社會(huì)治理視野下農(nóng)村社會(huì)信用制度的法治之維

黃利紅

摘要：當(dāng)前農(nóng)村因原子化趨勢(shì)而面臨社會(huì)治理困難，借助社會(huì)信用建設(shè)全面開展之勢(shì)，部分農(nóng)村探索建立了頗具特色的社會(huì)信用制度，形成了信用信息以戶為記錄單元、范圍覆蓋法律和道德領(lǐng)域、依托村民自治保障準(zhǔn)確性、通過保密協(xié)議保障安全性的歸集制度，建立了程序嚴(yán)格的查詢制度、方式和幅度合理的獎(jiǎng)懲制度以及多樣化的修復(fù)制度。因其公共權(quán)力的特點(diǎn)，應(yīng)以 “不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止”“人權(quán)”“平等”“法治”“民主”等公法原則為檢視標(biāo)準(zhǔn)并加以完善，在未來與社會(huì)信用立法相調(diào)適，重點(diǎn)關(guān)注通過自治、德治和法治相結(jié)合推進(jìn)社會(huì)信用建設(shè)，發(fā)揮民間制度對(duì)國家立法的先行先試和補(bǔ)充的作用。

關(guān)鍵詞：社會(huì)信用;公法原則;“三治”結(jié)合

作者簡(jiǎn)介：黃利紅，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授（宜昌? 443002）

基金項(xiàng)目：司法部課題“失信聯(lián)合懲戒制度的合法性與有效性研究”（19SFB5006）;三峽大學(xué)區(qū)域社會(huì)管理創(chuàng)新與發(fā)展研究中心（湖北省人文社科重點(diǎn)研究基地）課題“三峽流域農(nóng)村社會(huì)治理與全面建成小康社會(huì)研究”（2016-SDSG-07）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.03.005

黨的十九大報(bào)告指出推進(jìn)誠信建設(shè)，加快社會(huì)信用體系建設(shè)是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新社會(huì)治理和滿足人民群眾新期待的迫切要求;十九屆四中全會(huì)提出了著力構(gòu)建“共建共治共享”的基層社會(huì)治理新格局;十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)誠信建設(shè)。近年來部分地方根據(jù)農(nóng)村社會(huì)治理的特點(diǎn)和實(shí)際情況，探索建立了農(nóng)村社會(huì)信用制度，希冀借社會(huì)信用建設(shè)之勢(shì)，創(chuàng)新社會(huì)治理，達(dá)致美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)。本文旨在深入分析這些探索如何實(shí)現(xiàn)“集體行為控制個(gè)體行為”1，實(shí)現(xiàn)新制度主義理論所強(qiáng)調(diào)的“關(guān)系”和“約束”，以期為社會(huì)信用立法和政策的制定、完善提供參考，為社會(huì)治理創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文所指的“社會(huì)信用”，借鑒《上海市社會(huì)信用條例》的界定，是指具有完全民事行為能力的信用主體（自然人、法人與非法人組織），在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中遵守法定義務(wù)或者約定義務(wù)的狀態(tài)（信用信息）;將收集、存貯和提供這些信用信息的組織（村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)政府及其職能部門）稱之為建檔單位。

一、農(nóng)村社會(huì)信用作為社會(huì)治理新方式的基礎(chǔ)

（一）社會(huì)信用體系建設(shè)的全面展開

我國社會(huì)信用體系建設(shè)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是1993—2003年的起步階段。此間涌現(xiàn)了一批以社會(huì)中介為主體的征信機(jī)構(gòu)，建立了以信用信息披露和信用評(píng)估為主要內(nèi)容的征信制度。二是2004—2013年的快速發(fā)展階段。征信市場(chǎng)快速發(fā)展，信用征集和服務(wù)體系建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，2013年1月出臺(tái)的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》解決了無法可依的問題。三是2014年至今的擴(kuò)展階段。國務(wù)院印發(fā)了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》、《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號(hào)），信用建設(shè)從早期的金融和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，向社會(huì)生活各方面滲透，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度 構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號(hào)）以及中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》尤其關(guān)注推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)過程中的法治問題。

（二）農(nóng)村社會(huì)治理之困需要?jiǎng)?chuàng)新治理方式

當(dāng)下由于“現(xiàn)代性”的沖擊與侵入，社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，農(nóng)村社會(huì)治理之難可以簡(jiǎn)略概括為“大事難辦、矛盾難調(diào)解、社會(huì)風(fēng)氣難凈化”，主要表現(xiàn)為：大操大辦、打牌賭博、不盡孝道、封建迷信等歪風(fēng)邪氣，對(duì)公共事務(wù)不關(guān)心不配合，對(duì)各種福利分厘不讓……這需要一種制度來引導(dǎo)村民，達(dá)致美麗鄉(xiāng)村的具象化表達(dá)：環(huán)境之美、風(fēng)尚之美、人文之美、秩序之美和創(chuàng)業(yè)之美。

正是源于當(dāng)下的社會(huì)背景，湖北省五峰土家族自治縣、山東省寧津縣、河北省廣平縣、浙江省長興縣、廣東省龍門縣龍?zhí)镦?zhèn)、重慶市城口縣修齊鎮(zhèn)、四川省仁壽縣文宮鎮(zhèn)、江蘇省如皋市（縣）高明鎮(zhèn)、浙江省松陽縣赤壽鄉(xiāng)和黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣一心鄉(xiāng)等地陸續(xù)開展了農(nóng)村社會(huì)信用建設(shè)的探索，以戶為記錄單元，采取統(tǒng)一編號(hào)、一戶一檔、一人一卡的建檔方式，通過記錄村民違法違規(guī)（村規(guī)民約）和受表彰的信息來對(duì)村民實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，以這種新手段來滿足農(nóng)村社會(huì)治理的實(shí)際需要。

這些地方在制度名稱上雖各有差異，不少地方稱之為“誠信檔案制度”，其實(shí)質(zhì)都是一種縣、鄉(xiāng)級(jí)政府和農(nóng)村基層自治組織共同構(gòu)筑的社會(huì)信用制度，試圖借助社會(huì)信用這一治理手段，弘揚(yáng)誠信新風(fēng)尚，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。湖北省五峰縣社會(huì)信用制度開始運(yùn)行的兩年中排除阻撓項(xiàng)目建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)68起，參與治理農(nóng)村大操大辦142件，1 被中央電視臺(tái)《新聞直播間》以名為《五峰推行誠信檔案 讓“人情”更有人情味》在2017年1月19日11∶47播出。截至2020年底，化解矛盾糾紛2894起，制止越級(jí)非法上訪83起，有效化解了一批10年或20年的積案。2通過將志愿者服務(wù)、生活垃圾分類處理、移風(fēng)易俗等道德文明標(biāo)準(zhǔn)納入個(gè)人社會(huì)信用體系建設(shè)，2018 年 8 月，長興縣被列為新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)全國試點(diǎn)縣，讓“人人為我，我為人人”蔚然成風(fēng)，并被《光明日?qǐng)?bào)》2019年8月23日第8版專版報(bào)道。

二、農(nóng)村社會(huì)信用制度譜系及其主要特點(diǎn)

農(nóng)村社會(huì)信用（以下簡(jiǎn)稱“信用”）制度是在縣級(jí)政府主導(dǎo)下構(gòu)建制度的主體框架，通過村規(guī)民約填充其細(xì)節(jié)內(nèi)容，主要包括社會(huì)信用信息（以下簡(jiǎn)稱“信息”）的歸集、查閱與利用、修復(fù)等三項(xiàng)制度。

（一）歸集制度

農(nóng)村社會(huì)信用信息歸集制度主要是對(duì)信息的采集、認(rèn)定和記錄，明確信息的事項(xiàng)范圍，確定保障準(zhǔn)確性和安全性的規(guī)則，特別是將農(nóng)村社會(huì)治理的困擾因素納入事項(xiàng)范圍。

1. 以戶（家庭）為信息的采集對(duì)象和記錄單元

社會(huì)信用信息通常是以個(gè)人或者企業(yè)為采集對(duì)象，但前文列舉的各地都是以戶為采集對(duì)象和記錄單元，是以村（居）為基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣的范圍內(nèi)組織實(shí)施，記錄整個(gè)家庭成員的信用信息，達(dá)到“一人失信，全家失利”和“一戶失信，每人失利”的效果。目前農(nóng)村社會(huì)治理之難，主要表現(xiàn)之一是多數(shù)村民只顧及戶的利益，對(duì)公共利益缺乏考慮，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因之一，是農(nóng)村人口的大流動(dòng)和農(nóng)村現(xiàn)代化導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理最基礎(chǔ)的部分即“互惠”出現(xiàn)了松動(dòng)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)合作互惠不再那么重要和頻繁，村民對(duì)村集體和其他村民的依賴關(guān)系減弱，對(duì)村集體的公共利益和他人利益關(guān)心度隨之減弱，對(duì)自己在農(nóng)村的傳統(tǒng)社會(huì)聲望也不再那么在意。

這種以戶為信息記錄單元的設(shè)計(jì)旨在增強(qiáng)對(duì)村民的約束力，形成一定程度上的連帶機(jī)制，每個(gè)家庭成員之間起到了相互勸阻的作用，這也是沿襲中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理“很大程度上得益于家戶制度，家戶既是社會(huì)單位和經(jīng)濟(jì)單位，也是政治責(zé)任單位”1的治理模式。當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)的底色是家戶主義，其特點(diǎn)之一是奉行家戶利益至上，村民對(duì)家戶的關(guān)注多于對(duì)其個(gè)人或者集體。2 農(nóng)村信用建設(shè)根據(jù)村民家戶利益至上的特點(diǎn)，通過新的社會(huì)聲望評(píng)價(jià)機(jī)制，將戶內(nèi)成員進(jìn)行利益關(guān)聯(lián)來增進(jìn)村民的公共利益意識(shí)。比如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占地遭遇某農(nóng)戶的阻撓，該信息會(huì)推送給其子女考學(xué)、參軍、入黨、考公務(wù)員等相關(guān)單位，作為這些單位的參考依據(jù)，村民為子女前途考慮，在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上都會(huì)配合公益性建設(shè)，避免無端取鬧、久拖不決的現(xiàn)象。從2018年的典型案例可見一斑：湖北五峰縣某村的祝某拒不按照扶貧搬遷承諾書的約定，在入住新房后拆除原有危舊老屋，時(shí)間長達(dá)一年之久。工作小組告知其若不當(dāng)場(chǎng)整改將記入公民失信名單，并向祝某宣傳了相關(guān)典型案例及對(duì)其家屬產(chǎn)生的負(fù)面影響，在誠信守法檔案的警示下，祝某配合村委會(huì)予以拆除。3

2. 信息的范圍覆蓋法律和道德領(lǐng)域

從后文（表2）列舉的各地信息類型來看，覆蓋了法律和道德領(lǐng)域，廣東省龍門鎮(zhèn)不僅包括遵紀(jì)守法，還有幫貧幫困、移風(fēng)易俗等道德行為;河北省廣平縣將其分為基本信用、經(jīng)濟(jì)信用、社會(huì)交往信用和社會(huì)公德信用四大類。湖北省五峰縣將失信分為三個(gè)層次，犯罪、違法、違（村）規(guī)，通過村規(guī)民約將違反道德的行為納入信用信息的范圍，引導(dǎo)村民遵守相應(yīng)的道德規(guī)范。實(shí)際上，即使是國家機(jī)關(guān)發(fā)布的信息范圍也包含道德的要求，如北京市交通委發(fā)布的《關(guān)于對(duì)軌道交通不文明乘車行為記錄個(gè)人信用不良信息的實(shí)施意見》中，將大聲外放視頻音樂等不文明行為納入不良信用信息記錄。4

《五峰縣社會(huì)信用信息采集制度》第2條規(guī)定了“勤儉自強(qiáng)、互助友善、尊老愛幼、和睦鄰里、熱心公益、崇尚科學(xué)、文明衛(wèi)生”等道德的要求，五峰縣長樂坪鎮(zhèn)蘇家河村村規(guī)民約（見表1）多個(gè)條款都是這些道德要求的具體呈現(xiàn)，其中第19條還明顯融合法律與道德的要求，根據(jù)《治安管理處罰法》第68條的規(guī)定，傳播淫穢書刊和音像屬于違法行為，而聽或看淫穢音像和書刊并不違法，屬于違反道德規(guī)范;再如第29條，不僅體現(xiàn)了《婚姻法》中的“夫妻地位平等”“禁止借婚姻索取財(cái)物”的法治要求，而且體現(xiàn)了“共同承擔(dān)家務(wù)勞動(dòng)”等道德要求?？梢?，通過村規(guī)民約把德治和法治的要求一并融合為村民的行為規(guī)范，納入信用管理。

特別是針對(duì)婚喪嫁娶“大操大辦”這種不文明現(xiàn)象，五峰縣長樂坪鎮(zhèn)通過制定《精神文明建設(shè)移風(fēng)易俗八項(xiàng)規(guī)定》引導(dǎo)全縣108個(gè)村居社區(qū)制訂抵制“大操大辦”的村規(guī)民約，1并將“大操大辦”這種不文明的事項(xiàng)納入信用信息的范圍。

3. 依托村民自治開展信息認(rèn)定保障其準(zhǔn)確性

農(nóng)村社會(huì)信用制度除了直接認(rèn)定信息（刑事判決、行政處罰、行政獎(jiǎng)勵(lì)等等）外，還通過村民代表或村民小組以自治程序來認(rèn)定?！段宸蹇h信用信息采集制度》第3條規(guī)定：“村（居）委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論確定表揚(yáng)的;誠信守法行為在群眾中廣為傳頌，通過村民代表評(píng)議公認(rèn)的。”河北省廣平縣對(duì)農(nóng)戶的遵紀(jì)守法、金融信貸消費(fèi)、履行義務(wù)工及參加公益活動(dòng)等情況進(jìn)行記載，部分記載信息經(jīng)各村民小組決定后由村委會(huì)上報(bào)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)定后登記入庫。廣東省龍?zhí)镦?zhèn)在評(píng)選“誠信守法先進(jìn)戶”中緊密結(jié)合“村（居）小組議事規(guī)則”，由村委會(huì)初評(píng);浙江省長興縣先由小組評(píng)分，然后由村兩委審核，評(píng)定信息狀況。

4. 通過簽訂保密協(xié)議保障信息安全

雖然我國的《個(gè)人信息保護(hù)法》還在制定之中，有望于2021年頒布，但是其草案和其他相關(guān)立法（如《網(wǎng)絡(luò)安全法》）都強(qiáng)調(diào)了信息收集和存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)對(duì)信息安全的保護(hù)義務(wù)。因此，農(nóng)村社會(huì)信用制度要求建檔單位及其工作人員在信息的歸集、儲(chǔ)存和使用過程中須嚴(yán)格保護(hù)信息安全。湖北省五峰縣要求信息甄別、錄入等遵循保密的要求，而且縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）三級(jí)的信息員和分管負(fù)責(zé)人在查看本級(jí)錄入的信息時(shí)要遵守保密協(xié)議。

（二）查詢和利用制度

農(nóng)村社會(huì)信用信息查詢和利用制度旨在通過一定程度的公開和有效的獎(jiǎng)懲，對(duì)信用主體發(fā)揮約束與引導(dǎo)作用，特別是有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的困擾因素。

1. 查詢制度嚴(yán)格控制信息公開的程序

查詢制度主要是指國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民可以根據(jù)需要申請(qǐng)查詢信用主體的信息，而按照《個(gè)人信息保護(hù)法》（草案），公益性查詢信息可直接進(jìn)行，私益性查詢信息一般需征得信用主體的同意。湖北省五峰縣誠信檔案制度對(duì)查閱人作了區(qū)分對(duì)待：一是國家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位為了公共事務(wù)可以查詢，無須征得信用主體的同意;二是企業(yè)和個(gè)人需要查詢的，須征得信用主體的同意。通過上述查詢程序規(guī)則將信息公開控制在合理的范圍內(nèi)，既保障了信息的安全，獲得村民的配合，又保障了查閱人能查閱信息，為運(yùn)用這些信息提供了條件，發(fā)揮了信用制度的有效性。

2. 社會(huì)信用獎(jiǎng)懲制度以合理性釋放有效性

首先，各地農(nóng)村社會(huì)信用制度設(shè)計(jì)了合理的獎(jiǎng)懲方式（見表2），通過種類豐富的獎(jiǎng)懲方式試圖對(duì)每一位村民產(chǎn)生物質(zhì)或精神上的實(shí)質(zhì)性影響，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)信用體系把各種與信用相關(guān)的制度和社會(huì)力量有機(jī)地結(jié)合起來……促進(jìn)信用的良好培育，從而保障社會(huì)秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和發(fā)展”的價(jià)值追求。1 按照赫爾維茨的激勵(lì)理論，制度要“能夠給每一個(gè)參與者一種激勵(lì)”2，這是其有效性或者生命力之所在。

其次，各地信用制度設(shè)計(jì)了合理的獎(jiǎng)懲幅度。廣東省龍?zhí)镦?zhèn)從八個(gè)方面細(xì)分為17項(xiàng)扣分和3項(xiàng)加分，其中計(jì)劃生育、殯葬管理、刑事案件這三項(xiàng)一票否決，其他則扣10分。湖北省五峰縣將誠信分為三個(gè)層次分別對(duì)應(yīng)不同的獎(jiǎng)勵(lì)分值，保持了行為與后果的匹配性：（1）受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)文表彰的;（2）在各類有較大影響力媒體上報(bào)道;（3）村（居）委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論確定表揚(yáng)的或者村民代表評(píng)議公認(rèn)的。對(duì)失信按事項(xiàng)嚴(yán)重程度作縱向劃分，犯罪、違法、違規(guī)分別對(duì)應(yīng)不同的分值，雖然不同的違法犯罪其危害性和承擔(dān)的法律責(zé)任輕重不同，但這些信息進(jìn)入檔案后并不再作細(xì)致劃分，而是簡(jiǎn)略歸入違法和犯罪的類型。這種簡(jiǎn)略的設(shè)計(jì)主要是考慮這一制度在最基層實(shí)施，實(shí)施者和實(shí)施對(duì)象的文化程度不高，將制度設(shè)計(jì)得過于細(xì)致，不利于理解與運(yùn)用，影響實(shí)施效果，畢竟制度的生命力在于運(yùn)用，這也是基于一種合理性考慮。

（三）修復(fù)制度

信用修復(fù)制度是社會(huì)信用體系建設(shè)的一個(gè)重要機(jī)制，是失信主體退出懲戒措施的制度保障。湖北省五峰縣和廣東省龍?zhí)镦?zhèn)設(shè)計(jì)了以下兩項(xiàng)修復(fù)制度：（1）失信記錄銷號(hào)制度。五峰縣失信記錄經(jīng)過一定期限，且沒有新的失信記錄的，直接消除失信記錄：刑事刑罰、行政處罰、違反村規(guī)民約分別要經(jīng)過五年、三年和兩年的期限。廣東省龍?zhí)镦?zhèn)則是自建檔之日起，5年之后由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一銷毀。（2）信用信息抵消制度。已有的失信記錄可以被搶險(xiǎn)救災(zāi)、扶貧幫困、見義勇為、移風(fēng)易俗等誠信守法行為所抵消。

三、建立以公法原則為檢視標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村社會(huì)信用制度

鑒于這一制度對(duì)村民的影響較大，有必要將其置于法治的維度下進(jìn)行考量，正如沈巋教授所言，“當(dāng)下的社會(huì)信用體系建設(shè)作為一種制度信用……真正按法治國家原則對(duì)其加以形塑……從而在合法性保障基礎(chǔ)上發(fā)揮其適度效用”1。法治國家的核心是控制公共權(quán)力的異化，要求其遵循公法原則，本文農(nóng)村社會(huì)信用制度探索是由縣或鄉(xiāng)級(jí)政府聯(lián)合村委會(huì)這一公共組織來共同推動(dòng)，這種主體的“公共權(quán)力”屬性當(dāng)然也要求其遵循公法原則。

筆者通過梳理學(xué)界對(duì)于公法原則的不同觀點(diǎn)，2總體認(rèn)同熊文釗教授歸納的五項(xiàng)原則，即民主原則、法治原則、人權(quán)原則、平等原則和比例原則，肖金明教授認(rèn)為比例原則與不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則有很大相似性，比例原則側(cè)重“量”化，不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則側(cè)重價(jià)值判斷。筆者認(rèn)為本文用不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則更為妥當(dāng)，即側(cè)重價(jià)值判斷。

（一）以戶為信息記錄單元須符合不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則

不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止作為一項(xiàng)重要的公法原則，是指行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)對(duì)相對(duì)人造成不利影響，所采取的手段必須與行政機(jī)關(guān)所追求的目的之間有合理的聯(lián)結(jié)關(guān)系存在，以維護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，并使相對(duì)人能心悅誠服地接受行政行為的拘束。據(jù)此審視“一人失信，全家失利”和“一戶失信，每人失利”的制度設(shè)計(jì)是否符合這一原則？現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)責(zé)任自負(fù)，一個(gè)人的失信如何要整個(gè)家庭（戶）來承擔(dān)后果呢？反之，戶的失信如何要每個(gè)成員來承擔(dān)后果？

第一，戶可以適用于家庭成員共同參與的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)、環(huán)境衛(wèi)生等社會(huì)信用領(lǐng)域，此時(shí)是以戶作為信用主體，由戶來承擔(dān)信用后果。當(dāng)代家戶的特點(diǎn)是分家析產(chǎn)，獲得獨(dú)立的利益單位資格和國家戶籍承認(rèn)的身份資格。原來的經(jīng)濟(jì)信用制度以戶為記錄單元，是因?yàn)閼羰墙?jīng)濟(jì)主體，自然也就是經(jīng)濟(jì)信用的主體。例如某戶因不履行法院的債務(wù)判決，這種信息會(huì)影響此戶獲得貸款?，F(xiàn)在的信用制度擴(kuò)大到社會(huì)生活各領(lǐng)域，有些信用記錄是因家庭（戶）共同事務(wù)產(chǎn)生的，其后果理應(yīng)由家庭共同承擔(dān)，例如某戶亂堆放垃圾破壞環(huán)境的行為，這是家庭成員的共同行為，屬于此戶的不良信用，影響其評(píng)優(yōu)或者獲得某種福利等。比如資助貧困戶，本身也是以戶為單元的，理應(yīng)可以與戶的社會(huì)信用相關(guān)聯(lián)，如果多戶同時(shí)依法具備資格，而數(shù)量又有限制，其優(yōu)先排序是：誠信戶→無失信戶→失信戶，而且關(guān)聯(lián)限于以戶為信用主體的信息，而不是一戶之中所有成員的信息簡(jiǎn)單匯集。

第二，戶與成員、成員與成員之間的社會(huì)信用聯(lián)結(jié)。首先，戶的信用可以影響成員，因?yàn)檫@種信用狀態(tài)是成員共同實(shí)施或收益的事項(xiàng)所形成，其產(chǎn)生的后果自然可以由其成員承擔(dān)，符合責(zé)任自負(fù)的原理，形成所謂的“一戶失信，每人失利”。比如某戶因經(jīng)營產(chǎn)生貸款償還失信信息，其成員在其他個(gè)人事項(xiàng)中申請(qǐng)貸款時(shí)，戶的這一失信信息可以對(duì)該成員構(gòu)成不利影響，屬于一種正當(dāng)聯(lián)結(jié)。其次，成員的個(gè)人信用是否影響戶？成員的個(gè)人信用原則上不影響戶，但一定條件下也會(huì)影響戶獲得某種福利，比如對(duì)貧困戶、低保戶的篩選，如果多戶都依法具備資格，戶的信用狀況無差別，而數(shù)量又有限制，可以將成員的信用情況作為一個(gè)考慮的因素;如果成員的失信信息影響了戶獲得貧困戶資格，也就間接對(duì)全體成員構(gòu)成影響，形成所謂的“一人失信，全家失利”。再次，成員之間的個(gè)人信用不應(yīng)該相互直接影響。成員的個(gè)人信用只能影響自己，不能直接關(guān)聯(lián)其他家庭成員，比如某個(gè)成員因賭博形成的失信信息不能對(duì)其他家庭成員就業(yè)、貸款等構(gòu)成直接影響。

總之，以戶為信息記錄單元，實(shí)質(zhì)是以戶為信用主體和各成員作為信用主體的信息匯集，須建立如上區(qū)別性對(duì)待規(guī)則，方符合不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則。

（二）信息的采集范圍和修復(fù)須遵循人權(quán)原則

1. 采集范圍不得逾越隱私權(quán)的界限

農(nóng)村社會(huì)治理的有效性要求信息的采集范圍，不僅包括犯罪違法這類正式規(guī)范治理之下的大事，還包括鄉(xiāng)風(fēng)民俗這類非正式規(guī)范治理之下的小事，而這些“小事”恰恰是農(nóng)村社會(huì)治理亟待解決之事。這些事項(xiàng)的確定須尊重隱私權(quán)這一基本人權(quán)，不涉及隱私的，建檔單位可以主動(dòng)收集，反之，則必須征得信用主體同意后才能采集。

對(duì)于隱私權(quán)的認(rèn)識(shí)，代表性的理論即信息控制權(quán)理論認(rèn)為，“隱私就是我們對(duì)于自己所有信息的控制”，這種理論的出現(xiàn)就是回應(yīng)信息化社會(huì)各種強(qiáng)勢(shì)團(tuán)體大量收集個(gè)人信息的現(xiàn)實(shí)。美國學(xué)者威廉·柏倫特教授將其限定為“未成文的個(gè)人信息”1，也就是沒有成為公共文件一部分的個(gè)人信息，例如個(gè)人的違法信息，一旦被寫入行政處罰決定書，就成為了公共文件，這種信息就不屬于隱私權(quán)保護(hù)的對(duì)象;美國學(xué)者理查德·帕克將“自己無法控制的信息”2排除在外，例如某人的某種個(gè)人信息已經(jīng)為外界所知曉，這種信息也不屬于隱私權(quán)保護(hù)的對(duì)象?？傊?，隱私權(quán)保護(hù)的信息范圍有一定的隱秘性，即沒有被公權(quán)力機(jī)構(gòu)或者社會(huì)所知悉。

各地農(nóng)村社會(huì)信用制度本質(zhì)上是對(duì)村民已有的并在一定渠道公開的違法失信和守法誠信信息進(jìn)行收集整理，以大數(shù)據(jù)的方式便捷地再現(xiàn)村民的信用狀態(tài)，而且隨著司法公開和行政執(zhí)法公開制度的推進(jìn)，刑事犯罪和行政違法的結(jié)果公開成為常態(tài)，屬于公共信息，或者說是“成文的個(gè)人信息”。而基于農(nóng)村熟人社會(huì)的特點(diǎn)，村民違反村規(guī)民約的行為很容易成為一村家喻戶曉的信息，屬于村民“自己無法控制的信息”。因此，歸集的農(nóng)戶信用信息須具備這兩個(gè)特征之一，才符合隱私權(quán)保護(hù)的界限。

2. 修復(fù)體現(xiàn)人格尊嚴(yán)權(quán)的要求

人格尊嚴(yán)權(quán)在我國作為一項(xiàng)基本人權(quán)，著重保護(hù)人的名譽(yù)與榮譽(yù)，也就是人的社會(huì)地位或聲譽(yù)，我國憲法第38條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害?！薄妒澜缛藱?quán)宣言》第12條規(guī)定：“任何人的名譽(yù)不得加以攻擊?！比烁褡饑?yán)權(quán)意味著公共權(quán)力進(jìn)行制度（正式和非正式）設(shè)計(jì)時(shí)要以維護(hù)和增進(jìn)人的自我良好形象和聲譽(yù)為宗旨，而社會(huì)信用制度本質(zhì)上是一種使用聲譽(yù)機(jī)制的工程，3失信者只是一時(shí)被制度否定評(píng)價(jià)的人，需要有一種修復(fù)性激勵(lì)制度，讓其重新獲得聲譽(yù)與發(fā)展機(jī)會(huì)。失信懲戒機(jī)制“并不是要一棒子將失信者徹底打死，而是要讓失信主體付出代價(jià)后，知曉守信的重要性，給予失信主體改過的機(jī)會(huì)”1。

修復(fù)制度堅(jiān)守人格尊嚴(yán)權(quán)的精神內(nèi)核，秉承鼓勵(lì)為主、制裁為輔的理念，通過社會(huì)聲譽(yù)手段引導(dǎo)個(gè)人的行為，從而達(dá)到《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》所提出的“提高全社會(huì)誠信意識(shí)和信用水平、改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行環(huán)境”的目的。各地探索的社會(huì)制度中不一定都包含有修復(fù)制度，筆者認(rèn)為必須設(shè)置修復(fù)制度才構(gòu)成完整的信用制度體系，才符合社會(huì)信用制度對(duì)人格尊嚴(yán)權(quán)的尊重。

（三）信息分類及其后果的匹配遵循平等原則

平等會(huì)產(chǎn)生滿意感，激發(fā)人的熱情和創(chuàng)造性，要求社會(huì)制度處理社會(huì)問題時(shí)“一視同仁”2和“得所當(dāng)?shù)谩?。對(duì)于信用制度而言，不同的信用狀況應(yīng)該獲得不同的信用獎(jiǎng)懲，體現(xiàn)平等的公法原則。前文所述信息分類各個(gè)地方各有不同，筆者認(rèn)為按事項(xiàng)的輕重程度作縱向劃分，邏輯層次清晰，更契合平等的公法原則。如果按事項(xiàng)領(lǐng)域進(jìn)行劃分，要實(shí)時(shí)考慮事項(xiàng)領(lǐng)域的重要性變化，如廣東龍門鎮(zhèn)計(jì)劃生育原來是重點(diǎn)失信領(lǐng)域，但是現(xiàn)在隨著生育政策的變化，就不宜列為重點(diǎn)失信領(lǐng)域，不宜給予重懲。

（四）信用獎(jiǎng)懲和信息范圍遵循法治4原則

1. 村委會(huì)實(shí)施信用獎(jiǎng)懲須符合法定權(quán)限

前述各地信用獎(jiǎng)懲制度都明確了要求和措施，但實(shí)施主體不甚明確，筆者認(rèn)為可以進(jìn)一步明確村委會(huì)的獎(jiǎng)懲權(quán)，并適當(dāng)增加村委會(huì)有權(quán)實(shí)施的獎(jiǎng)懲措施，發(fā)揮基層自治組織對(duì)農(nóng)村治理的直接影響力?；谶@種考慮，農(nóng)村社會(huì)信用制度的獎(jiǎng)懲主體須區(qū)分對(duì)待，才符合獎(jiǎng)懲主體的法定權(quán)限，符合法治原則的要求。

第一種情況，村委會(huì)無權(quán)實(shí)施獎(jiǎng)懲。村委會(huì)僅僅歸集、存儲(chǔ)和提供信息，不實(shí)施獎(jiǎng)懲，比如某戶因經(jīng)營產(chǎn)生貸款償還失信信息，其成員考取了公務(wù)員，村委會(huì)出具材料中僅僅載明該項(xiàng)失信信息，是否因此而影響錄用由用人單位依法決定。正如有的學(xué)者所言，“失信信息當(dāng)然會(huì)對(duì)信息主體的福利帶來一定的影響，至于其影響究竟有多大，關(guān)鍵在于運(yùn)用者如何判斷”5。這種情況下，信用主體因此而產(chǎn)生的不利后果都是勾連了其他法律規(guī)定而產(chǎn)生，由村委會(huì)之外的運(yùn)用者援引國家的正式規(guī)范來判斷。

第二種情況，村委會(huì)有權(quán)實(shí)施獎(jiǎng)懲。這些獎(jiǎng)懲內(nèi)容限于村民自治的權(quán)力范圍，山東省時(shí)集鎮(zhèn)各村自己收集信息后，采用村民自治的方式進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，再由村委會(huì)給予土地、林地等承包優(yōu)先權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)分紅等獎(jiǎng)勵(lì)，這種權(quán)力屬于村集體，村委會(huì)組織實(shí)施村集體形成的方案，符合《村委會(huì)組織法》第24條中列舉的村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，即符合“村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用”和“土地承包經(jīng)營方案”。而且，筆者認(rèn)為這是信用獎(jiǎng)勵(lì)制度的重心，村委會(huì)直接援引這種非正式規(guī)范作為獎(jiǎng)懲的依據(jù)，通過社會(huì)信用這一手段補(bǔ)強(qiáng)了村集體對(duì)村民的約束力，發(fā)揮了社會(huì)基層組織的治理功能，村委會(huì)不僅僅歸集信息，還運(yùn)用了信息。

2. 信息的范圍與信用立法實(shí)時(shí)相調(diào)適

目前，中央主要依靠政策進(jìn)行社會(huì)信用管理，如前文所述制定了一系列規(guī)范性文件，其中只有一個(gè)針對(duì)金融領(lǐng)域的立法，即《征信管理?xiàng)l例》，社會(huì)信用立法正處于集中研究階段。地方信用立法從2000年前后開始推進(jìn)，僅僅針對(duì)國家機(jī)關(guān)或授權(quán)組織在管理活動(dòng)中形成的公共信息（信用信息的來源之一）進(jìn)行立法，最近五年地方社會(huì)信用立法如雨后春筍般出臺(tái)，包括前文所涉及的地方，如《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》（2017年）（以下簡(jiǎn)稱“條例”）、《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》（2017年）、《河北社會(huì)信用信息條例》（2017年）、《山東省公共信用信息管理?xiàng)l例》（2018年）、《江蘇省公共信用信息管理辦法（試行）》（2018年），黑龍江省和重慶市正處于征求意見稿階段。

鑒于此，農(nóng)村信用制度應(yīng)與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)信用立法相聯(lián)系。以湖北省五峰縣社會(huì)信用制度（以下簡(jiǎn)稱”五峰制度”）為例以點(diǎn)帶面做分析，五峰制度是處于社會(huì)信用立法缺位的背景，參考各地的有益探索，形成的制度譜系和實(shí)踐，對(duì)國家社會(huì)信用建設(shè)有先試先行的經(jīng)驗(yàn)積累作用。“五峰制度”不僅歸集國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)過程中形成的信息，并且根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，將違反村規(guī)民約的行為納入信息范圍。在立法缺位時(shí)，這種作為地方制度（政策）只要不反法治精神都可以作為依據(jù)。但是立法出臺(tái)后，“五峰制度”要及時(shí)調(diào)適，有明確法律依據(jù)的部分不再保留，法律依據(jù)不充分的部分可以起到補(bǔ)充的作用。正如有的學(xué)者概括的，“善法良策是社會(huì)良好治理和達(dá)成善治的需要”，“一方面，政策填補(bǔ)著立法空白”，而另一方面在“政策與法律并存的情形下，它們常常相輔相成”，表現(xiàn)之一就是“政策性條款使法律更為完整”1。

如何讓“五峰制度”與立法相輔相成？《條例》實(shí)施后，“五峰制度”中的信息范圍與立法規(guī)定出現(xiàn)了不一致，如下表3所示：

筆者認(rèn)為，一方面“五峰制度”需要依據(jù)立法調(diào)整歸集信息的范圍，將屬于《條例》中的信息事項(xiàng)，依托省信用中心來查詢，否則，按“五峰制度”，有一些行政過程中產(chǎn)生的不良信息，如行政許可中的欺騙、被依法行政強(qiáng)制執(zhí)行等，不能與行政處罰信息同樣作為“失信”信息對(duì)待，“五峰制度”與《條例》的不一致，會(huì)導(dǎo)致湖北省五峰縣與省內(nèi)其他地方的信用主體之間的不平等。如果單純適用“五峰制度”歸集的信息，對(duì)信用主體的信用狀況呈現(xiàn)不完整;如果同時(shí)適用五峰縣和湖北省信用中心歸集的信息，行政處罰等信息就屬于重復(fù)收集，造成人力物力的浪費(fèi)。

另一方面，“五峰制度”依然對(duì)立法有補(bǔ)充功能，比如刑事犯罪，“五峰制度”是列入“失信”范圍的，而《條例》并未明確將此種情形納入社會(huì)信用信息目錄。筆者認(rèn)為“五峰制度”可以保留這一內(nèi)容，因?yàn)槠渌胤降男庞昧⒎ㄈ纭墩憬」残庞眯畔⒐芾項(xiàng)l例》第11條、《宿遷市社會(huì)信用條例》第13條都將刑事犯罪作為“不良信息”或者“負(fù)面信息”納入信息目錄，并作為信息運(yùn)用的依據(jù)，可見，“五峰制度”將刑事犯罪作為“失信信息”不失為對(duì)《條例》的一種補(bǔ)充。另外，“五峰制度”通過村民自治，將一些與道德相關(guān)的行為納入“信用信息”，也是一種以政策來補(bǔ)充立法的良好嘗試，使得治理依據(jù)更為完整。

（五）信用建設(shè)的方式須遵循民主原則

民主原則的重要表現(xiàn)之一就是民眾的有效參與，本文的信用制度探索也是積極吸收村民參與，如前文所述：部分信息所涉事項(xiàng)需通過援引村規(guī)民約來確定，而村民參與了村規(guī)民約的形成;通過村民代表或村民小組來認(rèn)定部分的信息;村民對(duì)自己的信息認(rèn)定有確認(rèn)權(quán)和異議權(quán)并可以隨時(shí)查詢……雖然，我國的社會(huì)信用建設(shè)是官方自上而下的一種推動(dòng)，但必須回歸民主原則，讓信用主體參與制度的形成與運(yùn)行，該制度才能發(fā)揮有效性。正如學(xué)界所言，基層社會(huì)治理發(fā)揮有效性需踐行“共建共治共享”的社會(huì)理念，通過“有效組織社會(huì)民眾參與基層治理”，一定程度上“賦予社會(huì)民眾治理的權(quán)力與職責(zé)”，從而“增強(qiáng)民眾參與基層治理的責(zé)任意識(shí)與自主意識(shí)”1。

如果說這一制度的啟動(dòng)政府發(fā)揮了主要作用，那么其形成、運(yùn)行以及實(shí)施效果的評(píng)估應(yīng)讓民眾更多地參與，讓受到這一制度實(shí)質(zhì)性影響的民眾來評(píng)價(jià)并完善，從而使這一制度獲得更持久的生命力。

結(jié)? ?語

農(nóng)村社會(huì)信用制度探索也是踐行了十九大以來“自治、法治和德治相結(jié)合”的社會(huì)治理路徑，通過村民自治激發(fā)治理活力，關(guān)系群眾切身利益的事情讓群眾來決定，讓群眾充分參與村務(wù)管理;通過法治維護(hù)公平正義，在人情關(guān)系復(fù)雜的鄉(xiāng)村發(fā)揮法律規(guī)范的普遍約束力，讓群眾感受到法律的說服力和公信力，不斷增強(qiáng)法治在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)威地位;通過德治糾正失德行為，發(fā)揮德治在矛盾糾紛化解、鄉(xiāng)風(fēng)文明引領(lǐng)方面的特殊作用，以文化傳承無聲潤物，用身邊榜樣示范帶動(dòng)。2各地農(nóng)村社會(huì)信用制度正是綜合考慮這三種治理方式的功能，結(jié)合起來發(fā)揮作用，以自治方式合法地將德治融入信用建設(shè)，解決農(nóng)村社會(huì)治理中突出但法律又無法關(guān)照到的問題;德治與自治相結(jié)合的過程須符合《村委會(huì)組織法》等法律的要求，因?yàn)椴皇芊杉s束的自治，會(huì)導(dǎo)致無權(quán)威、無政府狀態(tài)，或者導(dǎo)致專制和集權(quán)，自治必須以法治這一理性制度對(duì)其邊界做出安排。3總之，“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，需要根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行內(nèi)在邏輯，體悟鄉(xiāng)民所思所想、所感所為”4，以法治來保障自治的權(quán)威以及有效實(shí)現(xiàn)，以自治的方式融合德治進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)信用制度，而社會(huì)信用制度的合法與有效運(yùn)行又能促進(jìn)村民踐行村規(guī)民約、遵紀(jì)守法，認(rèn)同村民自治，從而形成良性循環(huán)。

[責(zé)任編輯 李宏弢]