如何破解基層治理實踐中的“唯結果主義”？

于永達

基層治理中有這樣一種干部，工作中看似事事可以達到及格線，但實際上把工作“做歪了”“做壞了”。他們不管方式方法，只重視基層行政目標的完成結果，對標上級所謂要求寧愿“亂辦”“錯辦”……對于這種“唯結果主義”的工作傾向，需深入挖掘其根源，找到有效的破解之道。

為完成績效目標，寧愿“亂辦”“錯辦”

在當前的基層治理實踐中，個別地區(qū)對基層領導干部的考核仍存在唯結果的傾向，即只重視基層行政目標的完成結果，忽視基層為之努力的過程，并且給基層管理和服務造成巨大壓力。于是，為應對上級考核，一些基層行政工作弄虛作假、政策目標執(zhí)行偏差，導致社會矛盾沖突難以得到有效解決。

個別基層地區(qū)行政工作弄虛作假。在實際工作中，由于一些基層干部迫于上級考核、自身晉升等壓力，只得完成上級領導干部制定的責任目標。

曾有報道指出，中部某區(qū)縣政府對于所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通事故死亡率進行了規(guī)定，如若超過3人死亡，則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手免職。于是，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，為達成這種不切實際的任務，他們不得以將遇難者送入醫(yī)院進行二次“搶救”，以獲取更多時間來應付上級考核。盡管這樣的案例看似荒誕，但并非個案。這也反映出基層工作重外在形式、輕實質效果的現(xiàn)象。

個別基層政策目標執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行力是多種力量集合形成的“力場”，反映了公共治理的能力和水平，以及堅持創(chuàng)新發(fā)展的理念視角。在基層治理進程中，對于上級政策命令的執(zhí)行應當結合現(xiàn)實情境及時精準調整，而不是墨守成規(guī)、唯結果而論。但在實際工作中，有的基層干部為了完成績效目標，甚至是寧愿“亂辦”“錯辦”。

實際上，這也是基層唯結果傾向的外在表現(xiàn)，即在政策目標執(zhí)行中因與基層實際“脫鉤”而出現(xiàn)嚴重的人為偏差，不僅無助于基層工作的穩(wěn)步推進，反而造成適得其反的結果。

一些地方的基層社會矛盾得不到有效解決。充分調動基層政府、社區(qū)、企業(yè)、社會組織和群眾等治理主體參與治理實踐，積極化解基層干群矛盾，對于維護基層社會穩(wěn)定意義重大。然而，個別地區(qū)的領導干部“拍腦袋”決定基層發(fā)展方向，使得基層工作人員不得不將上級任務置于首位以滿足考核要求。

這種現(xiàn)象的后果是基層群眾合理和合法的權益及利益訴求被嚴重忽視，多元主體的關系協(xié)調和協(xié)商共治成為空談，導致了基層干群矛盾，使得基層社會的和諧穩(wěn)定受到影響。

基層干部就該“指哪打哪”？

基層治理實踐中，有的地區(qū)和基層的領導干部過于強調結果與政績，刻意忽視治理情境和過程，即他們認為無論在何種治理情境下，最終決定一個行動，或一項規(guī)則，或其他任何事物道德價值的唯一因素是其結果。

事實上，唯結果論的領導和行事風格并不可取，是一種官僚主義和形式主義思想與作風的外在表現(xiàn)。部分領導干部以為居上位就不必沾基層的土，握權柄就不必吃基層的苦，頤指氣使地一遍遍“復制粘貼”，充分暴露了權力濫用的傲慢與蠻橫。

“唯結果主義”為何能在基層橫行？一大原因在于基層干部開展工作需要的政策與資源由上級控制，考評權更握在上級手里。在這樣的機制中，基層干部能有什么表現(xiàn)，表現(xiàn)到底如何，概由上級說了算。上級以為基層干部的飯碗是自己的恩賜，基層干部就該“指哪打哪”，沒有“討價還價”的份兒。

此外，領導干部的政績觀偏差也是助長“唯結果主義”氣焰的另一原因。南方某省一位基層干部認為，近幾十年來經濟發(fā)展的高歌猛進，讓地方領導覺得“加速前進”是理所應當，“大干快上”是唯一選項，特別是如果周邊省市的統(tǒng)計指標都往上躥，“自己這里不搞快點，面子怎么掛得??？”

在這樣的政績觀支配之下，慣于“打沖鋒”的干部，甚至為求目標達成不那么講究手段的干部，反而成了模范與典型，促使“唯結果主義”更為流行。

實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化轉型

基層治理作為國家治理的基礎，既包括頂層設計、政策執(zhí)行、群眾參與等多個要素，又面臨復雜多變的治理情境。將治理結果和實績作為基層工作的一項評判標準，具有公平公正性和一定的正向激勵作用，也可以較為有效地避免投機取巧現(xiàn)象的產生。

但是，唯結果、政績論的傾向忽視了基層治理的客觀現(xiàn)實和復雜程度，反而不利于基層工作的開展，需要從意識形態(tài)、政策制定和治理實踐等層面切入，打破這種不良傾向。

樹立“唯真”和“唯實”的觀念作風。從意識形態(tài)領域方面重視起黨風黨紀建設，在加強黨的領導基礎上，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，破除官僚主義和形式主義傾向。要轉變工作作風，既要重視基層工作的實際效果，也要考慮目標制定和政策執(zhí)行的過程是否合理合法合規(guī)，努力克服弄虛作假、投機取巧、好大喜功等投機心理，并結合當?shù)貙嶋H和群眾需要，制定出更為科學、合理的政策措施，真正做到不唯上、只唯實。

主動賦權基層和增能群眾。特別是在日漸復雜多變的治理情境中，地方領導干部要理解基層工作的復雜性，真正“賦權”基層，給予其更多的治理權限，主動聽取基層的聲音，提供有效的政策和資金支持。地方和基層黨委、政府應認真履行主體責任，可以繼續(xù)通過項目制、政府購買服務等形式培育和孵化社會力量，積極團結和帶領廣大人民群眾不懈奮斗，提高村居民自治的意愿和能力。

加強地方和基層的領導力建設。不斷加強對基層領導干部的思想教育和專業(yè)培訓，以便他們能夠在組織開展日常工作的同時，有能力應對和處置各類突發(fā)事件，有效化解基層社會矛盾和沖突事件。要提升地方和基層黨政干部的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，發(fā)揮地方領導干部在總攬全局、設定發(fā)展愿景、確定組織方向和制定政策措施上的重要作用，同時減少他們對基層政策執(zhí)行和貫徹落實方面的直接干預，以此倒逼他們打破唯結果的錯誤思想，以進一步提高基層工作效率和治理效能。

完善考評晉升機制和監(jiān)督體系。打破傳統(tǒng)以經濟為唯一評價標準的政績考核方式，建立起包括品德素質、工作實績等多維度在內的考評晉升制度，促使基層領導干部樹立起正確的政績觀，獲得更多的發(fā)展空間，從而實事求是抓工作、抓落實。要加強對地方和基層領導干部的監(jiān)督，及時洞察潛在的官僚主義和形式主義思想作風，對選人用人、職業(yè)發(fā)展、職級晉升等過程進行全面審查與監(jiān)督，形成更加完善的領導干部管理和監(jiān)督體系。（作者系清華大學公共管理學院教授、博導;清華大學公共管理學院博士后王澤對本文亦有貢獻）