經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期開發(fā)區(qū)的困境與出路

[摘?要]在我國改革開放的歷史進(jìn)程中，開發(fā)區(qū)為促進(jìn)體制改革、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)作出了重要貢獻(xiàn)，完成了經(jīng)濟(jì)體制改革賦予的創(chuàng)新試驗、吸引投資、新型工業(yè)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等諸多歷史任務(wù)。如今，在全球經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生深刻變化的歷史背景下，開發(fā)區(qū)正在逐步走向創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型階段，必須破解在招商政策、土地政策、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、營商環(huán)境、管理機(jī)制體制等諸多方面存在的困難，再次走上歷史舞臺，迎接新的歷史機(jī)遇。文章從轉(zhuǎn)型期開發(fā)區(qū)面臨的主要問題入手，剖析原因，并對破解問題的路徑進(jìn)行了初步探索。

[關(guān)鍵詞]深化改革;開發(fā)區(qū);轉(zhuǎn)型;困境與出路

[中圖分類號]F21?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A?[文章編號]2095-0292（2021）02-0081-05

[作者簡介]戴冰妍，中共哈爾濱市呼蘭區(qū)委黨校助理講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。

開發(fā)區(qū)誕生于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過三十余年發(fā)展，各類開發(fā)區(qū)在政策紅利與機(jī)制體制雙重優(yōu)勢共同作用下，先行先試、大膽探索，在促進(jìn)體制改革、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮了不可替代的作用，成為推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對外開放的重要平臺。如今，在全球經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生深刻變化的歷史背景下，開發(fā)區(qū)逐步走向改革創(chuàng)新、規(guī)范管理和轉(zhuǎn)型階段，2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，明確提出了“把各類開發(fā)區(qū)建設(shè)成為新型工業(yè)化發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的集聚區(qū)、開放型經(jīng)濟(jì)和體制創(chuàng)新的先行區(qū)”的新目標(biāo)，2019年11號文又進(jìn)一步提出了“打造改革開放新高地”的具體意見，為今后開發(fā)區(qū)的發(fā)展和創(chuàng)新提出了新的課題。

一、開發(fā)區(qū)的概念與發(fā)展現(xiàn)狀

開發(fā)區(qū)是在一定的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的指導(dǎo)下，以土地為載體，通過提供基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)空間及綜合配套服務(wù)，吸引特定類型、特定產(chǎn)業(yè)集群的企業(yè)投資入駐，形成技術(shù)、知識、資本、產(chǎn)業(yè)、勞動力等要素高度集結(jié)并向外圍輻射的特定區(qū)域。目前，我國的開發(fā)區(qū)主要是國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)，具有開發(fā)區(qū)屬性或者在開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)上形成的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、邊境合作經(jīng)濟(jì)區(qū)、國家級新區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等，雖然相互之間具有一定的區(qū)別，但因均具有享受特殊經(jīng)濟(jì)政策等地域的共同特性，且往往在區(qū)域空間上也存在重合，如目前新成立的國家級新區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)多數(shù)都是在開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)上設(shè)立的，因此在外延上也可以屬于廣義開發(fā)區(qū)的概念。

從1984年第一個國家級開發(fā)區(qū)——大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立到現(xiàn)在，我國目前共有各級各類開發(fā)區(qū)2699個，包括國家級經(jīng)開區(qū)218個、省級開發(fā)區(qū)2060個，其余為高新區(qū)168個、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)155個、邊貿(mào)合作區(qū)19個、國家級新區(qū)19個、自貿(mào)試驗區(qū)18個、自主創(chuàng)新示范區(qū)19個、其他國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)23個。根據(jù)國家開發(fā)區(qū)協(xié)會《2019年國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況》公布數(shù)據(jù)，2019年度，全國218個國家級開發(fā)區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10.8萬億元，同比增長8.3%，增幅高于同期全國平均水平2.2個百分點，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為10.9%。實現(xiàn)財政收入2.1萬億元，同比增長5.6%，增幅高于同期全國平均水平1.8個百分點，占全國財政收入的比重為10.9%。實現(xiàn)進(jìn)出口總額6.3萬億元（其中，出口3.5萬億元，進(jìn)口2.8萬億元），同比增長1.6%，占全國進(jìn)出口總額的比重為19.9%。

二、開發(fā)區(qū)發(fā)展的成就與貢獻(xiàn)

開發(fā)區(qū)的誕生是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要成果，在中央的稅收、外資、投資促進(jìn)等優(yōu)惠政策的帶動下，各地開發(fā)區(qū)管委會也在親商、招商和營商方面陸續(xù)出臺了大量政策措施，使開發(fā)區(qū)逐步?jīng)_破舊體制束縛，率先走上了市場經(jīng)濟(jì)體制軌道，并獲得了巨大的成功。

（一）改革創(chuàng)新的試驗場

開發(fā)區(qū)的改革歷程，正是我國從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、突破機(jī)制體制障礙和壓力的創(chuàng)新過程，中央給開發(fā)區(qū)開的“先行先試”的口子，直接促成了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的幾個重大突破。一是土地有償出讓的突破，即轉(zhuǎn)變原有的土地行政劃撥模式，讓在舊體制下無償使用的生產(chǎn)要素成為商品，進(jìn)而實現(xiàn)流通、變現(xiàn)與增值。1987年4月，國務(wù)院第一次提出了“土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓”的政策，1988年七屆全國人大一次會議發(fā)布憲法修正案，為我國土地使用權(quán)有償出讓確立了憲法依據(jù)，隨后，廣州開發(fā)區(qū)首次公開招標(biāo)出讓10宗工業(yè)用地32萬平方米，成為全國第一塊工業(yè)用地使用權(quán)有償出讓的案例。土地成為商品，開發(fā)區(qū)成為點土成金的活樣板，巨大的融資平臺從根本上解決了開發(fā)區(qū)起步發(fā)展的投資來源。二是在土地變現(xiàn)的基礎(chǔ)上，將開發(fā)區(qū)內(nèi)能夠進(jìn)行市場化運作的要素（如工業(yè)廠房、供排水、電力燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施及配套酒店等設(shè)施）逐步推向市場，通過對經(jīng)營性資產(chǎn)的市場化運作，形成了開發(fā)建設(shè)資金的持續(xù)積累與補(bǔ)充。三是創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)投融資模式，探索開展了BT、BOT、發(fā)行債券、票據(jù)、上市等多元化融資途徑，多渠道籌集建設(shè)發(fā)展資金。四是開了對投資者給予優(yōu)惠政策的先河，1985年《廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)暫行條例》，首次對外商投資企業(yè)給予減按70%征收地方所得稅的政策，1986年秦皇島市《關(guān)于鼓勵外商在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)投資若干優(yōu)惠待遇的規(guī)定》，第一次提出由開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決外資企業(yè)的信貸資金，并給予外資企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營、用人等方面充分的自主權(quán)，隨后，各地開發(fā)區(qū)相繼出臺了審批權(quán)下放、招商引資貢獻(xiàn)獎勵、建設(shè)進(jìn)度獎勵、固定資產(chǎn)投資獎勵以及對于企業(yè)廠房建設(shè)、增資擴(kuò)產(chǎn)、融資支持等一系列支持政策，開發(fā)區(qū)的政策體系逐步建立。

（二）吸引投資的主力軍

開發(fā)區(qū)三十多年的發(fā)展壯大，是伴隨著市場化運行機(jī)制的逐步成熟、親商營商的新型政商關(guān)系建立以及靈活高效的投資環(huán)境吸引力加大，投資和經(jīng)濟(jì)增長越來越呈現(xiàn)出跨越式發(fā)展的態(tài)勢?？茖W(xué)的發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)惠的招商政策和專業(yè)的招商人員成為推動投資的主要因素，國際國內(nèi)500強(qiáng)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)不斷進(jìn)駐，又進(jìn)一步形成集聚效應(yīng)，使開發(fā)區(qū)的投資不斷放大。有專家從中國改革開放30年以來的3400多項外資政策進(jìn)行統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，我國外資政策越來越多地注重營造一個有利于外資利用的制度環(huán)境，呈現(xiàn)出從“優(yōu)惠政策”向重視“環(huán)境優(yōu)化政策”“產(chǎn)業(yè)政策”協(xié)同作用的漸進(jìn)式發(fā)展趨勢，已成為開發(fā)區(qū)的特色，為開發(fā)區(qū)的發(fā)展加速。2019年，218家國家級經(jīng)開區(qū)實際使用外資和外商投資企業(yè)再投資金額532億美元，同比增長8.5%，占全國吸收外資（含外商直接投資和其他投資）比重約1/5。2020年上半年，各地雖然由于疫情原因推遲了復(fù)產(chǎn)復(fù)工，全國218家國家級經(jīng)開區(qū)仍實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值9.6萬億元人民幣，固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）完成1.8萬億元，占全國同期固投比重為6.5%。

（三）新型工業(yè)化的踐行者

以工業(yè)的跨越式發(fā)展為標(biāo)志的開發(fā)區(qū)，使我國工業(yè)化歷程正式進(jìn)入了園區(qū)化發(fā)展模式，逐步改變了國內(nèi)工業(yè)發(fā)展長期面臨的技術(shù)落后、產(chǎn)品老化、結(jié)構(gòu)失衡、外匯短缺等實際情況。一方面，相對集中的工業(yè)化開發(fā)降低了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的邊際成本，提高了政府公共投資的效益，同時也大幅減少了企業(yè)的成本，刺激了企業(yè)利潤的快速增長;另一方面，相互關(guān)聯(lián)的企業(yè)和組織在相對集中的區(qū)域內(nèi)，以龍頭企業(yè)為核心形成上下游配套的產(chǎn)業(yè)鏈，也提高了產(chǎn)業(yè)的競爭力。20世紀(jì)80年代開始勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、90年代資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及1998年金融危機(jī)后國際資本和產(chǎn)業(yè)第三次加速向中國轉(zhuǎn)移的全部進(jìn)程，全國國家級開發(fā)區(qū)逐步形成了以電子信息產(chǎn)業(yè)為龍頭的五大支柱產(chǎn)業(yè)，使我國成為產(chǎn)業(yè)規(guī)模全球第一的世界電子產(chǎn)品生產(chǎn)地，同時，汽車工業(yè)、裝備制造產(chǎn)業(yè)、化工及食品飲料產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群的高速增長，既為開發(fā)區(qū)帶來了良好的經(jīng)濟(jì)效益，引領(lǐng)和支撐著了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也探索了一條集約節(jié)約利用土地的工業(yè)化發(fā)展之路，占全國土地總面積不到萬分之一的開發(fā)區(qū)，創(chuàng)造了全國10%的工業(yè)規(guī)模和地區(qū)生產(chǎn)總值，工業(yè)產(chǎn)出效益顯而易見。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的帶動者

早期開發(fā)區(qū)多選址于城郊農(nóng)村，周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅是開發(fā)區(qū)勞動力的主要來源區(qū)、農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)區(qū)、第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)區(qū)，而且成為產(chǎn)業(yè)鏈延伸配套區(qū)和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重點地區(qū)，“農(nóng)民變市民”“務(wù)農(nóng)變務(wù)工”已經(jīng)成為開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中最具表現(xiàn)力的成果之一。開發(fā)區(qū)的發(fā)展，突破了長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，大大提高了所在區(qū)域的城市化水平，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)過近四十年工業(yè)化對城市化的帶動，眾多開發(fā)區(qū)由功能單一的工業(yè)園區(qū)逐步過渡到綜合性經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，再發(fā)展成為配套完善的現(xiàn)代化新城區(qū)，表現(xiàn)出從單純產(chǎn)業(yè)園區(qū)向綜合性新城區(qū)轉(zhuǎn)化的趨勢，宜居宜業(yè)成為開發(fā)區(qū)共同的發(fā)展目標(biāo)，酒店、社區(qū)服務(wù)、教育、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)鏈配套和城市公共服務(wù)功能的不斷完善，對城市空間的擴(kuò)展起到了重要的助推作用。開發(fā)區(qū)的規(guī)劃成功借鑒了國外的先進(jìn)理論與實踐經(jīng)驗，在城市發(fā)展上的統(tǒng)一與和諧、土地的集約利用、人文生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善，為新型城市化理念充實了諸多先進(jìn)的元素，科技資源、創(chuàng)新人才、總部經(jīng)濟(jì)、高端服務(wù)業(yè)的聚集，也為城市的發(fā)展聚集了更多的高端元素，使城市公共服務(wù)日益完善，一批新城迅速崛起。

三、轉(zhuǎn)型期面臨的主要困境

（一）招商政策面臨戰(zhàn)略調(diào)整困境

20世紀(jì)八九十年代開發(fā)區(qū)創(chuàng)業(yè)初期，招商工作以土地出讓金、財稅收入返還、金融及各種放權(quán)讓利優(yōu)惠政策為主要動力，進(jìn)入21世紀(jì)，縮小區(qū)域性政策差異已成為宏觀政策走向，國家原有優(yōu)惠政策逐漸淡化、區(qū)內(nèi)區(qū)外政策日益趨同與均等化，2008年內(nèi)外資企業(yè)所得稅的“兩稅合一”，使外資企業(yè)從此進(jìn)入“國民待遇”時期。2014年11月，《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》被統(tǒng)稱為“62號文”，開始全面清理規(guī)范稅收、非稅收入及財政支出領(lǐng)域的優(yōu)惠政策，該文件雖因政策過激而造成一定反響且為次年的“25號文”小輻調(diào)整，但仍實際上導(dǎo)致了過去慣用的稅收、土地出讓金減免政策的歷史性終結(jié)，雖然目前仍有變相使用類似政策的情況，但已不具有代表性，且企業(yè)承擔(dān)著巨大的政府違約風(fēng)險，投資吸引力已經(jīng)遠(yuǎn)不如前。讓利招商模式對資源的爭奪已發(fā)生互害效應(yīng)，過度的政策投放更造成資金緊張，無法形成可持續(xù)發(fā)展，眾多出口企業(yè)也因此在進(jìn)口國反傾銷、反補(bǔ)貼中面臨不利地位，近年陸續(xù)批準(zhǔn)的國家級新區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)陸續(xù)采取了變“給政策”為“給權(quán)限”、由“政策洼地”變“改革高地”的策略，著力營造體制機(jī)制優(yōu)勢和與國際接軌的投資環(huán)境，開發(fā)區(qū)如何吸引或保留企業(yè)，招商戰(zhàn)略的調(diào)整已成為重大課題。

（二）土地政策成為限制發(fā)展的瓶頸

首先，土地指標(biāo)限制已日益明顯，尤其在耕地轉(zhuǎn)“非農(nóng)”控制愈發(fā)嚴(yán)格的形勢下，重大項目招商普遍面臨選址困難，而落后地區(qū)開發(fā)區(qū)同時也存在大量閑置土地及項目長期未能落地投產(chǎn)的實際問題，土地利用效率低，稅收回流差，土地財政模式向產(chǎn)業(yè)稅收財政模式的轉(zhuǎn)型缺乏力量。其次，傳統(tǒng)重資產(chǎn)投資模式導(dǎo)致開發(fā)區(qū)建成后承載功能難以改變，隨著不同產(chǎn)業(yè)周期的到來、園區(qū)企業(yè)的快速流動和產(chǎn)業(yè)格局亟須調(diào)整，土地節(jié)約集約利用難度越來越大。最后，土地利用政策滯后。現(xiàn)行土地分類依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》GB50137-2011和《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017），只存在工業(yè)用地（M、M1、M2、M3）及工礦倉儲的簡單劃分，多種用地類型混合及土地彈性期限出讓均處于探索當(dāng)中，缺乏法律及政策依據(jù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級中不斷涌現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，尤其是產(chǎn)學(xué)研高度融合對土地的復(fù)合需求。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨實際困難

現(xiàn)有國內(nèi)開發(fā)區(qū)絕大部分均起于工業(yè)型園區(qū)，制造業(yè)比重大，急功近利引進(jìn)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)也往往是低端的傳統(tǒng)制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)分工鏈的高附加值環(huán)節(jié)諸如研發(fā)、設(shè)計、營銷、總部經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域占比小，大量同類產(chǎn)業(yè)的聚集和重復(fù)建設(shè)既造成各種資源的浪費，也造成了低端制造業(yè)產(chǎn)能過剩、區(qū)域及企業(yè)之間惡性競爭，產(chǎn)業(yè)平均利潤普遍較低，很難形成集群效應(yīng)。同一區(qū)域的開發(fā)區(qū)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象突出，如黑龍江地區(qū)幾乎每個開發(fā)區(qū)都有綠色食品園區(qū)，但因為缺乏明確的行業(yè)細(xì)分指向，普遍陷入低層次競爭、產(chǎn)業(yè)升級困難以及在招商引資上互相碾壓的局面，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)同質(zhì)化問題也相當(dāng)嚴(yán)重，如長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同率高達(dá)70%。即使在不同區(qū)域之間，也存在類似的現(xiàn)象，如各地都在謀劃生物醫(yī)藥這一戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)達(dá)地區(qū)大手筆砸錢吸引高端，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)因素卻拿不出對等的刺激政策，更進(jìn)一步導(dǎo)致了區(qū)域間發(fā)展的不平衡，窮者愈窮、富者愈富的現(xiàn)象比比皆是。

（四）營商環(huán)境落后已成為突出短板

世界銀行2018年全球營商環(huán)境排名，在十大領(lǐng)域之一的“保護(hù)中小投資者”板塊，我國僅得分48.33分，排名第119位，大大落后于同屬金磚國家的印度（第4位）、巴西（第43位）、俄羅斯（第51位）。2020年11月27日21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的《2020年全國經(jīng)開區(qū)營商環(huán)境指數(shù)報告》，軟環(huán)境排名靠前的經(jīng)開區(qū)，主要集中在一線和強(qiáng)二線城市，包括上海、廣州、天津、蘇州和西部的重慶、成都和西安，大部分開發(fā)區(qū)軟環(huán)境指數(shù)仍差距較大。很多開發(fā)區(qū)投資服務(wù)體系改革還停留于縮短審批時間、下放管理權(quán)限等有限的行政管理模式變化，負(fù)面清單沒有真正實施，事中事后監(jiān)管不能完全執(zhí)行，精簡、高效、透明、便利的服務(wù)型政府沒有真正建立。尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)由于現(xiàn)實的競爭劣勢制約，規(guī)劃相對滯后、人才資源匱乏、政策高地優(yōu)勢減弱，發(fā)展遭遇困境，逐漸喪失地區(qū)競爭力，在開發(fā)區(qū)服務(wù)上引入ISO9000認(rèn)證服務(wù)體系的更是鳳毛麟角。開發(fā)區(qū)硬環(huán)境亟須改善，產(chǎn)業(yè)服務(wù)缺失，招商任務(wù)完成后，不能及時進(jìn)入營商階段，在政策、人才、資金、技術(shù)、市場等公共服務(wù)方面缺乏有效支撐，相對滯后的服務(wù)業(yè)難以滿足已集聚的大規(guī)模制造業(yè)的現(xiàn)實需求，反而對開發(fā)區(qū)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級構(gòu)成配套環(huán)境的阻礙。

（五）傳統(tǒng)管理機(jī)制體制問題難以破解

隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展壯大、服務(wù)職能逐步拓展，以管委會為主流的開發(fā)區(qū)管理模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，職能的細(xì)化與分解導(dǎo)致辦事環(huán)節(jié)增多、協(xié)調(diào)難度加大，工作效率降低，機(jī)構(gòu)面臨膨脹壓力。社會事務(wù)性工作不斷增多，開發(fā)區(qū)運行機(jī)制越來越趨同于普通行政區(qū)，小而全的體系過度注重決策程序，工作越來越被動，嚴(yán)重影響了決策和執(zhí)行的效率。而在管理層面，競爭越來越激烈，越來越多政績需要開發(fā)區(qū)在短時間內(nèi)表現(xiàn)出來，尤其在領(lǐng)導(dǎo)更迭的背景下，更是頻繁施壓開發(fā)區(qū)，要增長、要業(yè)績，開發(fā)區(qū)長期的規(guī)劃被迫讓位于短期的強(qiáng)政績表達(dá)和對決策層面的快速響應(yīng)，現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)管理模式越來越難以作出迎合。企業(yè)化管理的開發(fā)區(qū)行政本位嚴(yán)重，管委會所有各種政府職能、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)服務(wù)全部布置給企業(yè)，部門交叉管理企業(yè)，行政干預(yù)過細(xì)過多，導(dǎo)致市場活力嚴(yán)重不足。各地開發(fā)區(qū)依賴土地收入的盈利模式短時間內(nèi)難以改變，在2014年中央43號文件以及后續(xù)約束地方政府舉債的系列文件出臺后，園區(qū)投融資平臺公司先期投入巨大但長期回報缺位，開發(fā)區(qū)建設(shè)嚴(yán)重缺乏資金增量支持，而許多開發(fā)區(qū)在初創(chuàng)時期受政績等因素驅(qū)使，簡單用招商引資和GDP標(biāo)準(zhǔn)來衡量發(fā)展成果，為了上規(guī)模搶速度浪費了大量的資源，規(guī)劃執(zhí)行隨意，由于區(qū)域之間的惡性競爭，導(dǎo)致土地、稅收方面又采取了大量減免及變相減免的政策，運營狀態(tài)不良，歷史債務(wù)包袱消化和風(fēng)險化解成為難題，自身的收入和盈利能力更加脆弱。

四、破解問題的出路

全球經(jīng)濟(jì)當(dāng)前正處于產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整、區(qū)域合作強(qiáng)化、科技創(chuàng)新突破、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新階段，黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和戰(zhàn)略目標(biāo)，而建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基本發(fā)展路徑就是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)動能轉(zhuǎn)換、建立完善的產(chǎn)業(yè)體系和深化改革。在這一歷史條件下，開發(fā)區(qū)必須轉(zhuǎn)變過去以規(guī)模速度為目標(biāo)導(dǎo)向、通過提高要素投入量以增加經(jīng)濟(jì)總量，以大規(guī)模的造城、建設(shè)和基建為特點的舊動能，替代為以質(zhì)量效益型目標(biāo)導(dǎo)向、創(chuàng)新型主體支撐、可持續(xù)制度引領(lǐng)、新興高端產(chǎn)業(yè)推動的高質(zhì)量發(fā)展模式。2018年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議首提“新基建”， 2020年4月20日國家發(fā)改委進(jìn)一步明確了“新基建”的內(nèi)涵，即“以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系”。“新動能”“新基建”的提法，為開發(fā)區(qū)進(jìn)一步集聚發(fā)展資源、實現(xiàn)新一輪增長帶來了歷史機(jī)遇，無疑已經(jīng)成為開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的風(fēng)向標(biāo)。

（一）以營商為重點，培植有吸引力的投資環(huán)境

一是要改變思維模式。改變過去單純依賴領(lǐng)導(dǎo)重視、親商重商、感情拉動，以土地稅收讓利、優(yōu)惠政策吸引為主，以低層次的領(lǐng)辦代辦、保姆式服務(wù)為表象的招商模式，從制度上建立普惠制的、透明的、適應(yīng)國際規(guī)則的營商環(huán)境，真正促進(jìn)投資便利化與貿(mào)易自由化，讓開發(fā)區(qū)走到市場經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、開放經(jīng)濟(jì)的軌道上來。二是要切實改革投資管理制度。在投資領(lǐng)域全面推進(jìn)以負(fù)面清單為核心的改革創(chuàng)新成果，堅持負(fù)面清單準(zhǔn)入和重點領(lǐng)域鼓勵支持兩條腿走路，向投資者提供規(guī)范可操作的投資流程和透明的投資條件，將人為因素降到最小。三是切實把政府職能轉(zhuǎn)變到事中事后監(jiān)管上來。吸收放管服改革及自貿(mào)試驗區(qū)“證照分離”改革成果，推行ISO9001質(zhì)量管理體系，提高服務(wù)和管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和國際化水平。投資建設(shè)項目推行“標(biāo)準(zhǔn)地”供地、“先建后驗”、承諾即開工等成熟運作模式，真正改前置審批為后置監(jiān)管，使企業(yè)享受更大的便利。四是全面推進(jìn)城市公共服務(wù)職能建設(shè)。建立以人為本的投資環(huán)境，將高度依賴勞動力、土地、環(huán)境等資源消耗的彎道超車模式切換為主要依賴吸引人才和技術(shù)創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展模式，增強(qiáng)社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的適應(yīng)性，實現(xiàn)營商環(huán)境從量到質(zhì)的蛻變。

（二）以效率為原則，打造新的開發(fā)區(qū)管理模式

開發(fā)區(qū)管委會與地方政府的運作體系表面上具有共同性，但最重要的區(qū)別在于前者更注重效率，而后者更注重程序。無論是政區(qū)合一、政企合作還是政區(qū)分開，管委會在制度設(shè)計上都要重點考慮有利于整合發(fā)展資源、有利于提高開發(fā)建設(shè)效率和行政效能、有利于實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的功能目標(biāo)，這也是檢驗開發(fā)區(qū)管理模式的根本標(biāo)準(zhǔn)。一是要理清行政區(qū)與管委會職能。強(qiáng)化管委會的招商引資、規(guī)劃建設(shè)、項目審批、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，管委會要相對獨立于行政區(qū)的社會事業(yè)、公共安全、社會保障、城市管理等社會發(fā)展職能，一刀切式的行政區(qū)合并或取消管委會應(yīng)嚴(yán)格限制。二是實行“一站式”服務(wù)和“單一窗口”受理。建立項目引進(jìn)、建設(shè)、投產(chǎn)等三大服務(wù)體系，項目從洽談、簽約、審批實行一條龍服務(wù)，一個窗口對外，一個印章生效，切實提升服務(wù)質(zhì)量和效率。三是實行行政管理標(biāo)準(zhǔn)化。ISO9001質(zhì)量管理體系是目前國際公認(rèn)的最具權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，但目前我國的國家級開發(fā)區(qū)獲得ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證不足1/3，應(yīng)逐步推廣和擴(kuò)大，將管委會作為行政審批、執(zhí)法監(jiān)督和公共服務(wù)等三大產(chǎn)品的提供者，導(dǎo)入質(zhì)量管理體系，產(chǎn)品運行過程嚴(yán)格受控，從制度上建立計劃、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋回路，減少質(zhì)量偏差并實現(xiàn)自我糾正，使管委會工作步入了程序化、規(guī)范化軌道。

（三）創(chuàng)新用地分類，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

一是要解決傳統(tǒng)用地分類的創(chuàng)新問題。傳統(tǒng)“二三產(chǎn)”劃分的用地規(guī)劃和開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)無法適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，更無法解決功能混合和彈性發(fā)展的需求，2019新版《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》出臺后，開發(fā)區(qū)應(yīng)率先在實施創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地分類、土地復(fù)合利用以及長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性出讓上拿出具體實施辦法，理順已經(jīng)陸續(xù)出臺的“M0、M4、M創(chuàng)、M科”等新型產(chǎn)業(yè)用地政策，以適用新型產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地發(fā)展需要，滿足產(chǎn)業(yè)項目用地需求。二是繼續(xù)不斷提高土地集約利用水平。嚴(yán)格控制項目進(jìn)區(qū)的準(zhǔn)入條件，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與土地集約利用相結(jié)合，堅決收回閑置土地，提高土地利用率，對于單位用地產(chǎn)出低于行業(yè)平均水平的企業(yè)或項目，有序引導(dǎo)其向區(qū)外發(fā)展，逐步淘汰占地多、用地少、效益差的項目，騰出空間大力發(fā)展高附加值和高產(chǎn)出的行業(yè)。三是深入落實國務(wù)院關(guān)于開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新的具體要求，允許開發(fā)區(qū)率先開展土地使用權(quán)合作，對具備條件的工業(yè)物業(yè)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓，用以引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項目，落實利用存量工業(yè)房產(chǎn)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)以及興辦新興產(chǎn)業(yè)、眾創(chuàng)空間的具體措施，允許以協(xié)議方式解決存量工業(yè)房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及土地再開發(fā)補(bǔ)辦手續(xù)等程序性問題，為工業(yè)用地再利用創(chuàng)造政策空間。

（四）改競爭為合作，破解產(chǎn)業(yè)趨同及轉(zhuǎn)型升級瓶頸

開發(fā)區(qū)在“百花齊放”的同時，也造成了區(qū)域間的競爭與擠壓，當(dāng)前改革應(yīng)順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及新興產(chǎn)業(yè)價值鏈布局的總體趨勢，堅持市場化思路以解決同質(zhì)化開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級問題。一是集中優(yōu)勢資源，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。選擇基礎(chǔ)條件好、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯的區(qū)域，用本地優(yōu)質(zhì)資源嫁接新興產(chǎn)業(yè)價值鏈，在全國甚至全球范圍內(nèi)通過整合技術(shù)、資本、人才、市場等要素以培育支柱產(chǎn)業(yè)集群，打造若干規(guī)模和水平居世界前列的先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的高端環(huán)節(jié)，建設(shè)一批主體功能突出、輻射帶動能力強(qiáng)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，培育一批具有國際競爭力的世界級企業(yè)和品牌。二是要從中央層面統(tǒng)籌區(qū)域分工，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。要構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系，引領(lǐng)建立區(qū)區(qū)產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制。發(fā)達(dá)地區(qū)以現(xiàn)代先進(jìn)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主轉(zhuǎn)型，有序推動勞動密集型產(chǎn)業(yè)和低端加工組裝環(huán)節(jié)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，也可以通過援建、共建特色產(chǎn)業(yè)園方式，將產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和輸出品牌投資環(huán)境建設(shè)、先進(jìn)管理模式和市場化運行機(jī)制相結(jié)合，推進(jìn)各地開發(fā)區(qū)的軟硬件均衡發(fā)展，促進(jìn)沿海與腹地形成優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的聯(lián)動發(fā)展新格局。三是打造特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)。對一些產(chǎn)業(yè)低端、競爭力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)趨同嚴(yán)重的開發(fā)區(qū)，應(yīng)建立退出機(jī)制，探索跨區(qū)域優(yōu)化整合，逐步擺脫“小而全”的開發(fā)區(qū)模式，集中優(yōu)勢建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，科學(xué)運用鏈長制這一實用的制度模式，發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用，做好建鏈、強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈的戰(zhàn)略規(guī)劃并一以貫之執(zhí)行，合力推動產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展及特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)的壯大。

開發(fā)區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)新的重要區(qū)域，是中國改革開放及建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，新的歷史時期下開發(fā)區(qū)更應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮先行先試、大膽探索的優(yōu)勢和成熟經(jīng)驗，切實通過深化改革，創(chuàng)新思路，破解發(fā)展中存在的問題，真正在實現(xiàn)“打造改革開放新高地”的新目標(biāo)中，再一次展現(xiàn)強(qiáng)大生命力，為建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)作出更大的貢獻(xiàn)。

[參?考?文?獻(xiàn)]

[1]張詩雨.中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究[M].北京：中國發(fā)展出版社，2015.

[2] 廣州開發(fā)區(qū)投資促進(jìn)局.招商4.0：新時代區(qū)域招商的戰(zhàn)略思維[M].廣州：廣東高等教育出版社，2018.

[3] 中國開發(fā)區(qū)協(xié)會.2019年國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況[EB/OL].中國開發(fā)區(qū)協(xié)會，https：//www.cadz.org.cn/.2020-08.

[4] 世界銀行2020年營商環(huán)境報告[R].2019-10-24.

[5] 2020年全國經(jīng)開區(qū)營商環(huán)境指數(shù)報告[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2020-12-02.

[責(zé)任編輯?孫蘭瑛]