淺析香格里拉市天保工程成效及存在的問題

楊四文

(香格里拉市林業(yè)和草原局，云南 香格里拉 674400)

天保工程是黨中央國務院針對長江流域生態(tài)環(huán)境保護做出的重大舉措，切實加強天然林資源保護是構(gòu)建國土生態(tài)安全屏障，推進生態(tài)文明建設，實現(xiàn)“生態(tài)立市、生態(tài)立州、森林云南”，乃至建設“美麗中國”的根本保證。自1998年實施天然林保護工程以來，香格里拉市嚴格按照實施方案和作業(yè)設計實施，對832756.8hm2天然林資源有效管護，全面完成公益林建設項目年度計劃，資金使用和工程管理符合相關規(guī)定，通過全市林業(yè)職工20年的努力奮斗，有效地保護了森林資源和生態(tài)環(huán)境，促進了社會經(jīng)濟發(fā)展。工程實施以來，累計完成天保工程公益林建設項目108006.5hm2。積極有效地促進了本市生態(tài)植被恢復治理。通過封山育林區(qū)巡山管護、工程勞務費等收入，廣大群眾從中受益，實現(xiàn)了“生態(tài)受保護，林農(nóng)得實惠”的目標，特別是2015年本市開展精準扶貧以來，市林草局立足基層，結(jié)合本市脫貧攻堅實際情況積極實施天保工程，以“生態(tài)扶貧，生態(tài)脫貧”為目標，開展公益林建設工作，為“三區(qū)三州”貧困地區(qū)貧困市脫貧摘帽做出積極貢獻。

1 天保工程成效

1.1 生態(tài)建設成效顯著

自2000年實施天保工程以來，香格里拉市在在全市11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立國有林場，2002年國有林場與鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站合并辦公，“兩塊牌子、一套人馬”，共同開展天然林資源保護、生態(tài)建設以及森林經(jīng)營工作，累計完成天保工程公益林建設項目108006.5hm2。其中：人工造林8315.33hm2、封山育林75073.35hm2、森林撫育17257.78hm2、人工模擬飛播7360hm2。森林經(jīng)營以天然林為主，人工促進及人工更新為輔，積極實施各類天保工程公益林建設項目，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，有效促進森林資源保護工作，提高森林資源質(zhì)量，對森林面積和森林覆蓋率增長、活立木蓄積量的增加起到了積極作用。20年以來，通過天保工程公益林建設項目的實施，本市生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，林地涵養(yǎng)水源、保持水土能力不斷增強，對自然災害發(fā)生頻率的降低和強度的下降起到積極作用[1]。

表1 香格里拉市天保工程公益林建設項目歷年完成情況統(tǒng)計表 單位：Y、hm2

1.2 森林管護能力得到提升

天保工程實施后，中央財政加大了生態(tài)環(huán)境保護和建設資金的投入，614名森工企業(yè)職工轉(zhuǎn)崗分流到市林草局下屬的11個國有林場，使本市森林管護員隊伍得到充實。天然林全部納入森林管護范圍，按照《云南省香格里拉縣天然林保護工程實施方案》相關規(guī)定，國有林場與森林管護員簽訂管護責任協(xié)議，將管護責任落實到山頭地塊，封山育林項目及集體公益林均也聘請了森林管護員，使巡護人員得到增加，加大了巡山護林力度，嚴格落實管護責任主體及管護責任人，對管護人員進行動態(tài)管理，根據(jù)人員變動情況及時調(diào)整管護范圍，對961253hm2天然林進行有效的管護。按照政策規(guī)定進一步加強管護點建設，以管護站點為中心開展巡山管護，組織技術人員給森林管護員指認管護責任區(qū)，責任人的管護范圍。提高了森林草原防火、林草有害生物防治、森林資源監(jiān)測、資源檔案管理等工作能力，森林管護能力得到大幅提升，有力地促進了林業(yè)防災減災工作實效[2]。

1.3 森林資源數(shù)量不斷增長

實施天保工程，停止天然林商品性采伐后，市林草局積極開展農(nóng)村能源建設，減少薪材消耗，森林資源年消耗量由天保工程實施前的100萬m3，降低到目前的21萬m3，年消耗量減少了79%。通過多種嚴格規(guī)章制度、強化保護措施，有力地促進了本市森林資源的保護，實現(xiàn)了森林面積、森林覆蓋率以及森林蓄積量的穩(wěn)步增長。據(jù)《香格里拉市2019年森林資源監(jiān)測報告》數(shù)據(jù)資料顯示，2019年本市林地面積為962274.99hm2，比2006年增加11247.6hm2；森林面積885992.19hm2，比2006年增加29786.99m2；森林覆蓋率達到77.60%，比2006年提高2.61%；林木綠化率達到83.19%，比2006年增加1.96個百分點；森林蓄積138272726m3，比2006年增加13051686m3。(上述新增面積來自于調(diào)查精度及非林地人工造林小班核實為有林地、灌木林地和未成林造林地。)

1.4 森林資源質(zhì)量不斷提高

20年以來天保工程的連續(xù)實施，使本市天然林資源質(zhì)量得到不斷提高。嚴格高效、不留死角的巡山管護，使本市原始森林生態(tài)系統(tǒng)得以完整保存[3]；自然保護區(qū)森林群落健康穩(wěn)定、生物多樣性十分豐富，具有高山、亞高山寒溫性森林生態(tài)系統(tǒng)典型特征；“三江并流”風景名勝區(qū)林相季節(jié)性變化明顯，雪山、草原、森林、河流、沼澤以及杜鵑花海等自然景觀，成為香格里拉獨具特色的森林生態(tài)景觀。

本市單位面積的森林生產(chǎn)量高居全省之首，云冷杉純林(或混交林)單位蓄積達到174.0m3/hm2，(全省平均值為103.2m3/hm2)，郁閉度等級中等以上的森林占森林總面積的95.2%，蓋度等級中等以上的國家特別規(guī)定灌木林占國家特別規(guī)定灌木林總面積的52.3%，自然度為I、II級的天然林占天然林總面積90.8%，健康的森林面積占森林總面積96.6%，生態(tài)公益林群落結(jié)構(gòu)完整的森林面積占森林總面積的94.1%。

1.5 森林生態(tài)效益明顯提高

20年以來，通過天保工程的實施，本市森林生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，生態(tài)效益不斷提高，林地涵養(yǎng)水源、保持水土能力不斷增強，對自然災害發(fā)生頻率的降低和強度的下降起到積極作用[4]。據(jù)云南省森林資源連續(xù)清查估算數(shù)據(jù)顯示：天保工程項目的實施，切實促進了本市生態(tài)環(huán)境保護工作，對全省森林資源持續(xù)增長、生態(tài)功能不斷提升發(fā)揮了重要作用。對香格里拉市生態(tài)環(huán)境保護與建設具有十分重要的促進作用。

1.6 生態(tài)受保護，林農(nóng)得實惠

天然林全面禁伐及天保工程公益林建設項目的實施，積極有效地促進了森林資源保護建設工作，提高了森林資源質(zhì)量，對森林面積和森林覆蓋率增長、活立木蓄積量的增加起到了積極作用。通過工程勞務費等方式使當?shù)厝罕姀闹惺芤?，增加了當?shù)剞r(nóng)民的收入，解決了生態(tài)保護及建設經(jīng)費不足的問題。實施扶貧整合資金森林撫育項目1177.78畝，實現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動力就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，保障了林農(nóng)的收益權，調(diào)動了林農(nóng)愛林護林的積極性，達到了“生態(tài)受保護，林農(nóng)得實惠”的目的，促進了林區(qū)社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展，對“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)貧困人口脫貧致富提供了經(jīng)濟支撐。

2 存在的問題

2.1 保護與開發(fā)矛盾突出

香格里拉市位于青藏高原南緣，地處高海拔低緯度地帶，海拔高差4042m，平均海拔3459m，氣候隨海拔高度的變化明顯，全市都屬于長江水系金沙江流域中游河段，是長江經(jīng)濟帶生態(tài)脆弱區(qū)域。特殊的氣候條件限制了森林資源的更新演替，生態(tài)環(huán)境一旦遭受破壞很難恢復。全面保護天然林資源是保護人民群眾生命財產(chǎn)安全及構(gòu)建國土生態(tài)安全的迫切需要，保護好一山一樹、一草一木是本市生態(tài)環(huán)境保護工作一貫堅持的基本原則。然而，當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活和地方經(jīng)濟發(fā)展需求均不得不使用林地和采伐林木。首先，基于當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的需要，政府只能依托豐富的水力資源和礦產(chǎn)資源開發(fā)來加速經(jīng)濟發(fā)展，不得不使用林地。涉及生態(tài)脆弱區(qū)域的國家級公益林林地保護等級高，是使用林地的嚴格限制區(qū)域，審核審批、周期長，生態(tài)保護與項目建設矛盾突出。其次，“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)脫貧攻堅異地搬遷等民生工程需征占用林地和采伐林木，對工程實施區(qū)域林地的破壞較大，此類項目因投資有限，加上精準扶貧的時間要求，大多未辦理使用林地手續(xù)就開工建設，建成后也無法補辦相關手續(xù)，保護與建設的矛盾更加尖銳。再次，高速公路、鐵路等重大基礎設施建設及其所需的采石、取土等項目也需要征占用林地，因項目建設的重要性和迫切性，相關手續(xù)需圍繞項目建設辦理，使用林地的可行性考慮不夠充分，造成局部地段生態(tài)植被遭受破壞。

2.2 造林地塊很少，項目難以落地

自“天?！惫こ虒嵤┮詠?，香格里拉市大力實施天保工程公益林建設項目，切實增加森林面積、提升森林質(zhì)量。目前，本市林地面積為962274.99hm2，占國土面積的84.3%。，森林面積885992.19hm2，森林覆蓋率達77.6%，林木綠化率83.3%。林牧交錯、益林荒山少，造林地塊很難落實。本市境內(nèi)農(nóng)、林、牧用地交錯，大面積的草原(草地)與林地重疊、形成林下草，益林荒山與草原(草地)重疊，可用于人工造林的地塊很少很少。可用于造林的地塊多為廢舊礦山裸露地以及巖石裸露的極難造林地塊，需修建擋墻、覆土回填、布設水利設施后方可造林，苗木二次搬運及后期管護難度大。頻繁發(fā)生的冰雹、雪災、霜凍、干旱大風等自然災害對公益林建設項目災害影響較大，使造林成效仍保持在傳統(tǒng)水平，達不到優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)和高效的水準。

2.3 林牧矛盾突出

香格里拉市是畜牧業(yè)大縣，境內(nèi)林牧交錯、林草相間，林下草是本市典型的生態(tài)植被類型之一。封山育林項目實施后，放牧地塊越來越少，林牧矛盾突出，管護難度較大，封育地塊牲畜危害時有發(fā)生。隨著“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的不斷深入，各級財政加大對林下養(yǎng)殖的扶持力度，著力解決貧困地區(qū)的脫貧的實際情況。受氣候條件的限制，其它地方的產(chǎn)業(yè)模式不適應香格里拉市，群眾將目光投向廣闊的森林草原，大力發(fā)展畜牧業(yè)，畜牧數(shù)量增加，導致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在過度放牧的情況。降低了林草植被蓋度，局部地區(qū)產(chǎn)生逆向演替，生態(tài)植被受到一定程度的破壞。

2.4 人工造林單位投資太低，沒有充分考慮管護經(jīng)費

多年實踐證明，香格里拉市地處青藏高原南緣，特殊的高寒氣候，嚴重影響了造林成效，造林當年很難達到成活率標準，需多年補植補造方可達到檢查驗收標準。受高寒氣候條件的限制，造林地塊郁閉成林年限很長，2000年營造的部分云杉林，至今還未郁閉。當前，天保工程中央投資人工造林單價為500元/667m2，沒有充分考慮林牧矛盾，與本市造林實際投資需求相差很大，造成2～3年換床苗上山，造林后管護不到位等實際困難，很難達到造林成效。

3 意見建議

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，精準造林

傳統(tǒng)造林模式，已經(jīng)不能適應香格里拉市實際情況。我們必須轉(zhuǎn)變觀念，大幅提高極難造林地塊造林單價，充分考慮水利設施、后期管護以及苗木二次搬運等實際需求，人工客土、大苗上山，使用工程機械精準造林。聘請管護人員，狠抓造林三至五年的管護及培育管理措施。與此同時，在全市范圍內(nèi)大力開展封山育林、森林撫育、低效林改造，逐步將林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式從森林數(shù)量增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。

3.2 提高補償標準，確保生態(tài)公益林得到有效保護

2009年以來，香格里拉市實施了國家級公益林和省級公益林生態(tài)效益補償，將30.48萬hm2國家級公益林以及9.49萬hm2省級公益林納入生態(tài)公益林補償范圍。通過簽訂管護合同和禁限伐協(xié)議，落實了管護人員的管護責任，使本市重點公益林得到了更有效的管護。但是財政補償標準偏低，農(nóng)民得到的實惠少，很難全面調(diào)動林農(nóng)參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。所以，建議向國務院和云南省人民政府申請將我市森林生態(tài)公益林補償標準提高到300元/667hm2以上。

3.3 加大森林培育力度

造林單價低是造成管護經(jīng)費嚴重不足的主要原因，導致出現(xiàn)“重栽不重管”的情況。為此，林草部門一定要牢牢抓住實施天保工程以及長江經(jīng)濟帶生態(tài)修復的契機，充分考慮后期管護的實際需要，合理提高造林單價，加大造林地塊培育管理和管護經(jīng)費的比例，保障幼林撫育管理費用，真正做到“三分種七分管”，切實提高造林成效。在合理造林單價的支撐下大力開展天然林修復、砂石場恢復、封山育林，增加森林面積、提高森林質(zhì)量。

3.4 大力發(fā)展非木質(zhì)林產(chǎn)業(yè)

首先，急需加大木本油料(核桃)精深加工生產(chǎn)設施設備投入力度。本市以實施天保工程為契機，大力發(fā)展以核桃、花椒、油橄欖為主的特色經(jīng)濟林，核桃、花椒、油橄欖等產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，開始產(chǎn)生經(jīng)濟效益。加大木本油料(核桃)精深加工設施設備投入力度成為本市發(fā)展非木質(zhì)林產(chǎn)業(yè)的工作重點。其次，是進一步加大對森林蔬菜及野生菌類資源的合理開發(fā)利用。以冬蟲夏草、松茸、竹葉菜、蕨菜等林下資源為主導林下產(chǎn)業(yè)是本市群眾的經(jīng)濟收入之一，但是本市林下資源開發(fā)利用僅僅停留在采集銷售上，未形成精深加工產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)量產(chǎn)值均不高。再次，就是在保護好天然林資源的基礎上，以普達措國家公園為核心，帶動虎跳峽、巴拉格宗景區(qū)、石卡雪山等景區(qū)的森林旅游及森林休憩，做大做強香格里拉生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。

3.5 深化林業(yè)改革

為更好地解決保護與開發(fā)、生存與發(fā)展之間的矛盾，進一步深化林業(yè)改革十分重要。首先，要做好保護地保護體制及保護區(qū)改革。將古老村落調(diào)整到保護區(qū)范圍之外，放活保護區(qū)內(nèi)的集體林經(jīng)營權，解決當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活與保護區(qū)(保護地)之間的矛盾。其次，是繼續(xù)做好國有林場改革工作，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護先行、合理利用、科學經(jīng)營的原則，保護好本市天然林資源，結(jié)合當?shù)孛撠毠缘膶嶋H需要，適當開展森林游憩及低產(chǎn)低效林分的改造。再次，就是建立“三江并流風景名勝區(qū)”補償機制，制定合理的補償標準，解決保護地群眾的生產(chǎn)生活需要。