土地流轉(zhuǎn)中兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的優(yōu)化
——一個制度優(yōu)化系統(tǒng)的過程演繹

文/李 勇（中南大學(xué)，湖南長沙 410083）

內(nèi)容提要：確保兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益、推動土地流轉(zhuǎn)，成都市溫江區(qū)構(gòu)建起“分類施保、耕保換養(yǎng)老”的兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。通過對“溫江模式”進(jìn)行制度優(yōu)化系統(tǒng)的過程分析，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中的兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的調(diào)整是在社會問題輸入制度優(yōu)化系統(tǒng),經(jīng)過“理念與目標(biāo)、內(nèi)容與標(biāo)的、形式與載體、結(jié)構(gòu)與功能”四個環(huán)節(jié)的循環(huán)作用輸出社會期待的制度效果后實現(xiàn)的。而在這一運(yùn)行過程中存在的制度優(yōu)化迂回不僅限定了“溫江模式”的適用條件，也對制度優(yōu)化提出更進(jìn)一步的要求。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

兼業(yè)農(nóng)民，即農(nóng)戶中部分勞動力常年或季節(jié)性地從事非農(nóng)業(yè)勞動，自20世紀(jì)70年代末以來日益普遍，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這一趨勢更明顯。這一概念并不僅僅指農(nóng)村社會分層條件下的兼業(yè)農(nóng)民這一社會群體，還強(qiáng)調(diào)農(nóng)民兼業(yè)化是作為農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)換的重要階段。理論上講處理好兼業(yè)農(nóng)民問題有助于推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，這與當(dāng)前國家推進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策意蘊(yùn)不謀而合，但實際情況是大量兼業(yè)農(nóng)民的存在嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)政策陷入停滯。黃祖輝、王朋通過分析浙江省56個行政村和320個農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)落后的養(yǎng)老保障體系影響了土地流轉(zhuǎn)主體的積極性，數(shù)據(jù)顯示有47.8%的農(nóng)戶認(rèn)為如果政府能夠為他們提供適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保障，就愿意放棄承包地。表面上看我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢的原因在于土地流轉(zhuǎn)制度的不完善，實際上更深層次的原因在于高度社會化時期，農(nóng)民承擔(dān)著巨大的貨幣支出壓力，在不穩(wěn)定預(yù)期收入的影響下土地被賦予了社會保障功能。綜合學(xué)界對兼業(yè)農(nóng)民影響土地流轉(zhuǎn)這一問題的原因分析，我們可以發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不健全的情況下兼業(yè)農(nóng)民往往依賴土地來承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任從而影響土地流轉(zhuǎn)意愿使政策陷入“流轉(zhuǎn)停滯”。

黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要通過完善中國特色社會主義制度，把中國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。因此，完善兼業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，在確保農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益的同時實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)政策的持續(xù)推進(jìn)成為研究焦點(diǎn)。通過區(qū)分土地保障與社會保障制度之間不同的性質(zhì)，張春霞、嚴(yán)新明認(rèn)為土地保障是一種不確定和脆弱的自發(fā)性保障，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)必須緊扣“去土地化”的原則。但從位濤、閆琳琳對土地保障現(xiàn)實養(yǎng)老貢獻(xiàn)和適度養(yǎng)老貢獻(xiàn)兩個維度的絕對總量分析和相對指標(biāo)分析來看，隨著土地收入相對較小的增幅，土地的適度養(yǎng)老貢獻(xiàn)明顯弱化，但在絕對量上，土地對提高農(nóng)村養(yǎng)老的總體水平貢獻(xiàn)非常大，是其他保障形式無法替代的[1]。即土地流轉(zhuǎn)背景下的兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度優(yōu)化不能完全忽視土地對分擔(dān)兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的保障作用，且“農(nóng)村土地股份合作社”的實踐證明土地保障形式可以在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的條件下實現(xiàn)農(nóng)地保障功效的提升。盡管在兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度優(yōu)化的問題上學(xué)界存在著“去土地化”和“維持土地保障”兩種截然不同的觀點(diǎn)，但二者均是從靜態(tài)的制度內(nèi)容設(shè)計出發(fā)考慮制度優(yōu)化，而并未從動態(tài)的過程分析視角出發(fā)對制度優(yōu)化進(jìn)行系統(tǒng)性的研究，單一的制度設(shè)計視角不僅沒能考慮制度存在的環(huán)境前提，也沒能合理分析制度內(nèi)部的結(jié)構(gòu)構(gòu)成和功能發(fā)揮的作用機(jī)制，因此這一視角下的制度優(yōu)化往往會因為制度環(huán)境和制度系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變遷而夭折。制度優(yōu)化的“溫江模式”以其出色的優(yōu)化成果成為全國改革典型，并為我們研究土地流轉(zhuǎn)中兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的優(yōu)化提供了藍(lán)本。本文正是在將系統(tǒng)論引入制度研究的學(xué)理基礎(chǔ)上，以“溫江模式”為研究案例提出制度優(yōu)化系統(tǒng)的概念并運(yùn)用過程分析方法來理解土地流轉(zhuǎn)中兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的具體優(yōu)化路徑。

二、分析框架：制度優(yōu)化系統(tǒng)的過程分析

系統(tǒng)論的提出最早可追溯到理論生物學(xué)家L.V.貝塔朗菲，但用于社會分析的系統(tǒng)論常常將其定義為“由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機(jī)整體”[2]。從這一定義出發(fā)，我們會發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)包含了最基本的要素、結(jié)構(gòu)與功能等概念范疇。為厘清對制度和制度構(gòu)建的錯誤認(rèn)識，辛鳴從系統(tǒng)論哲學(xué)的視角出發(fā)將系統(tǒng)論引入制度分析并審視其要素構(gòu)成，認(rèn)為制度并非多數(shù)規(guī)則的數(shù)列式集合，“完整意義上的制度應(yīng)該是一個包含規(guī)則、對象、理念、載體四大要素的系統(tǒng)”[3]。這一概念體系從制度系統(tǒng)內(nèi)部出發(fā)認(rèn)識制度的構(gòu)成要素，明確了規(guī)則是制度的基本構(gòu)成，對象是制度的標(biāo)的范圍，理念是制度所秉持的價值基礎(chǔ)，載體是制度的直接表現(xiàn)形式。但值得思考的是其忽視了制度存在的結(jié)構(gòu)形式和功能實現(xiàn)，且這一概念界定僅描述了系統(tǒng)的內(nèi)部要素而并未明晰制度系統(tǒng)如何與外界環(huán)境系統(tǒng)和制度體系之間的交流和溝通。在這一方面，宇文利從制度哲學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為系統(tǒng)論下的制度構(gòu)建應(yīng)該包括制度的“價值目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、功能耦合”[4]。這就意味著，制度構(gòu)建和調(diào)整需要在明確制度的價值目標(biāo)的前提下，通過組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整來實現(xiàn)功能耦合，才能將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。李志強(qiáng)則將系統(tǒng)科學(xué)引入制度研究，首次提出“制度系統(tǒng)論”的概念，并分析制度系統(tǒng)論下制度所具備的“整體性和結(jié)構(gòu)性對制度系統(tǒng)的功能有重要的影響；同時，制度系統(tǒng)的開放性是決定制度系統(tǒng)結(jié)構(gòu)是否合理有序的重要因素”[5]。開放性特征的存在使制度系統(tǒng)本身實現(xiàn)了與外界制度體系和制度環(huán)境之間的耦合，通過與外界的互動交流，完善制度的結(jié)構(gòu)形式和功能實現(xiàn)以增強(qiáng)制度的有效性和靈活性?！爸贫葘嵸|(zhì)上就是個人或社會對有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣，人們是生活在制度——也就是說思想習(xí)慣——的指導(dǎo)下的，而這些制度是早期遺留下來的”[6]。制度是人類活動的歷史產(chǎn)物，也是規(guī)范人行為的準(zhǔn)則，由于歷史的復(fù)雜性和人行為的多樣性形成了不同的制度環(huán)境和社會問題，這就需要從系統(tǒng)視角去建構(gòu)制度體系和制度系統(tǒng)，以確保各項要素、結(jié)構(gòu)與功能相互協(xié)調(diào)。

綜合而言，單一制度系統(tǒng)是指在一定制度環(huán)境下，制度體系中所存在的要素、結(jié)構(gòu)與功能，為解決某一社會問題實現(xiàn)社會期待相互勾連協(xié)調(diào)所構(gòu)成的有機(jī)整體。伴隨著制度環(huán)境和制度體系的變化，制度系統(tǒng)的要素、結(jié)構(gòu)和功能需要不斷地調(diào)整和優(yōu)化，以實現(xiàn)“人們期望的功能”[7]，因此也應(yīng)該從系統(tǒng)論的視角來考慮制度優(yōu)化的可行路徑。在制度系統(tǒng)論中，制度是用來調(diào)整人的行為的機(jī)制，制度系統(tǒng)是一個輸入和輸出的規(guī)范機(jī)制，輸入無序行為而輸出有序行為。本文在此基礎(chǔ)上提出動態(tài)的制度優(yōu)化系統(tǒng)（見下圖），認(rèn)為系統(tǒng)論視角下的制度優(yōu)化是一個制度系統(tǒng)在輸入制度環(huán)境和制度體系中存在的社會問題后，經(jīng)過理念與目標(biāo)、內(nèi)容與標(biāo)的、形式與載體、結(jié)構(gòu)與功能四個步驟的循環(huán)運(yùn)行后輸出符合社會期望的制度效果。理念與目標(biāo)是制度系統(tǒng)所秉持的價值觀念和社會目標(biāo)，這既具體表現(xiàn)在制度形式上，也是制度系統(tǒng)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。當(dāng)社會問題出現(xiàn)時，制度系統(tǒng)率先在理念與目標(biāo)上發(fā)生調(diào)整，樹立正確的價值觀念，制定解決問題的優(yōu)化目標(biāo)是這一階段的中心。在復(fù)雜的制度環(huán)境下，確保制度的可操作性就需要完善制度內(nèi)容，明確制度標(biāo)的，使其具有針對性和現(xiàn)實性，且內(nèi)容與標(biāo)的的針對性需要在第一環(huán)節(jié)的指導(dǎo)下進(jìn)行。形式與載體是制度的具體表現(xiàn)形式，制度的理念和標(biāo)的均需要通過實物化的方式讓政府可執(zhí)行和民眾可感知。當(dāng)然，這一形式與載體也并不以簡單的、一成不變的通過條文的形式呈現(xiàn)，不過在現(xiàn)代社會往往以法律規(guī)章、資金項目的形式呈現(xiàn)和執(zhí)行。在確定制度的形式后，制度的優(yōu)化還需要在制度的組織結(jié)構(gòu)和功能發(fā)揮上做出改變。同一制度不同的結(jié)構(gòu)類型會影響其功能的發(fā)揮，而這一組織結(jié)構(gòu)在現(xiàn)代行政管理中集中表現(xiàn)在制度各要素的結(jié)構(gòu)排列和制度執(zhí)行的具體部門構(gòu)成。因此，制度結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整要求制度系統(tǒng)的整體性和有序性，以實現(xiàn)制度系統(tǒng)優(yōu)化各環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)互洽和功能耦合。當(dāng)然，這一制度優(yōu)化的實現(xiàn)不僅僅是四個環(huán)節(jié)簡單的序數(shù)式運(yùn)作，而是在制度開放性條件下，制度系統(tǒng)與外界不斷輸入輸出的循環(huán)和內(nèi)部環(huán)節(jié)之間的循環(huán)，在不斷的訴求和回應(yīng)中制度優(yōu)化才能滿足社會期望。兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的優(yōu)化即是在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民兼業(yè)的新制度環(huán)境下，與原有農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系一道將兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老這一社會問題輸入到制度優(yōu)化系統(tǒng)中，通過四個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)運(yùn)作實現(xiàn)制度優(yōu)化，在這一問題上“溫江模式”給我們提供了經(jīng)驗。

三、“溫江模式”的制度優(yōu)化方案

（一）溫江簡介

溫江區(qū)是成都市的中心城區(qū)之一， “土地豐饒、百業(yè)興盛素有‘金溫江’的美譽(yù)”a引自《成都市溫江區(qū)區(qū)志》。。幅員面積277平方公里，下轄3鎮(zhèn)6街道辦，共涉95個村社，其中村委會16個、居委會79個（53個涉農(nóng)社區(qū)）。根據(jù)2019年溫江區(qū)統(tǒng)計顯示戶籍人口共計51萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)75.32%，其中農(nóng)村居民人均可支配收入為30138元，遠(yuǎn)高于全國平均水平。作為首批國家許可的29個農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)之一，2008年4月溫江區(qū)壽安鎮(zhèn)就拉開了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的帷幕，重點(diǎn)聚焦于確權(quán)辦證和土地流轉(zhuǎn)。在“老五本”和“新五本”以及“四證兩卡”b“老五本”即2008年溫江區(qū)啟動改革頒發(fā)給農(nóng)戶的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)證、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、房屋所有權(quán)證、林權(quán)證五個“本本”；“新五本”即2015年溫江區(qū)率先開啟的農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施所有權(quán)、農(nóng)村養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村小型水利工程所有權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)“新五權(quán)”的確權(quán)頒證；“四證兩卡”即土地承包經(jīng)營權(quán)證、集體建設(shè)用地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證、集體林地使用權(quán)證和耕地保護(hù)卡、養(yǎng)老保險卡。改革的推動下，早在2011年溫江區(qū)就全面完成了村改居前的 10個鎮(zhèn)(街道 )、101個村(社區(qū) )、1151個村(居)民小組、6萬多戶農(nóng)戶的確權(quán)頒證工作，實現(xiàn)了“五本”確權(quán)的100%覆蓋。至2016年，溫江區(qū)率先成為四川省首個農(nóng)民人均純收入超2萬元的區(qū)縣，并完成了1234個集體經(jīng)濟(jì)組織的股份化改造，組建股份經(jīng)濟(jì)合作社1134個、股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社90個、股份經(jīng)濟(jì)合作社聯(lián)合總社10個，股份量化集體資產(chǎn)3.8億元，集體土地3.29萬畝，頒發(fā)股權(quán)證書7.1萬本。到目前為止，溫江區(qū)土地流轉(zhuǎn)率高達(dá)90%，遠(yuǎn)高于同批改革試點(diǎn)的都江堰市、青羊區(qū)等。為何“溫江模式”更好？改革路子設(shè)計的別具一格，實力雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都為改革成功奠定了堅實的基礎(chǔ)，但更重要的在于“溫江模式”對土地流轉(zhuǎn)中兼業(yè)農(nóng)民的保障制度的獨(dú)特設(shè)計，尤其是養(yǎng)老保障制度設(shè)計。為確保兼業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老保障權(quán)益，推動農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，溫江區(qū)通過分類施策、屬地管理將兼業(yè)農(nóng)民納入失地農(nóng)民保障范圍并實現(xiàn)職工保和城居保的參保分流，這進(jìn)一步擴(kuò)大了區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，市區(qū)多級創(chuàng)造性地提出“耕保換養(yǎng)老”的“兩卡”舉措，通過調(diào)整“兩卡”管理結(jié)構(gòu)，在確?！案＝稹睌U(kuò)充兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老金來源的同時，有效保護(hù)了區(qū)耕地規(guī)模。

（二）“溫江模式”制度優(yōu)化系統(tǒng)的過程分析

1.理念與目標(biāo)?！八^的制度的邊際演進(jìn)也就是指制度變遷是從某一制度安排開始的”[8]，而這一制度安排的調(diào)整則是由制度系統(tǒng)與制度環(huán)境和制度體系的互動關(guān)系來決定的，當(dāng)制度系統(tǒng)不足以滿足和適應(yīng)制度環(huán)境和制度體系的需要時，制度系統(tǒng)就需要針對輸入制度優(yōu)化系統(tǒng)的社會問題做出調(diào)整，這一調(diào)整率先發(fā)生在制度系統(tǒng)的“理念與目標(biāo)”層面。“理念是制度規(guī)則所體現(xiàn)出來的價值判斷與目標(biāo)定位”[9]，從本質(zhì)上來講，一項制度安排是一種國家價值理念的實物化和具體化，國家意志即是通過制度形式得以由政府執(zhí)行和民眾感知。在我國，各項政治經(jīng)濟(jì)制度便是在社會主義核心價值的指導(dǎo)下構(gòu)建和調(diào)整，“以人民為中心、全心全意為人民服務(wù)”的價值理念下催生了我國各項事關(guān)民生安穩(wěn)和社會保障的制度安排。當(dāng)然，理念需要通過具體的目標(biāo)來執(zhí)行，當(dāng)社會問題輸入制度優(yōu)化系統(tǒng)之后，制度應(yīng)根據(jù)問題需要制定與之相匹配的優(yōu)化目標(biāo)，這既是新制度出現(xiàn)的原因也是其結(jié)果，只有在正確目標(biāo)的實踐過程中，理念才能得到貫徹，制度才能實現(xiàn)優(yōu)化，社會問題才會得到解決。同時，這一目標(biāo)的確定也為優(yōu)化系統(tǒng)接下來的環(huán)節(jié)奠定了改革基調(diào)，使優(yōu)化內(nèi)容與標(biāo)的更明確，形式與載體更具體，結(jié)構(gòu)與功能更合理。

?

溫江區(qū)是成都市的中心城區(qū)之一，靠近市中心的區(qū)位優(yōu)勢使大部分農(nóng)民長期游離于城與鄉(xiāng)之間，既能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也能從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。2008年溫江區(qū)率先實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，前期農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)參與積極性高，但改革熱情很快陷入沉寂，這一改革形勢與農(nóng)民的業(yè)態(tài)和養(yǎng)老保障狀況息息相關(guān)。從2010年至2014年溫江區(qū)農(nóng)村年人均純收入構(gòu)成來看，農(nóng)民既能獲得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營純收入，也能獲得從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工資性收入，即處于一種是農(nóng)非農(nóng)的“兼業(yè)”狀態(tài)，且工資性收入和經(jīng)營純收入的不斷增加意味著溫江區(qū)農(nóng)民的“兼業(yè)”狀態(tài)會持續(xù)存在。通過測算2014年溫江區(qū)農(nóng)村人均土地養(yǎng)老水平，發(fā)現(xiàn)在土地增值加速的條件下，溫江區(qū)的土地養(yǎng)老水平遠(yuǎn)高于全國平均水平749.19元和四川省平均水平659.17元，竟然高于按即期月人均城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金60元計算的年人均城居保養(yǎng)老金720元，占據(jù)不考慮繳費(fèi)成本情況下以即期城居保待遇領(lǐng)取人員人均月養(yǎng)老金327元計算的年人均城居保養(yǎng)老金3924元的1/4。高效益的土地養(yǎng)老保障水平對處于兼業(yè)的農(nóng)戶來說，是減輕家庭經(jīng)濟(jì)和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)而保留土地的理性選擇。與農(nóng)戶兼業(yè)這一業(yè)態(tài)相伴的是，2009年至2014年溫江區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保繳費(fèi)率雖然逐年提升，但始終有部分農(nóng)戶處于養(yǎng)老保險的保障范圍之外，這部分兼業(yè)農(nóng)戶的養(yǎng)老權(quán)益無法得到制度化保障，致使其對土地流轉(zhuǎn)后的養(yǎng)老問題產(chǎn)生擔(dān)憂而審慎流轉(zhuǎn)土地。

土地的高增值收益和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的不完善讓兼業(yè)農(nóng)民在對待由國家自上而下推行的土地流轉(zhuǎn)政策問題上持觀望態(tài)度，這一現(xiàn)象帶來兩個社會問題：其一是兼業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老問題依然嚴(yán)峻，養(yǎng)老權(quán)益無法得到制度保障；其二是兼業(yè)農(nóng)民保留承包地制約土地流轉(zhuǎn)政策的有序推進(jìn)，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)二者以社會問題的形式輸入制度優(yōu)化系統(tǒng)時，溫江區(qū)在制度優(yōu)化的“理念與目標(biāo)”上率先做出調(diào)整。根據(jù)成都市委、市政府《關(guān)于促進(jìn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動者向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的意見》（成勞社發(fā)〔2008〕25號）的精神：“我市進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動者自愿放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份或流轉(zhuǎn)其承包土地簽訂了3年以上流轉(zhuǎn)合同的，視同失地農(nóng)民”，溫江區(qū)首次將土地流轉(zhuǎn)中的兼業(yè)農(nóng)民以失地農(nóng)民的身份納入到制度考量中。在2011年溫江區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展聯(lián)席會議第二十三次會議上，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的相關(guān)問題進(jìn)行著重探討，并形成以“切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”為重點(diǎn)的工作目標(biāo)。在這一背景下，分類施策、屬地管理以“耕保換養(yǎng)老”為核心的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度得以確立。且兼業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題也統(tǒng)一納入到失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度體系中，在具體的保障制度優(yōu)化上涉及制度系統(tǒng)的“內(nèi)容與標(biāo)的”層面。

2.內(nèi)容與標(biāo)的。在制度系統(tǒng)中，一項制度的確立起源于社會問題的輸入，則評價制度的優(yōu)劣標(biāo)準(zhǔn)來源于社會問題的解決。而存在于社會環(huán)境中的社會問題是具有復(fù)雜性和多樣性的，解決社會問題不能僅以普遍性的價值和操作手段來實施，而是需要具有可操作性和針對性。這一實現(xiàn)則取決于制度系統(tǒng)在制度的內(nèi)容涉及和標(biāo)的設(shè)定問題上的考量，即規(guī)范制度的適用范圍和指示對象。在標(biāo)的問題上，馬克思指出，“這取決于對象的性質(zhì)以及與之相適應(yīng)的本質(zhì)力量的性質(zhì),因為正是這種關(guān)系的規(guī)定性形成一種特殊的、現(xiàn)實的肯定方式”[10]，也就是說制度的存在是與制度標(biāo)的相伴而生的，明確的制度標(biāo)的是制度存在的前提和條件。這在制度優(yōu)化問題上主要表現(xiàn)在：其一是制度優(yōu)化需要針對待解決的社會問題，明確制度的對象，找準(zhǔn)制度靶向；其二是根據(jù)待解決的社會問題，合理詳細(xì)地制定制度內(nèi)容。即指出土地流轉(zhuǎn)中兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的優(yōu)化應(yīng)在基本理念與目標(biāo)的指導(dǎo)下，明確保障對象是參與流轉(zhuǎn)土地的兼業(yè)農(nóng)民，并針對此類人群制定出詳細(xì)完善的養(yǎng)老保障方式。

溫江區(qū)在明確“進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動者自愿放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份或流轉(zhuǎn)其承包土地簽訂了3年以上流轉(zhuǎn)合同的，視同失地農(nóng)民”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步圍繞成都市人民政府關(guān)于印發(fā)《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試行辦法》（成府發(fā)〔2009〕58號）的通知將兼業(yè)農(nóng)民以失地農(nóng)民的身份有區(qū)別地納入到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中或一次性給予補(bǔ)償。但在土地流轉(zhuǎn)持續(xù)推進(jìn)的過程中，各種復(fù)雜的養(yǎng)老保障情況在兼業(yè)農(nóng)民中開始出現(xiàn)，這不僅涉及農(nóng)民失地后的保障，還涉及農(nóng)民在失地前的保障和失地后的保障之間的銜接問題。且伴隨著溫江區(qū)土地增值效應(yīng)，政府土地財政下各種征地行為出現(xiàn)并將失地農(nóng)民與被征地農(nóng)民的新情況納入到了統(tǒng)一的養(yǎng)老保障體系中。2019年溫江區(qū)政府根據(jù)成都市人民政府辦公廳《關(guān)于貫徹落實四川省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實施辦法的若干意見》（成辦函〔2019〕69號），為貫徹《四川省人力資源和社會保障廳四川省財政廳四川省自然資源廳關(guān)于印發(fā)〈四川省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實施辦法〉的通知》（川人社發(fā)〔2018〕46號）構(gòu)建起“屬地管理、分類施?！钡募鏄I(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。在具體的保障制度內(nèi)容構(gòu)建上，溫江區(qū)以征前參保情況和征時年齡為依據(jù)，將土地流轉(zhuǎn)時期不同的兼業(yè)農(nóng)民劃入不同的保障體系，并給予不同的政策傾斜。考慮到低齡人員和大齡人員中能繳滿15年人員的支付能力，其不論征前參與何種保險，政府均推薦其參與職工養(yǎng)老保險并給予一定的補(bǔ)貼和代繳保費(fèi)傾斜?？紤]到大齡無法繳足15年人員和養(yǎng)老年齡人員的支付能力，若這兩類征前參保城居保則仍然推薦城居保，給予一定的雜費(fèi)補(bǔ)貼，若征前參保職工保的大齡無法繳滿15年人員繼續(xù)參保職工保則自行負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老年齡段人員則保持原待遇不變。當(dāng)然，兼業(yè)農(nóng)民也可以在滿足制度規(guī)定條件下，申請一次性的養(yǎng)老保險補(bǔ)償費(fèi)。這一內(nèi)容設(shè)計幾乎囊括了各種不同類型兼業(yè)農(nóng)民的保障需求，對于保障兼業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益具有重要作用，但制度內(nèi)容的實現(xiàn)依賴于一定的物質(zhì)形式和組織結(jié)構(gòu)。“屬地管理、分類施保”的制度內(nèi)容以項目形式在溫江落地，并通過兩次結(jié)構(gòu)調(diào)整順利實現(xiàn)“耕保換養(yǎng)老”的優(yōu)化。

3.形式與載體。從哲學(xué)意義上來看，制度的“內(nèi)容和形式”是對立統(tǒng)一的范疇，制度的內(nèi)容是制度的內(nèi)核設(shè)定而形式則是制度的外在表現(xiàn)，二者對立統(tǒng)一于制度系統(tǒng)中并對制度變遷產(chǎn)生不同的影響。制度內(nèi)容需要通過制度的具體形式表現(xiàn)出來且被人感知，而制度形式則反映制度的核心內(nèi)容和理念目標(biāo)，但二者的相互作用并不是絕對和唯一的。不同的形式使制度具有不同的表現(xiàn)形態(tài)，制度既可以通過法律的形式存在也能以規(guī)章、習(xí)俗甚至是心理認(rèn)同的形式存在[11]。即同一制度內(nèi)容可以有不同的制度形式，而同一制度形式也可能反映不同的制度內(nèi)容，由此針對某一制度內(nèi)容選擇合適的制度形式成為制度優(yōu)化的關(guān)鍵。但從系統(tǒng)論的視角來看，制度的形式并不僅僅指向制度本身的實體表現(xiàn)，即制度形式本身，還應(yīng)該指向制度得以貫徹落實的執(zhí)行形式，即制度載體。一項制度的理念、目標(biāo)和內(nèi)容不僅需要通過制度形式向外部環(huán)境展現(xiàn)出來，還需要通過具體的制度載體來執(zhí)行，制度解決社會問題的動力更依賴于后者。

在制度形式上，全國各地均存在不同程度和不同類型的兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障形式，但同一的是各地保障均不是以法律形式確定下來的制度形態(tài)，而是以地方政府政策規(guī)章指導(dǎo)下構(gòu)建起來的制度形式，溫江區(qū)也不例外。出于對土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的考量，全國并未形成普遍適用性的理想模型條件，各地的政策實績均不相同，因此各地針對土地流轉(zhuǎn)中兼業(yè)農(nóng)民的保障形式也難以做到全國統(tǒng)一以至足以將其上升至普遍適用性的法律制度層面。在這一背景下，制度優(yōu)化調(diào)整的重?fù)?dān)自然落在制度載體的選擇上，不同制度執(zhí)行形式的選擇成為影響制度實施效果更關(guān)鍵的因素?！柏斦ｍ椈被颉柏斦椖炕笔墙陙碚渲霉操Y源，管理公共事務(wù)最常見的行為模式，養(yǎng)老保障作為社會公共事務(wù)自然也被納入到了“項目”中執(zhí)行。在溫江區(qū)每年的區(qū)預(yù)算和部門預(yù)算中，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障均以政府性基金預(yù)算的形式列入預(yù)算報告。在溫江區(qū)每年的區(qū)決算和部門決算中，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障均通過項目支出的形式列支。這種以項目形式給付養(yǎng)老保障的載體選擇，一方面項目?？顚Ｓ玫男再|(zhì)確保資金有針對性地投入兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障領(lǐng)域，另一方面項目的實行往往以屬地政府配套資金為前提，這確保了屬地政府對管轄范圍內(nèi)兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老問題足夠的關(guān)注。當(dāng)然，溫江區(qū)的這一載體選擇并不算特色，更重要的是在于溫江區(qū)在省市指導(dǎo)下創(chuàng)新提出的“耕保換養(yǎng)老”這一舉措。2008年溫江區(qū)率先開啟農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的同時也開啟了耕地保護(hù)改革，通過設(shè)立耕地保護(hù)基金確保農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地的同時，加大耕地保護(hù)力度，防止耕地的非農(nóng)化使用。在區(qū)國土局的核準(zhǔn)下，符合耕地保護(hù)要求的農(nóng)戶會發(fā)放“耕地保護(hù)基金卡”并由市區(qū)兩級定期向卡中發(fā)放耕地保護(hù)基金，按照成都市《關(guān)于促進(jìn)我市農(nóng)村居民利用耕地保護(hù)補(bǔ)貼繳納社會養(yǎng)老保險費(fèi)有關(guān)問題的通知》（成勞社辦〔2009〕473號）的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村居民可利用耕地保護(hù)補(bǔ)貼所得繳納社會養(yǎng)老保險費(fèi)。從本質(zhì)上講，“耕保換養(yǎng)老”仍然是通過項目基金的形式實現(xiàn)的，耕?；鹨皂椖啃问桨l(fā)放給農(nóng)戶再代繳養(yǎng)老保險費(fèi)，其仍然具備“項目”的特質(zhì)。以項目為制度載體保障兼業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益，既體現(xiàn)了切實維護(hù)兼業(yè)農(nóng)民權(quán)益的理念，也反映出有針對性的“分類施?！边@一制度內(nèi)容安排，但制度“形式和載體”調(diào)整對促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)最終需要通過結(jié)構(gòu)調(diào)整來發(fā)揮作用。

?

4.結(jié)構(gòu)與功能。制度系統(tǒng)是由各子要素有序排列的有機(jī)整體，按照系統(tǒng)論的思路各要素之間、要素與系統(tǒng)之間都存在一定的結(jié)構(gòu)安排，遵循結(jié)構(gòu)安排才能充分發(fā)揮出系統(tǒng)的功能，即結(jié)構(gòu)合理才能實現(xiàn)功能耦合。制度系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)是指“在制度系統(tǒng)內(nèi)部各種制度安排之間都是以一定的組織形式或結(jié)合方式聯(lián)系在一起的并彼此相互發(fā)生作用的影響”[12]，當(dāng)然，這一概念僅僅指出了制度系統(tǒng)中制度安排的有序性，而并未指出制度系統(tǒng)運(yùn)作載體和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的合理性，以及制度系統(tǒng)這四個環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)性。即當(dāng)制度系統(tǒng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題時，除了調(diào)整制度系統(tǒng)的制度安排，還需要改革制度系統(tǒng)的運(yùn)作載體和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)制度系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)。制度結(jié)構(gòu)合理化的結(jié)果是制度系統(tǒng)的功能耦合，一方面是制度系統(tǒng)及內(nèi)部諸要素的升級換代；另一方面是制度系統(tǒng)的優(yōu)化促成社會問題的有效解決。

為全面推行“耕保換養(yǎng)老”的兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，早在2009年溫江區(qū)在國土局下設(shè)“耕地保護(hù)和鄉(xiāng)村發(fā)展科”，專門負(fù)責(zé)區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)中耕地、耕保資格的核定工作以及耕保金的發(fā)放工作。在制度載體結(jié)構(gòu)上，為響應(yīng)四川省成都市的耕地保護(hù)政策號召，實現(xiàn)全省全市耕地保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成了以區(qū)（縣）市兩級共籌的耕?；鸹I集機(jī)制，并且由市級負(fù)責(zé)耕保金在全市范圍內(nèi)的收支平衡。在制度執(zhí)行結(jié)構(gòu)上，區(qū)政府在區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上形成了以國土局、財政局和人社局及社保局共同負(fù)責(zé)的“耕保換養(yǎng)老”制度管理聯(lián)合體，國土局負(fù)責(zé)核定工作，財政局負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的籌集，人社局及社保局負(fù)責(zé)養(yǎng)老保障金的發(fā)放和經(jīng)辦工作。在良性的制度結(jié)構(gòu)下，溫江區(qū)大部分兼業(yè)農(nóng)民積極響應(yīng)耕保代繳制度，耕保代繳保費(fèi)的轉(zhuǎn)化率高達(dá)95%。且在養(yǎng)老權(quán)益得到物質(zhì)保障的前提下，溫江區(qū)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模得以持續(xù)擴(kuò)大，2011年至2016年年均新增新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織857個，年銷售額在2000萬元及上的龍頭企業(yè)年均28個，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以進(jìn)一步發(fā)展并于2016年成為四川省首個農(nóng)村人均純收入破2萬元的區(qū)（縣）。但由于大量的耕保金支付負(fù)擔(dān)停滯在成都市國土局，且市內(nèi)各區(qū)縣之間的發(fā)展差異形成對耕保金和養(yǎng)老金的差異化需求，導(dǎo)致溫江區(qū)對制度載體結(jié)構(gòu)和制度執(zhí)行結(jié)構(gòu)的調(diào)整刻不容緩。根據(jù)成都市《關(guān)于切實做好耕地保護(hù)基金發(fā)放工作的通知》（成國土資函〔2018〕477號）：“依據(jù)我市目前耕地保護(hù)基金資金籌集情況，對歷年來未足額上繳耕地保護(hù)基金的區(qū)（市）縣，2016—2018年度，中心城區(qū)由當(dāng)?shù)卣曰I所需耕地保護(hù)基金”，2018年始溫江區(qū)耕保金由區(qū)市兩級共籌轉(zhuǎn)變成區(qū)自籌自付。且在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的背景下，溫江區(qū)制度執(zhí)行結(jié)構(gòu)也發(fā)生調(diào)整，2019年區(qū)國土資源局與區(qū)規(guī)劃管理局合并為規(guī)劃和自然資源局，原“耕地保護(hù)和鄉(xiāng)村發(fā)展科”歸入該局仍負(fù)責(zé)耕地保護(hù)相關(guān)工作。為了方便兼業(yè)農(nóng)民進(jìn)行耕保代繳操作，溫江區(qū)簡化行政程序，兼業(yè)農(nóng)民持耕?？ㄈャy行柜臺進(jìn)行代繳操作即可。

兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整是在制度自身完整性的條件下，對制度載體結(jié)構(gòu)和制度執(zhí)行結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這一過程產(chǎn)生了顯著的功能耦合效果。一方面，在兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)調(diào)整的情況下，制度自身實現(xiàn)優(yōu)化，這包括制度的標(biāo)的指向更加明確，載體更加切合本區(qū)的發(fā)展實際。通過對比2018年前后溫江區(qū)耕保金的發(fā)放情況，可以發(fā)現(xiàn)在市區(qū)兩級共擔(dān)耕保金的情況下，不僅時常出現(xiàn)耕保金延遲發(fā)放的問題，還存在由于市級耕地信息不實導(dǎo)致的漏發(fā)和隔年補(bǔ)發(fā)，且市區(qū)兩級還需承擔(dān)為核實漏發(fā)補(bǔ)發(fā)產(chǎn)生的年20余萬元的額外工費(fèi)。而在區(qū)自籌自付后，不僅耕?；鸬慕o付額度增加、農(nóng)戶待遇提升，且由于信息通暢無需為制度外產(chǎn)生的費(fèi)用買單。另一方面是在制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，兼業(yè)農(nóng)民的養(yǎng)老保障權(quán)益得到更完善的制度保障，土地流轉(zhuǎn)政策得以繼續(xù)推進(jìn)。在自籌耕保實施后，溫江區(qū)的耕?；鹬С鲈黾?，耕保換養(yǎng)老的轉(zhuǎn)換率持續(xù)增加，兼業(yè)農(nóng)民在減輕養(yǎng)老繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時還能獲得較高待遇給付，養(yǎng)老問題的緩解為兼業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)換對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度奠定基礎(chǔ)，截至2019年底流轉(zhuǎn)規(guī)模占比耕地面積高達(dá)90%，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。通過制度結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)功能耦合，輸出社會期待即意味著整個制度優(yōu)化系統(tǒng)過程的結(jié)束，但并不意味著整個系統(tǒng)過程的停止。制度系統(tǒng)與外部環(huán)境不斷的信息交流會使系統(tǒng)接觸源源不斷的新的調(diào)整致因，在這個意義上兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的“溫江模式”雖然順利實現(xiàn)現(xiàn)階段的優(yōu)化，但改革之路仍舊任重道遠(yuǎn)。

四、總結(jié)與討論

從制度優(yōu)化系統(tǒng)的過程分析來看，制度優(yōu)化系統(tǒng)的四個環(huán)節(jié)并不是單一的序數(shù)體系，而是一個與外部不斷進(jìn)行溝通的持續(xù)循環(huán)的有機(jī)整體，這一有機(jī)整體還會產(chǎn)生出“1+1>2”的制度效果。在溫江區(qū)自2008年始對兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的不斷優(yōu)化中，我們可以看到，制度調(diào)整的社會效應(yīng)遠(yuǎn)高于最初確定的改革目標(biāo)。且從溫江區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，這次兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度調(diào)整過程的意義并不僅僅在于保障農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益，推動土地流轉(zhuǎn)，還在于“分類施?！迸e措對溫江區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推動和“耕保基金”對區(qū)耕地面積的有效保護(hù)。

（一）制度優(yōu)化系統(tǒng)存在著制度優(yōu)化迂回現(xiàn)象

在溫江區(qū)11年的改革歷程中，我們同樣也可以發(fā)現(xiàn)制度優(yōu)化迂回的存在，且這一存在與制度系統(tǒng)的開放性密不可分。制度系統(tǒng)的開放性是制度系統(tǒng)與外部環(huán)境和制度體系進(jìn)行信息溝通的前提，通過這一方式制度系統(tǒng)獲得不斷運(yùn)作的動力，制度系統(tǒng)借助從制度環(huán)境和制度系統(tǒng)獲得的信息調(diào)整自身形式與結(jié)構(gòu)，以滿足環(huán)境變遷和制度變遷的需要。然而，這一調(diào)整路徑并不是直線式的，而是在與環(huán)境的協(xié)調(diào)中呈迂回的發(fā)展模式?！坝鼗亍迸c“直接”是一對概念范疇，何曉星在制度變遷是“漸進(jìn)還是激進(jìn)”的概念爭議中率先提出中國制度變遷 “迂回過渡”[13]的本質(zhì)，將其與“直接過渡”的制度變遷路徑區(qū)分開來。但這里強(qiáng)調(diào)的制度優(yōu)化迂回與“迂回過渡”強(qiáng)調(diào)的“增量擴(kuò)大帶動存量擴(kuò)大”的路徑不同，制度優(yōu)化迂回是指制度系統(tǒng)的優(yōu)化路徑從社會問題輸入到社會期待的輸出并不是一蹴而就的單一直線式路徑，而是可能存在著當(dāng)前一環(huán)節(jié)發(fā)展到后一環(huán)節(jié)時，在后一環(huán)節(jié)的調(diào)整下前一環(huán)節(jié)發(fā)生新的調(diào)整和優(yōu)化。2009年溫江區(qū)根據(jù)《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試行辦法》（成府發(fā)〔2009〕58號）要求將兼業(yè)農(nóng)民分流參保之后，由于區(qū)兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障是以項目基金的載體實施，其?？顚Ｓ玫尼槍π詫鏄I(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度內(nèi)容做出了更精細(xì)化的要求，于是在項目基金實施的同時2019年溫江區(qū)政府根據(jù)《關(guān)于貫徹落實四川省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實施辦法的若干意見》（成辦函〔2019〕69號）對兼業(yè)農(nóng)民的參保分流制定了更加詳細(xì)的保障內(nèi)容細(xì)則，并形成了“屬地管理、分類施保”的兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

（二）制度優(yōu)化迂回規(guī)定了“溫江模式”的適用條件

從制度優(yōu)化迂回這一概念出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)制度優(yōu)化系統(tǒng)的運(yùn)作會深受制度環(huán)境的影響，不同的制度環(huán)境會導(dǎo)致制度優(yōu)化系統(tǒng)的運(yùn)作產(chǎn)生差異。制度優(yōu)化迂回意味著“溫江模式”的成功是在一定制度環(huán)境影響下的結(jié)果，其系統(tǒng)運(yùn)作存在一定的適用條件，對這一模式的借鑒也不能簡單的“拿來主義”而是需要因地制宜的分析。溫江區(qū)獨(dú)特的社會環(huán)境為其兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的優(yōu)化和土地流轉(zhuǎn)的順利實現(xiàn)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)政治條件：一方面溫江區(qū)作為中心城區(qū)，較高的城鎮(zhèn)化水平和較高的農(nóng)戶兼業(yè)形式為土地流轉(zhuǎn)奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從溫江區(qū)的農(nóng)村年人均可支配收入來看，即使溫江區(qū)的土地養(yǎng)老水平較高，但兼業(yè)農(nóng)民的工資性收入遠(yuǎn)高于經(jīng)營凈收入，且工資性收入和經(jīng)營凈收入差越來越大，這就意味著兼業(yè)農(nóng)民對土地的依賴程度相對較低，容易在完善養(yǎng)老保障制度的條件下轉(zhuǎn)出土地。且高比例的兼業(yè)農(nóng)民表明很少有專職以土地經(jīng)營為生的農(nóng)民存在，土地流轉(zhuǎn)的隱形市場廣闊。另一方面溫江區(qū)作為全國首批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一，國家和省市的財政支持等為其成功奠定了政策基礎(chǔ)。在“耕?；稹眴栴}上，溫江區(qū)根據(jù)省市文件要求，在市國土局牽頭下率先創(chuàng)新“耕保換養(yǎng)老”的“兩卡”模式。從區(qū)農(nóng)民年人均轉(zhuǎn)移支付資金來看，2019年溫江區(qū)農(nóng)村年人均轉(zhuǎn)移支付凈收入6037元，比四川省年人均轉(zhuǎn)移支付凈收入3910元高2127元。

（三）需進(jìn)一步解決的制度優(yōu)化問題

制度迂回對制度優(yōu)化系統(tǒng)提出了新要求，在制度優(yōu)化系統(tǒng)運(yùn)行過程中后一環(huán)節(jié)往往會對前一環(huán)節(jié)提出新的調(diào)整要求，只有實現(xiàn)系統(tǒng)中各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)有序，才能順利輸出社會期待。兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度優(yōu)化過程并不是以制度載體結(jié)構(gòu)和制度執(zhí)行結(jié)構(gòu)的調(diào)整結(jié)束，溫江區(qū)在項目結(jié)構(gòu)實現(xiàn)區(qū)自籌自付和執(zhí)行結(jié)構(gòu)各部門合理分工對兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的“形式與載體”“內(nèi)容與標(biāo)的”和“理念與目標(biāo)”分別提出了新的發(fā)展要求。在“形式與載體”上，當(dāng)前的兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度仍然是以地區(qū)政策規(guī)章的形式存在，并未形成全國普適性的以法律確立的制度形式，而制度結(jié)構(gòu)的更加明確需要以法律形式確立的制度，以其強(qiáng)制性的法律效力予以保障。在“內(nèi)容與標(biāo)的”上，以征前年齡和征前參保情況為劃分依據(jù)的保障內(nèi)容設(shè)定越來越難以滿足日益多元化、強(qiáng)流動性的農(nóng)民兼業(yè)需要，而制度執(zhí)行結(jié)構(gòu)中兼業(yè)農(nóng)民信息共享機(jī)制的投入也為制定更加詳細(xì)精確的保障內(nèi)容提供了技術(shù)支持。在“理念與目標(biāo)”上，在兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益得以保障、土地流轉(zhuǎn)得以持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)上，制度優(yōu)化需要進(jìn)一步思考如何實現(xiàn)兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度與其他養(yǎng)老保障制度之間的銜接工作，在存在跨省市流動的兼業(yè)農(nóng)民條件下如何實現(xiàn)不同地區(qū)的兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作以及如何實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)政策和兼業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度之間更進(jìn)一步地協(xié)調(diào)推進(jìn)，諸多問題都將成為制度優(yōu)化系統(tǒng)的新目標(biāo)。