國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：邊界、實(shí)踐與展望

王 成，周玉萍

太原科技大學(xué)人文社科學(xué)院，山西 太原030024

引言

中國已經(jīng)進(jìn)入快速老齡化時(shí)期，創(chuàng)新和加強(qiáng)老齡社會(huì)治理體系是實(shí)現(xiàn)我國第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵之筆。《2019 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2019 年底，全國共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施20.4萬個(gè)。但長(zhǎng)期以來，國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量總體上提升不足，與老年人日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求存在較大差距。而標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定缺失、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量無法持續(xù)提升的重要原因，只有具備了科學(xué)合理的建設(shè)“標(biāo)尺”，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展才能具備一個(gè)良好的發(fā)展導(dǎo)向。

1 新時(shí)代國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要價(jià)值

標(biāo)準(zhǔn)化是指在一定范圍內(nèi)為了獲得最佳秩序，對(duì)實(shí)際或潛在的問題制定共同的、重復(fù)使用的規(guī)則的活動(dòng)①這一定義來源于ISO/IEC 對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的定義。。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化即是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部硬、軟件標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)規(guī)范化和可持續(xù)化，以達(dá)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)質(zhì)量提升的目的。在新時(shí)代的場(chǎng)景中解析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)既是回應(yīng)老年人美好生活需要的要求，同時(shí)也是社會(huì)治理現(xiàn)代化對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給的要求。

1.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是回應(yīng)老年人美好生活需要的要求

新時(shí)代中國社會(huì)的主要矛盾發(fā)生變化，表現(xiàn)在養(yǎng)老領(lǐng)域，就是養(yǎng)老服務(wù)供給難以充分滿足老年人對(duì)美好生活的需要?！笆濉逼陂g我國老齡事業(yè)和養(yǎng)老體系建設(shè)成效明顯，各項(xiàng)主要指標(biāo)良好完成，老年人的幸福感和獲得感增強(qiáng)。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中每千名老人床位預(yù)期目標(biāo)是30 張，實(shí)際完成30.3張，完成率達(dá)101%②數(shù)據(jù)來源：《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》。。與此同時(shí)，老年人空巢化、獨(dú)居化加速，老年人供養(yǎng)面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。2013 年，習(xí)近平在北京市海淀區(qū)四季青敬老院考察工作時(shí)指出，“我國老年人口增加很快，老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較滯后”?。2016 年，中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢(shì)和對(duì)策舉行第三十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“我們的政策措施、工作基礎(chǔ)、體制機(jī)制等還存在明顯不足，同廣大老年人過上幸福晚年生活的期盼差距較大”?。因此，養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域就是要突出優(yōu)質(zhì)、協(xié)調(diào)、持續(xù)供給，朝著滿足老年人美好需要、增強(qiáng)老年人幸福感的方向努力。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是養(yǎng)老服務(wù)供給提質(zhì)增效的有效手段，不僅可以規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，也可以增加老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信任。老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不信任是當(dāng)前老齡事業(yè)發(fā)展的重要阻滯因素，尤其在對(duì)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不信任方面表現(xiàn)突出[1]。而城市老年人住養(yǎng)老院的意愿較強(qiáng)，只是存在一定的不確定性[2]。也就是說，雖然當(dāng)前不少老年人有入住養(yǎng)老院的需求，但如果養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)不優(yōu)，信任自然難以建立；更為重要的是，在信息不對(duì)稱的情形下，即使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展較快，老年人的信任也難以同步提升。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)既能夠提升服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)水準(zhǔn)，又可降低信息不對(duì)稱性，增加老年人在選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)的信息透明度，進(jìn)而增強(qiáng)老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信任水平。

1.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是社會(huì)治理現(xiàn)代化對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給的要求

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的重要目標(biāo)在于推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，而社會(huì)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是推進(jìn)我國社會(huì)治理進(jìn)程的重要舉措，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案的通知》（國發(fā)〔2015〕13 號(hào)）要求更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。社會(huì)治理現(xiàn)代化具備豐富的現(xiàn)實(shí)圖景，其需要諸多標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量、規(guī)范與引導(dǎo)，如“社會(huì)化、法治化、智能化和專業(yè)化”等標(biāo)準(zhǔn)[3]。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)通過設(shè)定規(guī)范、開展評(píng)估與立體化比較，可以有效提升治理效率和科學(xué)化水平，有力推動(dòng)了社會(huì)治理諸多領(lǐng)域的發(fā)展，如“楓橋經(jīng)驗(yàn)”社會(huì)治理中的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)就是這樣[4]。社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的非線性工程，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)降低了治理主體之間的互動(dòng)成本，從而明顯提升了社會(huì)治理效率。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的具體環(huán)節(jié)，其不僅是老齡社會(huì)治理的內(nèi)在要求，同時(shí)也是老齡社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。老齡化已經(jīng)并將長(zhǎng)期成為中國發(fā)展的基本國情，尤其是21 世紀(jì)50 年代以后中國老齡化將長(zhǎng)期處于高原時(shí)期[5]，對(duì)老齡化的戰(zhàn)略性應(yīng)對(duì)是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。老齡社會(huì)將會(huì)產(chǎn)生新的治理成本，并出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)因子。如果照護(hù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性不強(qiáng)，或者照護(hù)人員照顧不周，此時(shí)就暴露出了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問題，由此產(chǎn)生一系列額外的社會(huì)成本。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)則能夠較好地回應(yīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)性問題，降低老齡社會(huì)的治理成本，并有效減少老齡社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)，助力實(shí)現(xiàn)老齡社會(huì)中人們對(duì)于“老有所養(yǎng)”的共識(shí)性期盼。

2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的合理性邊界

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化具有公共性和引導(dǎo)性，關(guān)涉公共利益和公共價(jià)值。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一把“雙刃劍”，標(biāo)準(zhǔn)供給不足、供給過度或供給偏差均會(huì)帶來負(fù)面影響，因此需要對(duì)其合理性邊界進(jìn)行界定。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主要通過兩個(gè)動(dòng)作實(shí)現(xiàn)，一是依據(jù)一定的維度分類而選取系列指標(biāo)，二是對(duì)指標(biāo)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。進(jìn)而言之，所謂合理性邊界，就是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)供給中的指標(biāo)選取范圍，以及這些指標(biāo)值要如何設(shè)定衡量。

2.1 指標(biāo)選取應(yīng)注重把握老年人需要的多層次多類型特征

丹哈特的新公共服務(wù)理論基于“公共利益”，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以公民為中心的治理體系，亦是強(qiáng)調(diào)對(duì)公民權(quán)利的尊重和公民合理需要的滿足[6]。享受優(yōu)質(zhì)的為老服務(wù)，不僅是老年人的需要，更是老年人的正當(dāng)權(quán)利。我國《老年人權(quán)益保護(hù)法》的主要目的即在于“保障老年人合法權(quán)益，發(fā)展老齡事業(yè)”。該法第42 條規(guī)定，政府部門應(yīng)當(dāng)“建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估制度”，直指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)事項(xiàng)。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)以滿足老年人的需要為根本導(dǎo)向，但老年人的需要呈現(xiàn)出多層次多類型特征。例如，侯冰基于魅力質(zhì)量理論模型，以老年人對(duì)不同服務(wù)的需求程度為基礎(chǔ)，將老年人的需要層次劃分為必備要素層、一維要素層和魅力要素層[7]。如果從馬斯洛的需要層次理論來解讀，老年人的需要層次則會(huì)縱跨5 個(gè)層次。從老年人自理角度講，老年人分為自理、半自理和失能老人；也可基于社會(huì)層次進(jìn)行分類，如山娜考察了社會(huì)層次對(duì)老年人入住養(yǎng)老院的影響，老年高知階層、老年工人階層和老年個(gè)體階層呈現(xiàn)出顯著差異[8]；從服務(wù)內(nèi)容來說，包括生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、休閑娛樂、權(quán)益保障等具體服務(wù)。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不能采用“一刀切”的方式進(jìn)行，應(yīng)充分尊重老年人不同層次和不同類型的需要，基于多種需要而選取指標(biāo)。不同層次和不同類型的養(yǎng)老需要必然在市場(chǎng)上催生出不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為此對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理是必然之舉[9]。近年來國內(nèi)學(xué)者在此方面也進(jìn)行了有益探索，如孟兆敏將國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為七類，不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在保障對(duì)象、范圍和水平上突出不同功能[10]。

2.2 指標(biāo)選取和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過程應(yīng)防止制度成本的無效擴(kuò)張

在指標(biāo)選取方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)維度是多樣的。如國內(nèi)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》中，大類指標(biāo)包含基本要求、服務(wù)項(xiàng)目與質(zhì)量要求、管理要求以及服務(wù)評(píng)價(jià)與改進(jìn)，每個(gè)大類指標(biāo)中又有系列二級(jí)指標(biāo)，進(jìn)而對(duì)這些二級(jí)指標(biāo)設(shè)定了定量或定性標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指標(biāo)的選取內(nèi)在地具有多樣化的導(dǎo)向，但簡(jiǎn)化亦是標(biāo)準(zhǔn)化的重要要求[11]，這兩者之間形成了一定的張力。如果在指標(biāo)方面機(jī)械地注重多樣化，就會(huì)導(dǎo)致指標(biāo)選取盲目膨脹，產(chǎn)生一些多余的、無用的、低功能的指標(biāo)，而這些指標(biāo)在后續(xù)理解和執(zhí)行的過程中便會(huì)產(chǎn)生許多制度成本。因此，指標(biāo)的選取并非越多越好，要選取那些起著關(guān)鍵作用并且在現(xiàn)階段易于考評(píng)的指標(biāo)。而標(biāo)準(zhǔn)化中的簡(jiǎn)化過程，并非簡(jiǎn)單地限制多樣化指標(biāo)，而是促使指標(biāo)選取更為精煉有效。

在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面，尤其在服務(wù)規(guī)范的設(shè)定中，由于服務(wù)過程存在一定彈性，如果采用過多泰勒氏的硬性動(dòng)作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，則會(huì)對(duì)于服務(wù)者的服務(wù)過程形成一定捆綁①在調(diào)研中，有的一線工作者表示，過于細(xì)化的洗浴服務(wù)動(dòng)作指標(biāo)常常限制他們的服務(wù)過程。相比之下，自己的彈性經(jīng)驗(yàn)更為有效。。此外，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是采用定量化的硬信息，或是采用定性的軟信息，需要根據(jù)被考評(píng)的指標(biāo)特性進(jìn)行選擇。例如，在國內(nèi)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》中，要求“室內(nèi)環(huán)境應(yīng)符合GB/T 50340 中的要求，室內(nèi)空氣質(zhì)量應(yīng)符合GB/T 18883 的要求”。室內(nèi)環(huán)境與空氣質(zhì)量指標(biāo)因自身屬性，便于進(jìn)行量化界定，如空氣污染物的比例。而對(duì)于“各類專業(yè)技術(shù)人員”參加繼續(xù)教育的次數(shù)，由于不易監(jiān)測(cè)，該規(guī)范只是用“定期”二字界定，具體的頻率則交由地方或者機(jī)構(gòu)自行安排。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是養(yǎng)老領(lǐng)域的精細(xì)化制度實(shí)踐，而對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)信息的搜集、存儲(chǔ)、執(zhí)行和反饋都會(huì)產(chǎn)生一定的制度成本。在信息技術(shù)條件不滿足的情況下，通過供給更為精細(xì)的制度會(huì)帶來更高的制度成本，反而不利于社會(huì)治理效率的提升[12]。此外，制度發(fā)展超前也會(huì)出現(xiàn)制度發(fā)展的瓶頸問題[13]。因此，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，對(duì)于指標(biāo)選取及其標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，應(yīng)充分尊重現(xiàn)階段客觀條件，保證標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的效率和有效性，防止制度成本在此過程中的無效擴(kuò)張。特別是對(duì)量化指標(biāo)設(shè)定要更為慎重，不能盲目追求量化指標(biāo)。隨著國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不斷發(fā)展和相關(guān)科技的持續(xù)進(jìn)步，量化范圍和量化程度也可以逐漸調(diào)適。當(dāng)然，對(duì)于量化指標(biāo)的設(shè)定也可采用迂回的思路實(shí)現(xiàn)。比如，雖然對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的某些指標(biāo)難以客觀量化衡量，但可以最終轉(zhuǎn)化為基于調(diào)查的老年人滿意率。如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》中要求服務(wù)機(jī)構(gòu)滿意率應(yīng)≥80%，就可以調(diào)研的方式實(shí)現(xiàn)。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)供給要預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中的公共政策失靈

總體而言，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的本質(zhì)是相關(guān)公共政策的供給，其主要目的是規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)，為監(jiān)督養(yǎng)老機(jī)構(gòu)確立依據(jù)，為老年人選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)提供參考，以及為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)提供良性的市場(chǎng)環(huán)境。在沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的情況下，監(jiān)管部門無法衡量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)效果，難以有效開展監(jiān)管工作；老年人在選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，會(huì)處于明顯信息劣勢(shì)地位，對(duì)服務(wù)方提供的服務(wù)質(zhì)量無法置前評(píng)估，在大量服務(wù)機(jī)構(gòu)中選擇合意機(jī)構(gòu)無異于大海撈針；而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則可以借機(jī)形式化包裝自己，導(dǎo)致服務(wù)供給質(zhì)量與價(jià)格不對(duì)等，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)造成惡劣影響，傷害客戶對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的整體信任。由此可見，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是公共政策供給對(duì)“市場(chǎng)失靈”的彌補(bǔ)，提升了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的充分競(jìng)爭(zhēng)性，為市場(chǎng)配置資源提供了良好環(huán)境，并有效降低了客戶的搜尋成本、選擇成本、決策成本和交易成本。

但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為一種公共政策供給，同樣可能產(chǎn)生“政策失靈”，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)造成傷害。公共政策的運(yùn)行以官僚制為載體，公共政策失靈的邏輯在政策制定和政策執(zhí)行過程中均可體現(xiàn)[14]。在政策制定過程中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化供給更多依賴于工具理性和技術(shù)理性，而容易忽略實(shí)踐理性和經(jīng)驗(yàn)理性考量。如果過于強(qiáng)調(diào)工具理性、技術(shù)理性，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定就會(huì)過于剛性，而難以與現(xiàn)實(shí)情況充分契合，此時(shí)就會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給造成約束，影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)的自主發(fā)展空間。在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和考核過程中，執(zhí)行者有一定的自由裁量權(quán)，不同的執(zhí)行者對(duì)同一標(biāo)準(zhǔn)的理解與執(zhí)行可能差別較大，這就間接造成了對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范不一。由于標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行賦予了執(zhí)行者一定的公共權(quán)力，可能出現(xiàn)設(shè)租和尋租行為，此時(shí)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)過程會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化供給需要充分考量公共政策失靈的可能性，保證市場(chǎng)機(jī)制與公共政策的互補(bǔ)而非傾軋，在關(guān)鍵領(lǐng)域充分論證，在薄弱環(huán)節(jié)設(shè)置安全閥，防止標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中的政策失靈侵害養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的良性發(fā)展。

3 國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的供給實(shí)踐與主要經(jīng)驗(yàn)

國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)踐開始于20 世紀(jì)末，從2009 年起進(jìn)入快速發(fā)展階段，在近20 年的建設(shè)過程中積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

3.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)供給實(shí)踐及其基本特征

3.1.1 國家層面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)及其特征

國家層面養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)從20 世紀(jì)末開始（如表1 所示），具體可以追溯至1999 年出臺(tái)的《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》，其對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基地環(huán)境、建筑設(shè)計(jì)以及建筑設(shè)備與室內(nèi)設(shè)施進(jìn)行了設(shè)定。2001—2002 年間，國家相關(guān)部門先后出臺(tái)了《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》和《養(yǎng)老護(hù)理員國家標(biāo)準(zhǔn)》，以此為基礎(chǔ)，形成了民政部門養(yǎng)老事業(yè)中的“兩規(guī)范一標(biāo)準(zhǔn)”。2009 年，民政部在全國范圍內(nèi)開展了“兩規(guī)范一標(biāo)準(zhǔn)”落實(shí)情況的專項(xiàng)檢查。2012 年，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、國家發(fā)展和改革委員會(huì)等27 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》，同年民政部發(fā)布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》。2015 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》，以改進(jìn)社會(huì)治理方式、優(yōu)化公共資源配置和提高民生保障水平為著力點(diǎn)，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化制定是社會(huì)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的重點(diǎn)內(nèi)容?！笆濉逼陂g，老齡事業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》明確提出加快建立全國統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，要求“養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)的法治化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度明顯提高”。該規(guī)劃發(fā)布以來，《全國民政標(biāo)準(zhǔn)化“十三五”發(fā)展規(guī)劃》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》相繼出臺(tái)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)入了加速發(fā)展時(shí)期。

表1 1999—2018 年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相關(guān)政策性文件

在國家層面養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化供給的進(jìn)程中，總體上呈現(xiàn)出如下特征：（1）從關(guān)注硬件標(biāo)準(zhǔn)向更為強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的初期，硬件問題首先引起關(guān)注，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)正是從《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》發(fā)布后正式開啟進(jìn)程的，而在后續(xù)的《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》中也對(duì)設(shè)施設(shè)備著墨較多。硬件標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較為客觀，可視性、可衡量性較強(qiáng)，且更易在短期內(nèi)取得進(jìn)展和成效，這構(gòu)成了其先期得到關(guān)注的重要原因。（2）從單一標(biāo)準(zhǔn)向體系化標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的規(guī)范供給早先表現(xiàn)出相對(duì)獨(dú)立的特點(diǎn)，如“兩規(guī)范一標(biāo)準(zhǔn)”以及2012 年的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范管理》等均是從各自具體領(lǐng)域出發(fā)進(jìn)行指標(biāo)編制，且各部門之間缺乏更高層面的統(tǒng)籌。在2017 年《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》之后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)出現(xiàn)體系化總結(jié)、深化和突破的局面?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》則是以服務(wù)為中心、以相關(guān)四個(gè)維度為著力點(diǎn)進(jìn)行的規(guī)劃，而《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系化建設(shè)的最新成果。從單一標(biāo)準(zhǔn)向體系化轉(zhuǎn)變是符合客觀規(guī)律的，這是因?yàn)轶w系化建設(shè)一定是在單一標(biāo)準(zhǔn)逐漸成熟之后所進(jìn)行的整合與深化。（3）從粗放型標(biāo)準(zhǔn)向精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。隨著老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的日益增長(zhǎng)和豐富，以及相關(guān)部門在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)踐中的深入與認(rèn)知提升，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)逐漸克服了早期的粗放化特點(diǎn)，而向基于更好滿足老人需求的精細(xì)化方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。以膳食服務(wù)為例，2001 年《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》中膳食服務(wù)共計(jì)只有6 條要求，且沒有展開論述，而2017 年《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》中膳食服務(wù)共計(jì)11 條要求，且展開論述多達(dá)盡20條。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的精細(xì)化治理符合當(dāng)前社會(huì)治理的主流趨勢(shì)，其本質(zhì)是以滿足老年人需求為中心的具體實(shí)踐。

3.1.2 地方層面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)及其特征

近些年，地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也在不斷推進(jìn)之中。山東省在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中較有代表性，早在2009 年，民政廳、質(zhì)監(jiān)局就聯(lián)合立項(xiàng)了5 個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。2016 年，山東省出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的意見》，標(biāo)志著山東省基本建立了全省的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。截止到2017 年底，山東省已經(jīng)形成了包括基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、居家養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、支撐保障標(biāo)準(zhǔn)和老年人用品標(biāo)準(zhǔn)等六位一體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系，總共涵蓋30 個(gè)二級(jí)子標(biāo)準(zhǔn)。2018 年底，山東省民政廳、質(zhì)監(jiān)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè) 推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，進(jìn)一步推動(dòng)了山東省標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。而在內(nèi)陸省份中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也加快了步伐。以山西為例，2016 年，太原市政府明確提出要積極開展“標(biāo)準(zhǔn)化+養(yǎng)老服務(wù)”試點(diǎn)建設(shè)，同年市民政局聯(lián)同其他4 個(gè)部門開啟了全市養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)行動(dòng)。2016—2017 年，山西省共發(fā)布養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各類標(biāo)準(zhǔn)14 項(xiàng)。2020 年11 月，頒布《山西省養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系》，由此標(biāo)志著山西省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進(jìn)入省級(jí)全面統(tǒng)籌階段。

在地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中，呈現(xiàn)出明顯的地域差異，東部發(fā)達(dá)省份開展相對(duì)較快，而內(nèi)陸省份的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)踐有所滯后。截至2017 年底，全國有26 個(gè)省份已開展地方養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作，領(lǐng)先于其他省份的有北京、浙江、山東、安徽等。而全國養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也是東部省份較為領(lǐng)先，其中浙江綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)在養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化上做到了民營單位領(lǐng)先，先后制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)500 多項(xiàng)①資料來源：中國公益研究院。。2018 年4 月，浙江省民政廳官網(wǎng)發(fā)布了“山東省加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”的消息，由此可見，東部地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)局面生動(dòng)活潑，呈現(xiàn)出相互借鑒與學(xué)習(xí)的積極態(tài)勢(shì)。在供給主體方面，不是單一部門在進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)踐，而多以民政部門牽頭、其他部門配合的方式進(jìn)行；同時(shí)，地方供給主體只有上升到省級(jí)層面，才能持續(xù)有效推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

3.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

3.2.1 國家層面與地方層面的雙向互動(dòng)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項(xiàng)極其復(fù)雜的技術(shù)性系統(tǒng)工作，一刀切會(huì)造成許多區(qū)域的非適切性。當(dāng)前，我國各省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展情況差異較大，例如：2016 年山西省提供住宿的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量為712個(gè)，江蘇省則為2 329 個(gè)；在這些機(jī)構(gòu)中，山西省專業(yè)技術(shù)技能人員為3 926 人，管理人員為2 967 人，二者比例略高于1，而江蘇省專業(yè)技術(shù)技能人員為22 693 人，管理人員為8 024 人，二者比例接近3②資源來源：《2016 年中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》。。因此，如果僅僅注重行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)供給而忽略地方能動(dòng)性，必然會(huì)影響政策適用性和有效性。目前，國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)呈現(xiàn)國家層面與地方層面雙向互動(dòng)的局面。一方面，國家層面的相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策發(fā)布向地方傳遞，如在國家層面成立了全國社會(huì)福利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)之后，2016 年，浙江省成立了浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)。另一方面，地方標(biāo)準(zhǔn)在地方產(chǎn)生較大效用，并具有較強(qiáng)的普及性時(shí)，地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)被吸納為部門行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?。如山東省2017 年的《養(yǎng)老服務(wù)基本術(shù)語》《居家老年人康復(fù)服務(wù)規(guī)范》《居家養(yǎng)老年人助浴服務(wù)規(guī)范》上升為了全國范圍內(nèi)的部門行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.2 試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與專家知識(shí)的相互結(jié)合

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)既具有極強(qiáng)的實(shí)踐性，又具有極強(qiáng)的理論性，其關(guān)涉應(yīng)用科學(xué)，目的性明確，與實(shí)踐活動(dòng)密切相關(guān)，而且直接體現(xiàn)著人的需求?！耙恢币詠恚瑢W(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界、科學(xué)界與政策界之間存在鴻溝，使研究轉(zhuǎn)化與知識(shí)應(yīng)用得不到長(zhǎng)足發(fā)展”[15]。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)踐應(yīng)實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的科學(xué)發(fā)展。如山東省形成“實(shí)踐—專業(yè)”融合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)編制模式，將地方標(biāo)準(zhǔn)的編寫起草交給試點(diǎn)單位，進(jìn)而通過平臺(tái)搭建將專家專業(yè)知識(shí)融入其中。專家學(xué)者不僅可以與基層一線直接對(duì)接，而且參與不同階段的起草、研討、論證和審查。為了充分集聚專家，發(fā)揮專家在養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化編制中的智庫作用，山東省標(biāo)準(zhǔn)化研究院服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化研究中心組成了養(yǎng)老專家智庫。通過

?行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)雖非國家標(biāo)準(zhǔn)，但因在全國特定行業(yè)內(nèi)執(zhí)行，故可視為國家層面。“實(shí)踐—專業(yè)”相融合的實(shí)踐模式，既保證了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性，也保障了標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，有力提升了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平。

3.2.3 行政主體與社會(huì)力量的協(xié)同合作

近些年，一些省市通過引入第三方機(jī)構(gòu)以進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估，如南通市2018 年9 月出資25 萬元引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)該市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)進(jìn)行評(píng)估。第三方評(píng)估可以降低政府成本，提升評(píng)估效能，并且作為相關(guān)政府部門的“外腦”，能夠促進(jìn)民政、質(zhì)監(jiān)等部門充分發(fā)揮其在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中的效能。需要警惕的是，當(dāng)前民間第三方評(píng)估市場(chǎng)良莠不齊，一些政府在引入第三方評(píng)估時(shí)，更多考慮的是形式的新穎性和改革的可視性，而時(shí)常忽略實(shí)質(zhì)性的績(jī)效改良及內(nèi)隱風(fēng)險(xiǎn)。如果第三方評(píng)估的質(zhì)量不優(yōu)、價(jià)格不菲，那么第三方評(píng)估的引入則會(huì)帶來負(fù)面作用。政府此時(shí)也可引入專家學(xué)者共同參與評(píng)估，但需要對(duì)評(píng)估過程審慎把關(guān)并保證公開透明。

4 國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的未來路向

當(dāng)前，國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已經(jīng)獲得了一定的發(fā)展，但隨著標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，許多難點(diǎn)逐漸突顯。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的問題，集中表現(xiàn)為相關(guān)政策、機(jī)制供給不足。因此，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)改革，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化治理水平，滿足養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展需求，滿足老年人的美好生活需要。

4.1 加快科學(xué)推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系化建設(shè)

目前，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)供給體系化建設(shè)有序性節(jié)奏依然有待提升。2017 年，民政部發(fā)布的《養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域已發(fā)布、制定中及待制定標(biāo)準(zhǔn)目錄》中，通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)和支撐保障標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)65 項(xiàng)，其中已發(fā)布的有11 項(xiàng)，制定中的有19 項(xiàng)，待制定的有35 項(xiàng)。已發(fā)布、制定中和待制定占總數(shù)的比例分別為16.92%、29.23%和53.85%，已發(fā)布和制定中的比例不足50%。在各標(biāo)準(zhǔn)類別中，通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老提供標(biāo)準(zhǔn)各僅有1 項(xiàng)發(fā)布，而支撐保障類發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)達(dá)9 項(xiàng)，說明當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理類標(biāo)準(zhǔn)較多、服務(wù)內(nèi)容類標(biāo)準(zhǔn)不足，標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)涵式建設(shè)亟待提升。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系化建設(shè)需要把握四個(gè)關(guān)系：一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)部各維度、各因素之間的關(guān)系?！娥B(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》提出了老年人自理能力、養(yǎng)老服務(wù)形式、服務(wù)和管理4 個(gè)維度。在實(shí)現(xiàn)各維度指標(biāo)數(shù)量與權(quán)重的平衡時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)形式和服務(wù)給予更大權(quán)重，管理維度作為保障性內(nèi)容不可過多，而老年人自理能力維度應(yīng)重點(diǎn)考慮無法自理老人的情況。二是處理好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作應(yīng)當(dāng)在加快制定國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，適當(dāng)增強(qiáng)地方與企業(yè)能動(dòng)性，適時(shí)將地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)吸納為國家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。而企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于其他標(biāo)準(zhǔn)，并體現(xiàn)企業(yè)特色①《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》（國辦發(fā)〔2015〕89 號(hào)）規(guī)定，建立企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自我聲明公開和監(jiān)督制度，逐步取消政府對(duì)企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的備案管理，落實(shí)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化主體責(zé)任。。但各級(jí)別、各區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)之間要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免明顯重復(fù)或者沖突。當(dāng)前各地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中多有重疊現(xiàn)象②在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地方近些年加緊制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各類地方標(biāo)準(zhǔn)，形成了一定程度的“沖標(biāo)”亂象。出現(xiàn)這種情況的原因，一是受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，相關(guān)職能部門參與試點(diǎn)任務(wù)會(huì)得到經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；二是受到名譽(yù)激勵(lì)，如果地方標(biāo)準(zhǔn)被行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者國家標(biāo)準(zhǔn)所吸納，那么相關(guān)地方職能部門會(huì)感覺“臉上貼金”。，資源耗費(fèi)現(xiàn)象突出，雖冠以“特色”之名，但特色之實(shí)卻并不明顯。三是國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項(xiàng)新鮮事物，應(yīng)警惕與國家相關(guān)法律法規(guī)相沖突。例如，2017 年10 月，民政部發(fā)布《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》規(guī)定部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，同年11月，《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》修訂后則規(guī)定只有國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行強(qiáng)制性和推薦性區(qū)分，短短一個(gè)月該指南就與國家法律產(chǎn)生了沖突。四是要梳理標(biāo)準(zhǔn)體系制定過程中的優(yōu)先項(xiàng)，“突出重點(diǎn)，適度超前”，優(yōu)先制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)急需標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)前服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)類空白較大的情形下，尤其要加快此類標(biāo)準(zhǔn)供給。

4.2 構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的長(zhǎng)效執(zhí)行機(jī)制

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化貫標(biāo)需要有專門的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行推動(dòng)，一些地方為此專門成立了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，如北京、寧波等。當(dāng)前，需以這類機(jī)構(gòu)為資源樞紐，整合相關(guān)行政資源、專業(yè)資源和物質(zhì)資源，充分實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)增權(quán)賦能，使其成為推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的持續(xù)動(dòng)力。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系中，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)屬于小部分，而推薦性標(biāo)準(zhǔn)則占據(jù)絕大多數(shù)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是紅線，不可觸犯和逾越，而推薦性標(biāo)準(zhǔn)則可采用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行依賴于政府部門的嚴(yán)格監(jiān)管，需要明確監(jiān)管部門，以避免多頭監(jiān)管造成的監(jiān)管真空；要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的退出機(jī)制，對(duì)于不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，責(zé)令限期整改。而對(duì)于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行過程的重點(diǎn)在于相關(guān)的行政手段均是為了促進(jìn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。為此，當(dāng)前需要努力推進(jìn)以下工作：一是建立動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于評(píng)級(jí)較高的機(jī)構(gòu)通過免稅、財(cái)政支持等經(jīng)濟(jì)手段給予激勵(lì)；二是依托信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息公開，如老年人可以在移動(dòng)端對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各類服務(wù)達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行查詢，降低信息非對(duì)稱性，實(shí)現(xiàn)老年客戶“用腳投票”；三是進(jìn)一步引入優(yōu)質(zhì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)評(píng)估工作專業(yè)化。但是，在引入社會(huì)力量進(jìn)行評(píng)估的過程中，需要在如下方面持續(xù)加強(qiáng)，因?yàn)榈谌皆u(píng)估并不會(huì)天然實(shí)現(xiàn)高效評(píng)估[16]：首先，引入社會(huì)力量，應(yīng)以提升效能為根本導(dǎo)向，杜絕形式化引入；其次，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的監(jiān)管，避免因引入其他評(píng)估機(jī)構(gòu)而忽視自身職責(zé)，警惕政府部門成為“甩手掌柜”[17]；最后，引入社會(huì)力量應(yīng)遵循市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極向社會(huì)公開，依程序進(jìn)行招標(biāo)。

4.3 探索從試點(diǎn)到全行業(yè)的輻射與擴(kuò)散機(jī)制

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中形成了許多明星試點(diǎn)單位，這些單位貫標(biāo)良好，服務(wù)供給優(yōu)質(zhì)，較好地滿足了老年人的需求。但是，在試點(diǎn)工作與全行業(yè)貫標(biāo)之間，卻存在一個(gè)輻射與擴(kuò)散的“黑匣子”：有些地方試點(diǎn)單位工作開展較好，但本區(qū)域的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)卻沒有取得長(zhǎng)足進(jìn)步。相關(guān)政府部門應(yīng)搭建平臺(tái)，安排試點(diǎn)單位對(duì)其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)，形成培訓(xùn)的多級(jí)機(jī)制，真正發(fā)揮試點(diǎn)單位的輻射帶動(dòng)作用。此外，由于多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)是非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，影響其執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的根本動(dòng)因在于市場(chǎng)需求（公眾對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的認(rèn)可、支持以及“追捧”）。針對(duì)這一情況，政府可以從兩個(gè)方面入手解決：一是在標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行過程中，充分引入公民參與。原因很簡(jiǎn)單，“公眾不應(yīng)被定位公共服務(wù)的消極消費(fèi)者”，“公眾是能夠表達(dá)自身訴求、影響政策過程的有生力量”[18]。當(dāng)然，并不是說公眾具有標(biāo)準(zhǔn)制定的技術(shù)性，而是通過恰當(dāng)?shù)匾牍娨庖?，可以保證這一過程的互動(dòng)性與可視性，增強(qiáng)公眾對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作的支持認(rèn)可。二是政府應(yīng)加大宣傳力度。宣傳內(nèi)容的重點(diǎn)應(yīng)在于標(biāo)準(zhǔn)化工作對(duì)于服務(wù)質(zhì)量提升的重要作用，從而有效增強(qiáng)公眾對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的信任，逐漸引導(dǎo)公眾基于機(jī)構(gòu)貫標(biāo)情況而進(jìn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)的選取。

5 結(jié)語

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是中國養(yǎng)老服務(wù)供給格局中的重要一環(huán)，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的質(zhì)量是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的根本保障。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量提升的有效路徑，但其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)具備一定的合理性邊界，以預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)化供給不足或供給過度，避免標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)公共政策供給的失靈。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在歐美國家、日本等已經(jīng)形成了一些成熟的做法。中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在借鑒先進(jìn)域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在實(shí)踐中也逐漸凝練出了國家層面與地方層面雙向互動(dòng)、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與專家知識(shí)相互結(jié)合、行政主體與社會(huì)力量協(xié)同合作等寶貴經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)既借鑒了國際經(jīng)驗(yàn)的普遍性，又呈現(xiàn)出鮮明的中國特色。隨著中國深度老齡化社會(huì)的快速到來，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重，當(dāng)前應(yīng)深化其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)路徑，在科學(xué)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系化建設(shè)、長(zhǎng)效執(zhí)行機(jī)制建設(shè)等重點(diǎn)任務(wù)的同時(shí)，積極探索輻射與擴(kuò)散機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)領(lǐng)域從“個(gè)體先進(jìn)”向“普遍先進(jìn)”的拓展。