城市社區(qū)自主治理能力提升的新路徑

【摘要】當(dāng)前，我國城市社區(qū)治理對行政手段的依賴性較強(qiáng)，基層政府及派出機(jī)構(gòu)普遍面臨“有限資源、無限責(zé)任”的治理難題。改進(jìn)城市社區(qū)治理，需要厘清政府與社區(qū)組織的職責(zé)邊界，推進(jìn)社區(qū)賦權(quán)，公共部門提供協(xié)助，引導(dǎo)城市社區(qū)構(gòu)建多元主體參與的常態(tài)化議事平臺，制定社區(qū)規(guī)約和議事規(guī)則，提升自主治理能力。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)賦權(quán) 政府協(xié)力 自主治理 社區(qū)議事

【中圖分類號】D669.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

城市社區(qū)治理是國家治理的基本單元，是城市基層治理效能提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國城市社區(qū)治理面臨的一個突出問題是政府部門與社區(qū)組織的職責(zé)邊界模糊，在落實屬地責(zé)任要求下，基層政府及派出機(jī)構(gòu)需要應(yīng)對社區(qū)出現(xiàn)的各種問題。比較而言，社區(qū)居民的自我組織和自主治理能力不足，社區(qū)發(fā)展對行政資源具有很強(qiáng)依賴性。改進(jìn)城市社區(qū)治理，有必要推進(jìn)社區(qū)賦權(quán)，支持社區(qū)社會組織發(fā)展，構(gòu)建社區(qū)議事平臺，提升自主決策和集體行動能力。

城市社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

第一，公共部門面臨“有限資源、無限責(zé)任”的治理難題，屬地管理壓力較大。在城市基層治理中，街道辦事處承擔(dān)著廣泛的屬地管理職責(zé)，負(fù)責(zé)落實平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障、環(huán)境整治、流動人口管理、精神文明建設(shè)等多方面任務(wù)，并指導(dǎo)居委會開展工作。然而，街道辦事處的人員編制和財政預(yù)算有限，權(quán)力、資源配置與責(zé)任不對稱，普遍面臨“有限資源、無限責(zé)任”的治理挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對挑戰(zhàn)，街道不得不將工作任務(wù)下派給社區(qū)居委會，并對居委會進(jìn)行考核，其結(jié)果是，居委會事實上成了街道辦事處的“腿”。

第二，居民對社區(qū)工作的參與意愿和動力不足。在街居體制下，社區(qū)居委會運作的行政化特征較為凸顯。為了完成街道下派的工作任務(wù)，居委會經(jīng)常需要突擊開展工作。在時間緊迫的情況下，社區(qū)工作者難免會出現(xiàn)替民做主現(xiàn)象，甚至違背居民意愿采取行動。在行政化運作下，居民對社區(qū)事務(wù)的參與意愿就會弱化。

第三，居民的權(quán)利意識和維權(quán)能力增強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的界限逐漸清晰，城市居民的權(quán)利意識顯著增強(qiáng)，維護(hù)正當(dāng)權(quán)利的能力也有顯著提升。近年來，市民通過政府熱線反映問題的投訴量持續(xù)增長，其中包括大量社區(qū)居民的投訴。對于社區(qū)居民的常見投訴，如所占比重較大的物業(yè)服務(wù)問題，公共部門負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任，但難以代替物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行職責(zé)。一些老舊社區(qū)沒有物業(yè)企業(yè)愿意進(jìn)入，設(shè)施設(shè)備由于老化經(jīng)常出現(xiàn)險情，已經(jīng)成為社區(qū)治理的突出難題。

第四，社區(qū)議事和自主自治能力不足，社區(qū)治理對行政資源具有較強(qiáng)依賴性。當(dāng)前，我國城市許多社區(qū)尚無業(yè)主委員會，也沒有成立社區(qū)議事會、物業(yè)管理委員會等議事平臺，社區(qū)治理缺少常態(tài)化的議事機(jī)制，缺少規(guī)范化的集體規(guī)約和議事規(guī)則。社區(qū)通過集體議事方式解決自身問題和矛盾的能力不足，很多問題解決有賴于行政手段的介入?；鶎诱捌渑沙鰴C(jī)構(gòu)的人力、物力和財力有限，難以滿足不同社群的多樣化需求。如何及時回應(yīng)居民訴求，已經(jīng)成為城市基層治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

推進(jìn)社區(qū)賦權(quán)成為城市基層治理的新維度

黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期要“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”。完善城市基層治理體系，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，需要推進(jìn)社區(qū)賦權(quán)，讓社區(qū)議事更好地運作起來。20世紀(jì)90年代以來，社區(qū)賦權(quán)這一概念引發(fā)了廣泛討論，一些學(xué)者將社區(qū)賦權(quán)視為城市復(fù)興、社區(qū)復(fù)興的核心內(nèi)容。社區(qū)賦權(quán)就是給予社區(qū)相應(yīng)的資源和權(quán)力，激發(fā)社區(qū)居民參與公共事務(wù)的意愿，提升社區(qū)議事和集體行動能力。

社區(qū)賦權(quán)涉及個人、組織和社區(qū)三個層面。在個人層面，社區(qū)賦權(quán)是指個人獲得對社區(qū)狀況的感知能力，通過建立參與動機(jī)和意愿，樹立批判意識，增強(qiáng)對社區(qū)事務(wù)的參與和行動能力。組織層面的社區(qū)賦權(quán)是指社區(qū)社會組織通過獲取資源、完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)，獲得加強(qiáng)與其他組織聯(lián)合的能力。對整個社區(qū)而言，社區(qū)賦權(quán)是指社區(qū)成功獲得維護(hù)自身秩序的能力，以及與外部組織進(jìn)行協(xié)作的能力，從而為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供良好基礎(chǔ)。

社區(qū)賦權(quán)具有“自上而下”和“自下而上”兩種行動路徑?！白陨隙隆钡穆窂阶裱苿由鐓^(qū)建設(shè)、培育社會組織的行動邏輯，它由國家通過制度賦權(quán)，將協(xié)商民主、參與式民主引入社區(qū)治理，賦予社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的審議權(quán)、行動權(quán)，使其有機(jī)會參與社區(qū)事務(wù)議事和決策，增強(qiáng)社區(qū)自治能力?！白韵露稀钡穆窂接缮鐓^(qū)居民通過自組織的方式，創(chuàng)設(shè)議事機(jī)制，組織與動員居民參與進(jìn)來，形成集體行動，增強(qiáng)社區(qū)治理能力。

城市基層治理為什么要推進(jìn)社區(qū)賦權(quán)呢？已有研究提出了兩種解釋：一種觀點從社會資本的視角，認(rèn)為社區(qū)賦權(quán)有利于培育誠信友愛、互惠互助、平等合作、積極參與意識，塑造社區(qū)的公共精神。當(dāng)前居民對社區(qū)事務(wù)的參與不足，其根本原因在于缺少常態(tài)化的參與平臺和議事機(jī)制。通過制度建設(shè)推動社區(qū)賦權(quán)，賦予社區(qū)居民對自身事務(wù)擁有集體審議和決策權(quán)，有利于更好地激發(fā)居民的權(quán)利意識，包括參與意識、規(guī)則意識、監(jiān)督意識、責(zé)任意識。

另一種觀點從公共治理的視角，認(rèn)為社區(qū)治理的有效性依賴于社會組織賦權(quán)，強(qiáng)調(diào)社會組織賦權(quán)有利于提升社區(qū)議事和自主治理能力。公共治理的基本理念是承認(rèn)公共事務(wù)治理主體的多元性，并在擁有自主性的多元主體之間建立協(xié)作關(guān)系。在街居體制下，我國城市基層治理依賴于“自上而下”的運作和資源汲取方式，社區(qū)社會組織的自主性較弱。社區(qū)賦權(quán)理論主張?zhí)嵘鐓^(qū)社會組織對自身事務(wù)的議事和行動能力，認(rèn)為社區(qū)議事有利于激發(fā)參與意識、促進(jìn)集體行動，增強(qiáng)社區(qū)主體的自主治理能力。

應(yīng)對城市基層治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，一條基本路徑就是提升社區(qū)自主治理能力。首先，支持城市社區(qū)構(gòu)建多方主體參與的常態(tài)化議事平臺，提升社區(qū)治理的協(xié)商性。面對城市社會結(jié)構(gòu)和公眾權(quán)利意識的變化，城市社區(qū)要基于利益相關(guān)者參與原則，構(gòu)建常態(tài)化和開放參與性質(zhì)的社區(qū)議事平臺，聽取各方意見和訴求，相互協(xié)調(diào)立場。其次，支持成立社區(qū)管理委員會，協(xié)助公共部門開展社區(qū)工作。推動發(fā)揮城市社區(qū)業(yè)主委員會的作用，或在公共部門的引導(dǎo)下組建管理委員會，形成常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)和議事機(jī)制，構(gòu)建社區(qū)管理重大事項的決策機(jī)制，提升社區(qū)管理的回應(yīng)性和決策效率。最后，制定社區(qū)規(guī)約，推進(jìn)由規(guī)則主導(dǎo)的社區(qū)治理。支持居民通過社區(qū)議事平臺，制定社區(qū)規(guī)約、議事規(guī)則，決定公共空間經(jīng)營方式，決定共有資金的管理使用等。

社區(qū)賦權(quán)遵循著“發(fā)現(xiàn)問題—意識覺醒—社區(qū)議事—民主決策—集體行動—提升自治能力”的運行邏輯。對于城市基層治理來講，社區(qū)賦權(quán)既是一個轉(zhuǎn)型過程，也是一種新的治理格局，它意味著在社區(qū)治理中，居民個人、社會組織擁有更大的話語權(quán)，可以通過發(fā)起并組織集體行動，積極參與并影響社區(qū)事務(wù)決策。一方面，信息技術(shù)進(jìn)步為居民及社會組織參與社區(qū)事務(wù)提供了便利;另一方面，社會組織的活動能力和動員方式進(jìn)步也提高了居民參與的積極性。社會組織通過自身渠道促進(jìn)信息共享，促使政府關(guān)注弱勢群體并改善其福利狀況，可促使更多人參與到社會行動中來。

政府提供輔助性支持提升社區(qū)自主治理能力

現(xiàn)代國家治理依賴于三大機(jī)制的聯(lián)合驅(qū)動，分別是政府、市場和社會機(jī)制。在政府與市場高度發(fā)達(dá)的情況下，國家善治也有賴于社會的自我組織和自治能力。社區(qū)賦權(quán)就是要支持社區(qū)社會組織發(fā)展，激活社區(qū)居民的參與意識，吸引利益相關(guān)者參與社區(qū)建設(shè)，依靠社區(qū)精英，提升社區(qū)議事和自主治理能力，推進(jìn)社區(qū)公益性事務(wù)治理逐漸由政府主責(zé)轉(zhuǎn)向社區(qū)組織主責(zé)。

城市社區(qū)服務(wù)需要區(qū)分公共服務(wù)、公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的基本職責(zé)是提供公共服務(wù)，提升社會福利水平。而對于公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)供給來講，政府并非第一責(zé)任主體，只有在市場失靈、社會失靈時，政府機(jī)構(gòu)才需介入進(jìn)來。而政府介入也不意味著政府包辦，政府履行社會治理責(zé)任，也需要基于“有限政府”的職能定位，把握住政府職責(zé)的基本邊界，不能凡事不論性質(zhì)采取“大包大攬”的做法。就社區(qū)治理來講，基層政府及派出機(jī)構(gòu)擁有的行政資源有限，財政預(yù)算也不能支撐過于寬泛的職能定位。在機(jī)構(gòu)編制、人員編制、財政預(yù)算的剛性約束下，社區(qū)治理需要通過立法途徑，合理界定街道辦事處履行屬地管理責(zé)任的事務(wù)范圍，做到有所作為、有所不為，確保權(quán)力與責(zé)任相一致，實現(xiàn)事權(quán)與財政支出相匹配。

通過大量案例研究，學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆提出，自主治理是公共小規(guī)模公共事務(wù)治理的一種有效機(jī)制，它由行動者自行提供規(guī)則，通過集體議事方式進(jìn)行決策，提供互惠性質(zhì)的社會服務(wù)。自主治理需要建立集體決策的制度安排，奧斯特羅姆總結(jié)了自主治理有效運作需要遵循的八項原則，一是清晰界定公共事務(wù)的邊界以及有權(quán)從中受益的用戶;二是確保治理規(guī)則與本地條件相契合;三是建立集體選擇的規(guī)則安排，確保受規(guī)則影響的絕大多數(shù)人都有權(quán)參與規(guī)則的修訂;四是建立監(jiān)督機(jī)制，對資源狀況及參與者的行為進(jìn)行監(jiān)督;五是建立分級制裁機(jī)制，根據(jù)違規(guī)的嚴(yán)重性給予相應(yīng)制裁;六是建立低成本的沖突解決機(jī)制，使得參與者能夠通過公共論壇討論并解決相互之間的沖突;七是政府官員對自主治理規(guī)則給予認(rèn)可和尊重;八是確保自主治理規(guī)則與上位規(guī)則相協(xié)調(diào)，并可長期存續(xù)。

提升社區(qū)事務(wù)的自主治理能力，在支持社區(qū)組織發(fā)展、對社區(qū)組織進(jìn)行賦權(quán)，使其逐漸承擔(dān)主責(zé)的同時，也離不開政府提供輔助性支持。社區(qū)事務(wù)治理涉及多方行動者，自主治理要求制定集體規(guī)約和議事規(guī)則，各方主體基于基本規(guī)則進(jìn)行對話，在相互信任、承諾和互惠的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，形成集體決策，并組織集體行動。自主組織的參與者處于平等地位，彼此通過協(xié)商對話來協(xié)調(diào)立場。在各方利益訴求差距較大時，達(dá)成集體行動就會面臨困難。當(dāng)社區(qū)社會組織運作面臨復(fù)雜情況，難以集聚共識，而社區(qū)事務(wù)治理又不能久拖不決時，就需要公共部門介入，對社區(qū)組織提供協(xié)力，但這種協(xié)力不是替代或包辦，而是提供引導(dǎo)和協(xié)助，對社區(qū)組織進(jìn)行扶持和賦能，協(xié)助社區(qū)組織制定行動計劃，在必要時提供資源支持。以社區(qū)物業(yè)服務(wù)為例，當(dāng)業(yè)主委員會與物業(yè)企業(yè)的矛盾激化、彼此互不合作時，社區(qū)治理就需要公共部門介入，形成權(quán)威引領(lǐng)型議事機(jī)制，提升社區(qū)議事效率，引導(dǎo)各方在協(xié)商中增進(jìn)共識，制定互惠性規(guī)則，在規(guī)則引導(dǎo)下開展合作行動。

與權(quán)力導(dǎo)向的權(quán)威治理相比，參與導(dǎo)向的自主治理是一種成本較低、回應(yīng)性較強(qiáng)的制度安排。在權(quán)威治理中，公共權(quán)力發(fā)揮主導(dǎo)和整合作用;而在自主治理中，議事規(guī)則發(fā)揮主導(dǎo)作用，各方行動者基于規(guī)則開展合作。當(dāng)然，社區(qū)居民自治也不是萬能藥，它也具有自身的局限性。對于社區(qū)內(nèi)部事務(wù)，在居民自治無法解決問題時，政府部門仍需彌補(bǔ)自治失靈，通過組織嵌入、資源支持、項目合作等途徑，構(gòu)建共同治理的運作體系，協(xié)助社區(qū)組織提升治理能力。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)，中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

【注：本文系中國人民大學(xué)科研基金重大項目（項目編號：20XNL022）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①[美]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達(dá)譯：《公共事物的治理之道》，上海：上海譯文出版社，2000年。

②王永益：《社區(qū)公共精神培育與社區(qū)和諧善治：基于社會資本的視角》，《學(xué)?！?，2013年第4期。

③袁方成：《嵌入式治理的賦權(quán)基礎(chǔ)與路徑——來自城市社區(qū)的經(jīng)驗分析》，《江蘇師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2019年第2期。

④楊宏山：《超越目標(biāo)管理：地方政府績效管理展望》，《公共管理與政策評論》，2017年第2期。

責(zé)編/李丹妮 美編/楊玲玲