“無廢城市”建設(shè)：生態(tài)文明體制改革的新方向

【摘要】“無廢城市”的定義具有顯著的時(shí)代特色，能夠體現(xiàn)當(dāng)今我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作的啟動(dòng)，被視為固體廢物領(lǐng)域的生態(tài)文明體制改革。“11+5”個(gè)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)城市和地區(qū)代表了不同發(fā)展定位、不同發(fā)展階段、不同發(fā)展基礎(chǔ)和不同發(fā)展模式，具有較好的代表性和較高的覆蓋面。

【關(guān)鍵詞】無廢城市 固體廢物 生態(tài)文明體制改革

【中圖分類號(hào)】D67 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“無廢城市”是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是固體廢物領(lǐng)域生態(tài)文明體制改革的“催化劑”

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，之前的粗放型增長(zhǎng)方式導(dǎo)致資源和能源的大量消耗以及固體廢物的大量產(chǎn)生，我國(guó)固體廢物年產(chǎn)生量近1.2×1010t。當(dāng)前，固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度大、種類多，利用和處置能力不足，垃圾“圍城”“圍村”等問題突出，既帶來環(huán)境問題，也容易引發(fā)社會(huì)問題，與人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要還有較大差距，固體廢物污染問題成為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的突出短板之一。

2017年，中國(guó)工程院杜祥琬院士牽頭提出《關(guān)于通過“無廢城市”試點(diǎn)推動(dòng)固體廢物資源化利用，建設(shè)“無廢社會(huì)”的建議》，得到了黨中央的高度重視，這是“無廢社會(huì)”和“無廢城市”概念在我國(guó)的首次提出。2018年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》提出開展“無廢城市”試點(diǎn)，推動(dòng)固體廢物資源化利用。2018年底，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，正式啟動(dòng)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作。

“無廢城市”建設(shè)的意義體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體行動(dòng)。第二，解決固體廢物環(huán)境污染突出問題的治本之舉，被視為固體廢物領(lǐng)域生態(tài)文明體制改革的試點(diǎn)。第三，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手。城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，“無廢城市”建設(shè)既能使我們的城市變得更加美麗，又能使經(jīng)濟(jì)更加有活力，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。第四，提升生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的重要舉措?！盁o廢城市”是一種以固體廢物減量化、資源化、無害化為原則的城市治理理念，是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，是固體廢物領(lǐng)域生態(tài)文明體制改革的“催化劑”。長(zhǎng)期來看，“無廢城市”建設(shè)旨在形成一種城市綠色發(fā)展的模式、一種資源高效的經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)發(fā)展模式，從根本上解決社會(huì)發(fā)展遇到自然資源瓶頸的問題，以及廢物處置對(duì)稀缺土地資源的占用問題，在固體廢物管理領(lǐng)域形成一種具有實(shí)際借鑒價(jià)值和意義的管理模式。

2019年4月，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同18個(gè)相關(guān)部委篩選確定了全國(guó)“11+5”個(gè)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)城市和地區(qū)，先從試點(diǎn)開始，再逐步次第推開?！盁o廢城市”建設(shè)涉及社會(huì)生產(chǎn)與生活的各方面，城市的可持續(xù)發(fā)展要求更為系統(tǒng)的綜合固體廢物管理。實(shí)施試點(diǎn)任務(wù)過程中，需要在“11+5”個(gè)城市和地區(qū)中進(jìn)行探索和試驗(yàn)，“11+5”個(gè)城市和地區(qū)代表著不同發(fā)展定位、不同發(fā)展階段、不同發(fā)展基礎(chǔ)和不同發(fā)展模式。無論是從發(fā)展水平、發(fā)展規(guī)模還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，試點(diǎn)城市都具有較好的代表性和較高的覆蓋面，具有屬于城市自身特色的創(chuàng)建重點(diǎn)。比如，區(qū)域中心城市和特區(qū)發(fā)展的代表（深圳、雄安）：結(jié)合城市特點(diǎn)和發(fā)展定位，以管理機(jī)制和制度建設(shè)為創(chuàng)建重點(diǎn)，積極領(lǐng)跑綠色發(fā)展和綠色生活方式，打造高質(zhì)量發(fā)展的全國(guó)樣板；區(qū)域副中心城市可持續(xù)發(fā)展的代表（許昌、紹興）：以強(qiáng)化監(jiān)管能力、綜合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制為創(chuàng)建重點(diǎn)，構(gòu)建綠色循環(huán)生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)城市固體廢物智慧管理；長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的代表（重慶、銅陵）：以強(qiáng)化固體廢物管理機(jī)制和技術(shù)政策、推動(dòng)工業(yè)企業(yè)綠色生產(chǎn)、創(chuàng)建利用處置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、信息化監(jiān)管機(jī)制為創(chuàng)建重點(diǎn)，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)高度融合的區(qū)域固體廢物循環(huán)模式；西部傳統(tǒng)重工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的代表（包頭、西寧）：以工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物管理機(jī)制、技術(shù)政策為創(chuàng)建重點(diǎn)，系統(tǒng)解決固體廢物特別是一般工業(yè)固體廢物問題，為中西部資源型城市提供解決思路；資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的代表（徐州、盤錦）：以加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、市場(chǎng)體系建設(shè)研究、創(chuàng)新大宗工業(yè)固體廢物利用處置模式、一二產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展為創(chuàng)建重點(diǎn)，立足發(fā)展實(shí)際，推動(dòng)固體廢物精細(xì)化管理；旅游城市代表（三亞、威海、瑞金、光澤）：以推動(dòng)建設(shè)綠色生活和消費(fèi)，打造“美麗中國(guó)”的精致城市、美麗鄉(xiāng)村為創(chuàng)建重點(diǎn)，推動(dòng)綠色旅游發(fā)展；國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和城市型社區(qū)代表（北京經(jīng)開區(qū)、中新天津生態(tài)城）：建立綜合管理制度和技術(shù)體系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，為固體廢物管理與綠色產(chǎn)業(yè)鏈培育提供新的發(fā)展范例。

總體而言，“無廢城市”建設(shè)是希望在固體廢物綜合管理的制度、技術(shù)、市場(chǎng)和監(jiān)管四大體系方面取得突破性進(jìn)展，形成一批可復(fù)制、可推廣的示范模式。每一個(gè)試點(diǎn)城市要找準(zhǔn)自身的城市特色，因地制宜地開展試點(diǎn)工作，根據(jù)創(chuàng)建重點(diǎn)建立管理體系，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建立適宜的創(chuàng)新亮點(diǎn)和模式。

“無廢城市”建設(shè)涉及的領(lǐng)域主要包括四個(gè)方面

我國(guó)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)是借生態(tài)文明體制改革之勢(shì)，探索破解制約我國(guó)固體廢物管理的難題，推動(dòng)綠色發(fā)展，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。主要包括：

降低工業(yè)固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度。近年來，我國(guó)通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)清潔生產(chǎn)等措施來促進(jìn)工業(yè)固體廢物減量化、資源化和無害化，并取得一定成效，但各類工業(yè)固體廢物歷史堆存的問題依然比較突出。“無廢城市”建設(shè)可重點(diǎn)通過推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，工業(yè)技術(shù)綠色升級(jí)，工業(yè)固體廢物綜合利用等，著力推進(jìn)源頭減量。例如利用一般工業(yè)固體廢物作為廢棄礦坑砂坑生態(tài)修復(fù)材料，實(shí)現(xiàn)廢棄砂坑礦坑的場(chǎng)地再利用。未來，“無廢城市”試點(diǎn)建設(shè)將繼續(xù)探索工業(yè)固體廢物資源化利用的新途徑、新產(chǎn)品、新技術(shù)，特別是與國(guó)家碳中和戰(zhàn)略和工作任務(wù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下減碳無廢的新路徑。

推動(dòng)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中會(huì)產(chǎn)生畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)藥包裝廢棄物、廢舊農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)廢棄物。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村固體廢物的種類和數(shù)量越來越多，帶來各種各樣的環(huán)境問題，例如秸稈的露天焚燒問題、農(nóng)藥包裝廢棄物的安全隱患問題、廢舊農(nóng)膜的管理問題等，解決農(nóng)業(yè)廢棄物問題迫在眉睫?！盁o廢城市”建設(shè)考慮通過生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)的建設(shè)來推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物的回收利用和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。在“無廢城市”建設(shè)過程中，針對(duì)畜禽糞污，以“種養(yǎng)平衡”為核心，推廣畜禽糞污綜合利用、種養(yǎng)循環(huán)的多種生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)模式，但需注意“種養(yǎng)平衡”不是絕對(duì)的平衡，需要根據(jù)發(fā)展的需求去劃定；針對(duì)秸稈利用，在秸稈就地還田的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持就地就近原則，探索肥料化、飼料化、燃料化、原料化等多途徑利用模式，并重點(diǎn)解決資源化產(chǎn)品推廣問題；針對(duì)廢舊農(nóng)膜（主要是地膜）和農(nóng)藥包裝廢棄物，最核心且難以突破的問題是如何開展回收，需要強(qiáng)化回收激勵(lì)措施，提升廢舊農(nóng)膜及農(nóng)藥包裝廢棄物的再利用水平。

生活領(lǐng)域固體廢物源頭減量。生活領(lǐng)域固體廢物主要包括生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等，與人們的生活方式、生活習(xí)慣密切相關(guān)。例如，近年來，我國(guó)過度包裝和一次性塑料制品使用問題比較突出，這些塑料廢棄后會(huì)產(chǎn)生白色污染。推動(dòng)踐行綠色生活方式以及生活垃圾源頭減量和資源化利用，應(yīng)更多立足于綠色生活和消費(fèi)方式的推廣。在我國(guó)，城市之間、農(nóng)村之間以及農(nóng)村與城市之間，無論是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還是生活習(xí)慣都有較大的差異。“無廢城市”建設(shè)過程中，在推進(jìn)生活領(lǐng)域固體廢物源頭減量和資源化利用方面，需要根據(jù)城市特點(diǎn)，多措并舉：一是要強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化的考慮；二是要聚焦硬性任務(wù)，比如服務(wù)業(yè)的提升，包括綠色物流、綠色商場(chǎng)等；三是要實(shí)現(xiàn)各類配套設(shè)施能夠穩(wěn)定運(yùn)行這一基礎(chǔ)目標(biāo)。生活垃圾分類、限制過度包裝和一次性塑料制品使用、建筑垃圾污染防治已被納入新《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱“新《固廢法》”），為生活領(lǐng)域的“無廢城市”建設(shè)提供了法律根基。

危險(xiǎn)廢物全過程規(guī)范化管理與風(fēng)險(xiǎn)管控。危險(xiǎn)廢物帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和潛在影響是我國(guó)持續(xù)關(guān)注和亟需解決的問題，新《固廢法》也對(duì)危險(xiǎn)廢物監(jiān)管制度進(jìn)行了完善?！盁o廢城市”建設(shè)過程中，應(yīng)重點(diǎn)考慮防范危險(xiǎn)廢物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)危險(xiǎn)廢物全過程監(jiān)管機(jī)制。一是危險(xiǎn)廢物源頭風(fēng)險(xiǎn)防控、全過程監(jiān)管、收集利用處置能力建設(shè)以及政策標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)完善：在源頭防控方面，通過落實(shí)環(huán)評(píng)準(zhǔn)入和強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)，筑牢源頭防線；在全過程監(jiān)管方面，通過探索排污許可證管理、強(qiáng)化規(guī)范化考核要求、強(qiáng)化轉(zhuǎn)移過程監(jiān)管等措施，夯實(shí)過程嚴(yán)控；在安全利用處置方面，進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格執(zhí)法，確保進(jìn)入規(guī)范渠道的危險(xiǎn)廢物得到安全利用處置。二是全面提升風(fēng)險(xiǎn)防控的能力，充分考慮城市自身能力以及周邊或者其他地區(qū)的危險(xiǎn)廢物處置能力，考慮開展區(qū)域、流域的風(fēng)險(xiǎn)防控。

“無廢城市”建設(shè)取得的階段性成果

“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)采用邊編制方案、邊推進(jìn)實(shí)施的舉措，取得了良好的成效。圍繞“無廢城市”建設(shè)目標(biāo)，各試點(diǎn)城市和地區(qū)從制度、技術(shù)、市場(chǎng)和監(jiān)管四大體系建設(shè)入手，穩(wěn)步有序推進(jìn)，充分發(fā)揮地方政府能動(dòng)性，各部門協(xié)同配合。生態(tài)環(huán)境部組織技術(shù)專家?guī)头鼋M，點(diǎn)面結(jié)合，以專題交流和培訓(xùn)等方式聚焦共性重點(diǎn)和難點(diǎn)，全面助力“無廢城市”建設(shè)。“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)階段，共安排了900余項(xiàng)任務(wù)、500余項(xiàng)工程項(xiàng)目，截至2020年底，試點(diǎn)城市任務(wù)平均完成率在90%以上，取得階段性成效，形成了一批可復(fù)制可推廣的示范模式。

目前，“無廢城市”建設(shè)的次第推開也在穩(wěn)步推進(jìn)，吉林省、浙江省和廣東省已明確全省域推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)：2019年11月，吉林省發(fā)布《吉林省“無廢城市”建設(shè)工作方案》（征求意見稿）；2020年1月，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《浙江省全域“無廢城市”建設(shè)工作方案》；2021年2月，廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《廣東省推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，范圍涉及珠三角所有城市，鼓勵(lì)粵東粵西粵北各市同步開展試點(diǎn)工作?！笆奈濉睍r(shí)期，“無廢城市”建設(shè)將在城市的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性開展省域和跨區(qū)域?qū)用娴耐七M(jìn)，并作為國(guó)家碳達(dá)峰、碳中和重大戰(zhàn)略的重要組成部分，通過運(yùn)用碳足跡分析、績(jī)效評(píng)價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、“無廢城市”國(guó)際網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等工作，進(jìn)一步加快我國(guó)生態(tài)文明體制建設(shè)。

（作者為清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①段立哲、李金惠：《環(huán)境管理藍(lán)皮書：中國(guó)環(huán)境管理發(fā)展報(bào)告（2019）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年。

②陳瑛、滕婧杰等：《“無廢城市”試點(diǎn)建設(shè)的內(nèi)涵、目標(biāo)和建設(shè)路徑》，《環(huán)境保護(hù)》，2019年第9期。

③陳瑛、凌江、溫雪峰：《一般工業(yè)固體廢物污染防治對(duì)策研究》，《環(huán)境保護(hù)》，2016年第1期。

④趙娜娜、滕婧杰、陳瑛：《中國(guó)農(nóng)業(yè)廢物管理現(xiàn)狀及分析》，《世界環(huán)境》，2018年第4期。

責(zé)編/銀冰瑤 美編/楊玲玲