加處罰款的司法適用

詹金峰

摘 要：在司法實(shí)踐中，加處罰款面臨是否需要另行作出決定、是否可以申請(qǐng)減免、如何進(jìn)行減免等問題?；谝?guī)范行政行為、保障當(dāng)事人訴權(quán)等多方面因素的考量，加處罰款決定應(yīng)當(dāng)另行作出。根據(jù)法律規(guī)定、時(shí)代背景和實(shí)踐情況，加處罰款在一定情況下可以申請(qǐng)減免，而申請(qǐng)減免的事由和程序則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格限制，包括當(dāng)事人申請(qǐng)、調(diào)查核實(shí)、聽取意見、作出決定等。

關(guān)鍵詞：加處罰款 決定 減免 限制

加處罰款是行政機(jī)關(guān)針對(duì)當(dāng)事人不履行罰款決定而作出的行政強(qiáng)制執(zhí)行手段。雖然《行政強(qiáng)制法》明確了加處罰款的屬性，但在司法實(shí)踐中如何適用，卻存在諸多問題。對(duì)此，本文結(jié)合相關(guān)案例，對(duì)實(shí)務(wù)中現(xiàn)有的關(guān)于加處罰款的爭(zhēng)議問題進(jìn)行研究。

一、加處罰款決定需另行作出

對(duì)于加處罰款決定，是在行政處罰時(shí)一并作出還是另行作出，《行政強(qiáng)制法》沒有規(guī)定，實(shí)踐中存在不同的做法。對(duì)于未另行作出加處罰款決定的案件，法院在判決時(shí)存在不同觀點(diǎn)。

[案例一]因多次酒后駕駛機(jī)動(dòng)車，衢州市公安局交通警察支隊(duì)衢江大隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱“衢江大隊(duì)”）對(duì)當(dāng)事人劉某某罰款1500元，15日到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額3%加處罰款。此后，劉某某未申請(qǐng)復(fù)議也未提起訴訟。在催告后，劉某某仍拒絕繳納罰款，因此，衢江大隊(duì)向法院申請(qǐng)執(zhí)行罰款和加處罰款。法院認(rèn)為“15日到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額3%加處罰款，加處罰款數(shù)額不超過罰款本數(shù)”不屬加處罰款決定，且衢江大隊(duì)未依法對(duì)被執(zhí)行人作出加處罰款決定，故不準(zhǔn)許加處罰款申請(qǐng)。[1]

[案例二]江山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局在檢查過程中，發(fā)現(xiàn)A公司經(jīng)營(yíng)超過保質(zhì)期的食品，故作出處罰決定，包括沒收超過保質(zhì)期的食品、罰款5萬元。如A公司逾期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。A公司不服處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議，但江山市政府決定維持原決定。此后，因A公司沒履行處罰決定中的內(nèi)容，市場(chǎng)監(jiān)管局在催告后向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，包括罰款5萬元和加處罰款5萬元。江山市法院作出裁定，準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行罰款和加處罰款。[2]

以上兩個(gè)案件，行政機(jī)關(guān)均未另行作出加處罰款決定，但法院對(duì)此作出的判決卻完全不同：不支持的法院認(rèn)為處罰決定書中關(guān)于加處罰款的表述是一種警示或提醒，在未另行作出決定的情況下不得加處罰款;支持的法院則對(duì)此沒有提及，可以推斷，其認(rèn)為無需另行作出決定便可加處罰款。

結(jié)合案例和有關(guān)材料，贊成“無需另行作出加處罰款決定”（以下簡(jiǎn)稱“觀點(diǎn)一”）的理由主要包括以下幾點(diǎn)：一是基于法律規(guī)定。國(guó)務(wù)院于1997年發(fā)布的《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）第9條規(guī)定：“當(dāng)事人逾期繳納罰款，行政處罰決定書明確需要加處罰款的，代收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照行政處罰決定書加收罰款。當(dāng)事人對(duì)加收罰款有異議的，應(yīng)當(dāng)先繳納罰款和加收的罰款，再依法向做出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。”所以，加處罰款未必單獨(dú)做出決定，也沒有太大必要。[3]二是認(rèn)為行政處罰決定已包括加處罰款決定。行政處罰決定書已告知當(dāng)事人加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)及申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟的權(quán)利和期限，意味著行政處罰決定書中已包含著加處罰款決定，因此不必另外下發(fā)加處罰款決定書。[4]

支持“另行作出加處罰款決定”（以下簡(jiǎn)稱“觀點(diǎn)二”）的理由則如案例一所示，認(rèn)為處罰決定書中關(guān)于逾期不繳納罰款將加處罰款的表述系一種警示或提醒，并非行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

本文認(rèn)為，贊成觀點(diǎn)一的理由不能成立。具體原因如下：

一是從法律規(guī)定的角度來看。國(guó)務(wù)院1997年下發(fā)的《實(shí)施辦法》第1條明確規(guī)定，其制定依據(jù)是《行政處罰法》，也就是1996年《行政處罰法》。之所以以《實(shí)施辦法》的方式對(duì)加處罰款的繳納進(jìn)行明確，是因?yàn)?996年實(shí)施的《行政處罰法》最早提出了加處罰款，但加處罰款如何計(jì)算、如何實(shí)施、如何執(zhí)行等具體操作問題沒有明確規(guī)定。[5]2012年《行政強(qiáng)制法》頒布，明確了行政強(qiáng)制執(zhí)行的催告程序，即“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)”，而且，當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。換言之，必須是在當(dāng)事人充分履行申辯權(quán)、充分表達(dá)自身觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，方可采取行政強(qiáng)制執(zhí)行程序。《實(shí)施辦法》第9條要求當(dāng)事人先繳納加處罰款，再申請(qǐng)行政復(fù)議，該規(guī)定并沒有保障當(dāng)事人的申辯權(quán)，和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定精神并不相符，不適應(yīng)時(shí)代要求。按照新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法的原則，在《行政強(qiáng)制法》頒布后，不能援引《實(shí)施辦法》中關(guān)于加處罰款程序的規(guī)定，因此，以法律規(guī)定為理由，認(rèn)為無需另行作出加處罰款決定不合理。

二是從加處罰款和行政處罰的關(guān)系來看。首先，從性質(zhì)上來看，加處罰款屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種方式，與行政處罰屬于不同類型的行政行為，兩者不可能存在包含與被包含的關(guān)系。其次，從實(shí)踐操作來看，之所以認(rèn)為行政處罰包含加處罰款，其理由在于“已告知當(dāng)事人加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)及申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟的權(quán)利和期限”，即是否加處罰款及加處罰款的金額等都是確定的。但是，此種告知只是一種事前的告知，具體如何適用加處罰款仍然需要根據(jù)實(shí)際情況來展開，在當(dāng)事人存在異議、行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議等情況下，行處處罰所設(shè)置的加處罰款的金額、期限等均可能發(fā)生變更。因此，從以上兩個(gè)角度來看，行政處罰不能也不應(yīng)將加處罰款包括在內(nèi)。

在否定觀點(diǎn)一的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，作為一種單獨(dú)的行政手段，應(yīng)當(dāng)具備行政程序這一基本特征，因此，本文贊成觀點(diǎn)二。除案例中顯示的理由外，至少還存在以下幾點(diǎn)理由：一是另行作出加處罰款的決定，有助于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，使其在作出行政行為時(shí)多方考慮各方面因素，防止其濫用加處罰款這一較為嚴(yán)格的行政強(qiáng)制執(zhí)行手段;二是在不另行作出加處罰款決定的情況下，當(dāng)事人對(duì)加處罰款決定不服的，僅能對(duì)行政處罰這一主體決定申請(qǐng)復(fù)議或者訴訟，缺乏針對(duì)性、靶向性，而單獨(dú)作出加處罰款決定，則可以在很大程度上加強(qiáng)當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟的針對(duì)性，確保其權(quán)利得到有效保障。

二、減免加處罰款的理論及實(shí)踐依據(jù)

對(duì)于當(dāng)事人減免加處罰款的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)或者法院是否準(zhǔn)許，司法實(shí)踐中存在不同觀點(diǎn)。本文認(rèn)為，在一定情況下，加處罰款是可以減免的。理由如下：

（一）減免加處罰款存在法律依據(jù)

《行政強(qiáng)制法》第42條第1款規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種方式，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然可以就加處罰款的金額、繳納方式等事項(xiàng)與當(dāng)事人達(dá)成一致，其中便可能包括行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的情況，相應(yīng)的減免加處的罰款。由此可見，減免加處罰款存在相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，是有法律依據(jù)的。

然而，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《對(duì)行政處罰加處罰款能否減免問題的意見》中對(duì)加處罰款的問題也進(jìn)行了規(guī)定，但根據(jù)該意見，人民法院受理行政強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)后，行政機(jī)關(guān)不宜減免加處的罰款。換言之，當(dāng)行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行加處罰款時(shí)，其一般無法作出減免加處罰款的決定。由此觀之，似乎在法院審理階段便無法減免加處的罰款。但是，本文認(rèn)為，這一規(guī)定并不必然意味著加處罰款無法減免。首先，該規(guī)定使用“不宜”這一詞語(yǔ)，而非“禁止”等嚴(yán)厲性詞語(yǔ)，這表明其中存在操作的空間，并非完全禁止行政機(jī)關(guān)減免加處的罰款。其次，之所以使用“不宜減免”，究其原因，是因?yàn)榘讣岩扑椭练ㄔ?，基于?duì)法院審判權(quán)的尊重，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持克制，不應(yīng)作出影響審判權(quán)的行為。但是，在和法院積極溝通并達(dá)成共識(shí)的情況下，減免加處罰款仍然存在可能性。最后，即便是行政機(jī)關(guān)無法作出減免加處罰款的決定，該規(guī)定也沒有禁止法院作出類似的決定，因此，在審理階段，由法院作出減免加處罰款的決定也存在可操作性。

（二）減免加處罰款符合特定時(shí)代背景

能否減免加處罰款屬于具體個(gè)案中的技術(shù)問題，但也應(yīng)當(dāng)放在時(shí)代背景下統(tǒng)一考量，唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平正義和社會(huì)整體公平正義的有機(jī)統(tǒng)一。加處罰款屬于行政手段，所引發(fā)的糾紛則屬于行政爭(zhēng)議，因此，對(duì)其考量的最大時(shí)代場(chǎng)域則是推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解這一背景。所謂行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，是指從源頭上消解產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議，解決行政訴訟中的“程序空轉(zhuǎn)”等問題，保障人民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其核心和要旨在于通過綜合考量案件事實(shí)和當(dāng)事人情況，尋求解決爭(zhēng)議的路徑和方法。

在涉及加處罰款的案件中，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)往往不是加處罰款而是基礎(chǔ)的行政處罰，也即，當(dāng)事人往往對(duì)行政處罰不服，認(rèn)為不應(yīng)繳納相關(guān)的罰款或者沒有能力繳納罰款，進(jìn)而導(dǎo)致加處罰款的出現(xiàn)。因此，在推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的大背景下，需要解決的問題是基礎(chǔ)的行政處罰而非加處罰款。而要解決行政處罰問題，除基本的釋法說理外，對(duì)相關(guān)的加處罰款進(jìn)行減免也是必要的途徑之一。換言之，在結(jié)合當(dāng)事人主觀過錯(cuò)的基礎(chǔ)上，在充分釋法說理的情況下，通過減免部分的加處罰款，推進(jìn)行政處罰涉及爭(zhēng)議的解決，可以有效的推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決。綜上，從時(shí)代背景看，在符合條件情況下，可以減免加處罰款。

（三）減免加處罰款案件取得良好實(shí)踐效果

從實(shí)踐情況來看，在綜合考量當(dāng)事人情況的基礎(chǔ)上，通過減免加處罰款，可以在很大程度上消解社會(huì)矛盾，推動(dòng)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

[案例三]2016年，因在檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)郝某某在飲用水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)違規(guī)搭建養(yǎng)殖棚850平方米，養(yǎng)殖牛羊數(shù)10只，杭州市生態(tài)環(huán)境局臨安分局責(zé)令其改正。但是，當(dāng)事人拒不改正，故此，杭州市生態(tài)環(huán)境局臨安分局向郝某某作出罰款10萬元的行政處罰決定書。此后，當(dāng)事人自行處置牛羊、拆除違規(guī)搭建的養(yǎng)殖棚，并進(jìn)行土地復(fù)耕，但未繳納罰款。2020年，杭州市生態(tài)環(huán)境局臨安分局要求郝某某履行罰款10萬元、加處罰款10萬元的執(zhí)行義務(wù)。郝某某不服，向臨安區(qū)檢察院反映加處罰款不合理，臨安區(qū)檢察院?jiǎn)?dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的聽證程序。聽證會(huì)上，參會(huì)各方普遍認(rèn)為，郝某某在收到行政處罰決定書后，自行處置牛羊、拆除養(yǎng)殖棚、進(jìn)行土地復(fù)耕，采取積極補(bǔ)救措施，符合行政強(qiáng)制法關(guān)于減免加處罰款的規(guī)定。根據(jù)聽證會(huì)意見，臨安區(qū)檢察院出具行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解書，形成郝某某在及時(shí)履行行政罰款義務(wù)的前提下，可依法免除加處罰款的意見，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。[6]

在該案中，當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到自身存在的過錯(cuò)，對(duì)行政處罰不存在異議，但認(rèn)為自己采取了積極補(bǔ)救措施，不應(yīng)對(duì)其加處罰款，由此產(chǎn)生了行政爭(zhēng)議并引發(fā)了信訪等行為。在聽證會(huì)上，各方綜合考慮當(dāng)事人采取的措施，認(rèn)為免除加處罰款可以促進(jìn)該爭(zhēng)議的化解，故依法免除了加處罰款。該案的成功辦理，也證明了減免加處罰款的實(shí)踐效果較好。

三、減免加處罰款的適用范圍及程序

（一）適用案件類型

一是當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，無法履行行政處罰所明確的罰款的案件。在該類案件中，當(dāng)事人因經(jīng)濟(jì)困難，沒有具備履行相應(yīng)義務(wù)的能力，難以履行原處罰決定，進(jìn)而超過行政處罰所確定的繳納期限，導(dǎo)致加處罰款的產(chǎn)生。但是，從主觀狀態(tài)來看，可能多數(shù)情況下并不存在不繳納罰款的故意，主觀惡性較小，減免加處的罰款存在合理性。

二是當(dāng)事人主動(dòng)履行義務(wù)，采取積極補(bǔ)救措施的案件。實(shí)踐中，當(dāng)事人因?yàn)閷?shí)施了法律所禁止的行為，進(jìn)而被行政處罰。從該角度來看，當(dāng)事人不僅應(yīng)當(dāng)繳納行政處罰所確定的罰款，而且應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正此前實(shí)施的法律禁止的行為。例如，在前述的案例三中，當(dāng)事人不僅應(yīng)當(dāng)繳納10萬元罰款，而且應(yīng)當(dāng)拆除養(yǎng)殖棚、進(jìn)行土地復(fù)耕等。如果當(dāng)事人沒有繳納罰款，但是及時(shí)采取補(bǔ)救措施，補(bǔ)正此前的行為，也能證明其存在糾錯(cuò)改錯(cuò)的心態(tài)，在一定情況下也能減免加處罰款。在案例三中，當(dāng)事人及時(shí)拆除養(yǎng)殖棚、進(jìn)行土地復(fù)耕，為最終免除加處罰款奠定了基礎(chǔ)。

三是當(dāng)事人提出合理異議的案件。在該類案件中，當(dāng)事人對(duì)作出的原行政處罰不服，不繳納罰款，進(jìn)而超出期限導(dǎo)致加處罰款的產(chǎn)生。但是，從事后全案情況來看，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為可能存在適用程序或者法律上的瑕疵，當(dāng)事人提出的異議具備一定的合理性。對(duì)于此類案件，因更多的責(zé)任屬于行政機(jī)關(guān)，因此，可以對(duì)當(dāng)事人適當(dāng)減免加處罰款。

（二）具體適用程序

一是當(dāng)事人申請(qǐng)。為防止公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)主動(dòng)減免加處罰款的情況，在具體操作中，應(yīng)當(dāng)明確以當(dāng)事人的申請(qǐng)為主，只有在當(dāng)事人申請(qǐng)的情況下，才可以啟動(dòng)減免加處罰款的程序。

二是調(diào)查核實(shí)。是否減免加處罰款，其關(guān)鍵在于對(duì)案件基本情況的調(diào)查核實(shí)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面審查原則，對(duì)涉及的基本案件事實(shí)、作出加處罰款決定的依據(jù)、處罰行為是否存在瑕疵、當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)、當(dāng)事人是否采取補(bǔ)救措施等進(jìn)行全面調(diào)查，并以此為依據(jù)決定案件處理結(jié)果。

三是聽取各方意見建議。對(duì)于涉及的可能減免加處罰款的案件，應(yīng)當(dāng)盡量開展聽證程序，參與聽證的各方應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)、法院、行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等，確保聽證在監(jiān)督下有序開展。在聽證過程中，各方主體應(yīng)當(dāng)圍繞案件基本情況陳述事實(shí)、發(fā)表意見。

四是作出決定。在聽取各方意見后，對(duì)于決定減免加處罰款的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出減免加處罰款決定;對(duì)于決定不予減免的，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人原因和處理結(jié)果。

注釋：

[1]參見浙江省衢州市衢江區(qū)人民法院（2019）浙0803行審11號(hào)行政裁定書。

[2]參見浙江省江山市人民法院（2019）浙0881行審132號(hào)行政裁定書。

[3]參見曹曉凡：《當(dāng)事人逾期不履行金錢給付義務(wù)的行政決定時(shí)，加處罰款或滯納金是必須的嗎？》，《中國(guó)環(huán)境監(jiān)察》2016年第9期。

[4]參見羅秋：《“案說”加處罰款的理解與適用》，《中國(guó)醫(yī)藥報(bào)》2018年3月7日。

[5]參見王文冉：《行政處罰加處罰款執(zhí)行模式探究》，《中國(guó)工商管理研究》2013年第5期。

[6]參見范躍紅、林舒：《讓群眾合理訴求得到最大限度保障》，《檢察日?qǐng)?bào)》2020年4月12日。