日本社會(huì)福祉法人制度改革及經(jīng)驗(yàn)啟示

陳艷秋

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院/大連財(cái)經(jīng)學(xué)院，遼寧大連，116025)

日本社會(huì)福祉(1)日文中的“社會(huì)福祉”與中文中的“社會(huì)福利”含義相近，指廣義的社會(huì)福利。法人制度于1951年成立，至今已運(yùn)行69年的時(shí)間，這期間經(jīng)歷了若干改革，逐漸發(fā)展成熟。由于具有很強(qiáng)的公益性和非營(yíng)利性特征，社會(huì)福祉法人制度在提升福祉服務(wù)質(zhì)量、效率化運(yùn)營(yíng)、幫助低收入人群、解決社區(qū)福祉問(wèn)題等方面發(fā)揮著重要和積極的作用。本文梳理了日本社會(huì)福祉法人制度的發(fā)展與改革脈絡(luò)，并依據(jù)日本的法規(guī)政策，分析制度在運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，以期為我國(guó)社會(huì)福利領(lǐng)域的社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)及發(fā)展提供參考和借鑒。

一、日本社會(huì)福祉法人制度的建立

社會(huì)福祉法人制度創(chuàng)設(shè)于第二次世界大戰(zhàn)后，此時(shí)，日本面臨海外歸來(lái)的遣散者、殘疾人、戰(zhàn)爭(zhēng)孤兒以及失業(yè)者等困難群體激增的局面。由于戰(zhàn)后日本的國(guó)家行政資源很不充足，政府只能充分利用民間資源，推進(jìn)福祉事業(yè)發(fā)展。

日本政府在各個(gè)社會(huì)福祉領(lǐng)域采取緊急措施和立法措施，并于1951年頒布《社會(huì)福祉事業(yè)法》(后改為《社會(huì)福祉法》)，該法的重要內(nèi)容之一就是建立社會(huì)福祉法人制度。在日本設(shè)立社會(huì)福祉法人之前，社會(huì)福祉事業(yè)的實(shí)施主體是基于民法設(shè)立的公益法人。但是，由于監(jiān)管制度不完善，日本出現(xiàn)很多不合規(guī)的公益法人。而將社會(huì)福祉法人作為社會(huì)福祉事業(yè)實(shí)施主體的目的就是讓法人保持社會(huì)信用，具備獲得政府資助的資格，同時(shí)接受比公益法人更嚴(yán)格的指導(dǎo)和監(jiān)督。社會(huì)福祉事業(yè)的責(zé)任者和經(jīng)營(yíng)主體本來(lái)應(yīng)該是隸屬行政機(jī)關(guān)的國(guó)家和地方公共團(tuán)體等公共組織，但社會(huì)福祉事業(yè)最終被委托給了法人。為了保證福祉事業(yè)的公益性，日本政府制定了一項(xiàng)“措施性制度”(2)含義及性質(zhì)詳見(jiàn)后文。，規(guī)定必須由行政機(jī)關(guān)決定服務(wù)的對(duì)象和內(nèi)容，提供服務(wù)的法人依此承擔(dān)福祉事業(yè)?！按胧┬灾贫取彪m然在經(jīng)營(yíng)范圍和服務(wù)對(duì)象方面對(duì)社會(huì)福祉法人實(shí)施有效監(jiān)管，但也限制了其更好滿足服務(wù)對(duì)象多樣化服務(wù)需求的行為，在提升服務(wù)創(chuàng)新積極性方面存在不足。

二、日本社會(huì)福祉法人的基本特征

第一，社會(huì)福祉法人具有很強(qiáng)的公益性。這種公益性表現(xiàn)在社會(huì)福祉法人僅可在有限的范圍內(nèi)從事社會(huì)福祉事業(yè)，為某些特殊群體謀求利益，創(chuàng)造社會(huì)效益?！渡鐣?huì)福祉事業(yè)法》規(guī)定的社會(huì)福祉事業(yè)分為兩類種(見(jiàn)圖1)：第一類社會(huì)福祉事業(yè)包括特別養(yǎng)護(hù)老人院、兒童養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、殘疾人支援機(jī)構(gòu)、救護(hù)機(jī)構(gòu)等；第二類社會(huì)福祉事業(yè)包括保育所、上門(mén)照護(hù)、日間托管、短期入住等。社會(huì)福祉事業(yè)是公益性最高的事業(yè)，它對(duì)具有福祉需求的老人、兒童、殘疾人、生活貧困者等實(shí)施24小時(shí)全年無(wú)休的援助和支持。

社會(huì)福祉法人在不妨礙其從事的社會(huì)福祉事業(yè)的情況下，也可以舉辦一些公益事業(yè)[1]。這些公益事業(yè)通常是一些被社會(huì)認(rèn)可具有公益性且與社會(huì)福祉相關(guān)的項(xiàng)目(見(jiàn)圖1)。如果公益事業(yè)有剩余資金，那么這個(gè)資金必須用于福祉事業(yè)或者用于公益事業(yè)(3)社會(huì)福祉事業(yè)和公益事業(yè)都具有公益性，但兩者不同：社會(huì)福祉事業(yè)是符合《社會(huì)福祉法》第二條規(guī)定的兩類事業(yè)，公益性最強(qiáng)；而公益事業(yè)則是《社會(huì)福祉法》第二條規(guī)定的兩類福祉事業(yè)之外的其他公益性事業(yè)，其公益性比社會(huì)福祉事業(yè)弱。。

圖1 日本社會(huì)福祉事業(yè)的內(nèi)容

第二，社會(huì)福祉法人的資產(chǎn)使用被嚴(yán)格限制。社會(huì)福祉法人是由主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)成立的，原則上由社會(huì)福祉法人主要事務(wù)所歸屬的主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理。在社會(huì)福祉法人成立時(shí)，捐助者向其捐贈(zèng)的錢(qián)物不被認(rèn)作投資；如果社會(huì)福祉法人在解散時(shí)有剩余財(cái)產(chǎn)，那么剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)該被用于社會(huì)福祉法人從事的社會(huì)福祉事業(yè)或公益事業(yè)，或者歸屬國(guó)庫(kù)，由此體現(xiàn)其非營(yíng)利性。

第三，社會(huì)福祉法人要接受?chē)?yán)格的指導(dǎo)和監(jiān)督。社會(huì)福祉法人在得到政府財(cái)政資助的同時(shí)，還要接受主管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督。日本憲法第89條規(guī)定，社會(huì)福祉法人屬于財(cái)政控制的法人，可以得到政府的財(cái)政補(bǔ)貼及享受稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，為確保其社會(huì)信用，社會(huì)福祉法人基本上只能從事規(guī)定的社會(huì)福利項(xiàng)目，并要一直接受主管機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

可以看出，社會(huì)福祉法人雖然由私人運(yùn)營(yíng)，但作為行政服務(wù)的受托人，其身份有較強(qiáng)的公益性質(zhì)。一般企業(yè)遵循市場(chǎng)規(guī)律開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但社會(huì)福祉法人和一般企業(yè)不同，要在“特殊的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)”謀求發(fā)展。這一點(diǎn)在會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)制度上體現(xiàn)得特別明顯。例如，社會(huì)福祉法人獲得的來(lái)自政府的資金，原則上必須100%用在福祉事業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力成本上，不允許有剩余。也就是說(shuō)，政府的這類資金具有濃厚的國(guó)家補(bǔ)助金的性質(zhì)，只能用于社會(huì)福祉法人的運(yùn)營(yíng)及發(fā)展。因此，社會(huì)福祉法人的會(huì)計(jì)就像“家庭的收支簿”。社會(huì)福祉法人實(shí)際是在“官制市場(chǎng)”上運(yùn)營(yíng)，即政府行政部門(mén)要參與法人的運(yùn)營(yíng)管理，這體現(xiàn)出明顯的行政色彩[2]。社會(huì)福祉法人與一般企業(yè)的區(qū)別參見(jiàn)表1。

表1 日本社會(huì)福祉法人和一般企業(yè)的比較

三、社會(huì)福祉法人制度的改革與發(fā)展

(一)改革的背景

1.社會(huì)背景發(fā)生變化

首先，日本進(jìn)入了高度經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期，越來(lái)越重視豐富社會(huì)福祉服務(wù)的內(nèi)容，作為“措施性制度”承擔(dān)者的福祉法人的數(shù)量也逐漸增多，各種法律制度逐漸完善，社會(huì)福祉領(lǐng)域呈現(xiàn)專業(yè)化趨勢(shì)。在這一期間日本頒布多項(xiàng)有關(guān)社會(huì)福祉的法律，例如1947年的《兒童福祉法》，1949年的《殘疾者福祉法》，1950年的《生活保護(hù)法》， 1960年的《智障者福祉法》，1963年的《老人福祉法》，1964年的《母子及寡婦福祉法》。同時(shí)，隨著少子化和老齡化程度的加深，社會(huì)保障制度也不斷得到充實(shí)和完善。

1989年日本制定了“高齡者保健福祉推進(jìn)十年戰(zhàn)略”(簡(jiǎn)稱“黃金計(jì)劃”)，該年份也被稱為日本福祉法人制度改革元年。之后，日本在1994年制定了育兒援助計(jì)劃，1995年制定了“殘疾人援助七年規(guī)劃”，大大豐富了福祉服務(wù)的內(nèi)容。此外，福祉服務(wù)的提供主體數(shù)量也有所增加。服務(wù)對(duì)象也不僅僅局限于生活困難的人，還包含普通國(guó)民。

其次，日本國(guó)民的福利需求逐漸多樣化。盡管在此時(shí)期老年人更加長(zhǎng)壽，但空巢、失智、失業(yè)、無(wú)人照護(hù)等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。伴隨著城市化的發(fā)展，年輕人紛紛去了大城市，這種人口流動(dòng)現(xiàn)象使得家庭觀念逐漸淡薄，家庭和地域共同體之間互相幫助的功能逐漸減弱。

2.社會(huì)福祉制度發(fā)展理念發(fā)生變化

改革前，日本的福祉制度實(shí)現(xiàn)了從“措施性制度”向“契約性制度”的轉(zhuǎn)變。 措施性制度是指由行政部門(mén)選定福祉服務(wù)的對(duì)象及評(píng)估福祉服務(wù)的必要性和內(nèi)容，委托適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)福祉法人來(lái)為選定對(duì)象提供服務(wù)的一種制度。這是一種“恩惠式”的制度結(jié)構(gòu)，使用者處于被動(dòng)地位，無(wú)權(quán)決定和選擇服務(wù)內(nèi)容。而契約性制度是根據(jù)契約關(guān)系來(lái)決定服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容。例如，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度就是典型的契約性制度。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的參保者是服務(wù)的使用者，他們可以利用保險(xiǎn)來(lái)支付自己選擇的服務(wù)項(xiàng)目。這也意味著福祉服務(wù)的理念從提供服務(wù)機(jī)構(gòu)本位變成使用者本位。同時(shí)，福祉服務(wù)的提供方法也發(fā)生很大轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度、殘疾人援助制度、兒童及育兒援助制度先后被導(dǎo)入對(duì)使用者進(jìn)行資金援助的供給側(cè)體系改革[3]。

(二)改革的內(nèi)容

日本社會(huì)福祉法人制度改革以社會(huì)福祉服務(wù)提供體制改革為重點(diǎn)展開(kāi)，主要內(nèi)容包括社會(huì)福祉法人內(nèi)部改革、提供服務(wù)主體擴(kuò)充、資源整合、人才培養(yǎng)方式改進(jìn)及提供服務(wù)內(nèi)容拓展等方面。在這種注重供給側(cè)改革的政策取向的影響下，社會(huì)福祉法人制度運(yùn)行方式也出現(xiàn)新變化。

第一，在社會(huì)福祉法人制度的主體(社會(huì)福祉法人)內(nèi)部進(jìn)行改革[4]。一是加強(qiáng)福祉服務(wù)專業(yè)化培訓(xùn)和能力建設(shè)，提升社會(huì)福祉法人的服務(wù)能力和服務(wù)水平；二是使社會(huì)福祉法人的福祉服務(wù)中心下沉到街道、社區(qū)等基層地區(qū)，因?yàn)榫用裣Ｍ谧钍煜?、最近的地方接受最?xì)致周到的服務(wù)；三是充實(shí)居家生活援助服務(wù)的內(nèi)容；四是將“強(qiáng)化自立性援助，保持個(gè)人的尊嚴(yán)，提高居民生活質(zhì)量”作為社會(huì)福祉法人的服務(wù)理念。

第二，充實(shí)社會(huì)福祉法人隊(duì)伍，引入多元化社會(huì)力量，建立民間企業(yè)、非營(yíng)利性法人、居民團(tuán)體等各類主體并存及合作的社會(huì)福祉服務(wù)提供體制。在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度實(shí)施以后，為保證各種服務(wù)提供方資金充足，政府允許多種主體參與高齡者照護(hù)服務(wù)。這些主體不僅有社會(huì)福祉法人，還有民營(yíng)企業(yè)、特定非營(yíng)利活動(dòng)法人、日本消費(fèi)生活協(xié)同組合(生協(xié))、日本全國(guó)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合(農(nóng)協(xié))等。其中，民營(yíng)企業(yè)等主要參與居家服務(wù)或收費(fèi)養(yǎng)老院等設(shè)施服務(wù)。但日本對(duì)特別養(yǎng)護(hù)老人院(以完全不能自理老人為對(duì)象的養(yǎng)老機(jī)構(gòu))的實(shí)施主體有資質(zhì)要求，只允許醫(yī)院和社會(huì)福祉法人等專業(yè)主體舉辦。

第三，加強(qiáng)社會(huì)福祉法人資源整合與人才培養(yǎng)。為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的地域密集型社區(qū)綜合照護(hù)服務(wù)，需要在每個(gè)生活區(qū)域準(zhǔn)備照護(hù)服務(wù)資源和居民聚集的場(chǎng)所，以及培養(yǎng)和配置能夠全面協(xié)調(diào)所在社區(qū)和其他社區(qū)資源的人才。由此，社會(huì)福祉法人開(kāi)始轉(zhuǎn)向集團(tuán)化發(fā)展模式，一般由一個(gè)核心社會(huì)福祉法人來(lái)牽頭推進(jìn)社會(huì)福祉法人的集團(tuán)化發(fā)展。例如，以社會(huì)福祉法人“端山園”為中心，多個(gè)社會(huì)福祉法人合作形成集團(tuán)，開(kāi)設(shè)了地域密集型綜合照護(hù)中心“北大路”。“北大路”除了經(jīng)營(yíng)地域密集型特別養(yǎng)護(hù)老人院、小規(guī)模多功能型居家照護(hù)中心和有附加服務(wù)的面向老年人的住宅等，還設(shè)置了“社區(qū)沙龍”，將其作為社區(qū)里人們聚集的場(chǎng)所。該集團(tuán)有兩名具有護(hù)士執(zhí)業(yè)資格的有經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，同時(shí)配備兩名熟練的指導(dǎo)者，這四個(gè)人參加集團(tuán)的法人機(jī)構(gòu)巡回指導(dǎo)，謀求人才培養(yǎng)和組織的標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)，集團(tuán)在統(tǒng)籌管理、人才培養(yǎng)、提升照護(hù)質(zhì)量等方面嘗試共享資源。

第四，拓展社會(huì)福祉法人的服務(wù)內(nèi)容。首先，加強(qiáng)對(duì)困難者的援助服務(wù)。社會(huì)福祉法人集團(tuán)可以使用各社會(huì)福祉法人繳納的會(huì)費(fèi),對(duì)生活困難者進(jìn)行支援。例如，社會(huì)福祉法人集團(tuán)大阪府社會(huì)福祉協(xié)議會(huì)(簡(jiǎn)稱“社協(xié)”)和大阪府內(nèi)老人福祉機(jī)構(gòu)合作，從2004年開(kāi)始以生活困難者等人群為對(duì)象開(kāi)展“社會(huì)貢獻(xiàn)事業(yè)”[5],其內(nèi)容是在各老人福祉設(shè)施中配置社區(qū)社會(huì)工作者，在大阪府社協(xié)中配置社會(huì)貢獻(xiàn)支援員。同時(shí)，社會(huì)福祉法人集團(tuán)也與具有社會(huì)福祉專業(yè)資格的人員合作，對(duì)生活貧困家庭進(jìn)行咨詢支援，從而填補(bǔ)制度 “縫隙”，鏈接現(xiàn)有制度。其次，社會(huì)福祉法人集團(tuán)還針對(duì)緊急情況實(shí)施經(jīng)濟(jì)援助(實(shí)物供給)，經(jīng)濟(jì)援助的資金來(lái)自老人福祉設(shè)施會(huì)費(fèi)中的社會(huì)貢獻(xiàn)基金。

社會(huì)福祉法人作為行政輔助機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著保障基本生活的重任，需要和居民、團(tuán)體、社區(qū)建立聯(lián)系，共同對(duì)社區(qū)福祉事業(yè)的振興做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

四、社會(huì)福祉法人制度的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

(一)社會(huì)福祉法人制度的現(xiàn)狀

截至2017年末，日本全國(guó)約有20000家社會(huì)福祉法人，其中經(jīng)營(yíng)福祉機(jī)構(gòu)的社會(huì)福祉法人大約18000家。其服務(wù)的主要對(duì)象是老年人、孩子、殘疾人、生活困難者等，這些人群有各種各樣的生活困難和福利需求。社會(huì)福祉法人要24小時(shí)全年無(wú)休地為他們服務(wù)，支撐著他們的生活[6]。

如圖2所示，日本每個(gè)地區(qū)都有社會(huì)福祉法人，但法人數(shù)量差別很大。其中，北海道、東京都、大阪府和福岡縣所擁有的社會(huì)福祉法人數(shù)量明顯超過(guò)其他地區(qū)。

圖2 日本各地社會(huì)福祉法人數(shù)量(2017年10月末的數(shù)據(jù))

從法人種類來(lái)看，社會(huì)福祉法人的基本注冊(cè)信息顯示，截至2017年10月31日，日本共有20645家社會(huì)福祉法人。其中，一般法人數(shù)量最多，占總體的比例為87.6%；其次是社會(huì)福祉協(xié)議會(huì)，占比為9.2%；其他法人占比為1.9%，社會(huì)福祉事業(yè)團(tuán)占比為1.1%，共同募金會(huì)占比為0.2%(4)“一般法人”是經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的社會(huì)福祉法人；“其他法人”指的是不屬于“一般法人”“社會(huì)福利協(xié)議會(huì)”“共同募金會(huì)”“社會(huì)福利事業(yè)團(tuán)”的法人。。

從經(jīng)營(yíng)的事業(yè)種類來(lái)看，只經(jīng)營(yíng)社會(huì)福祉事業(yè)的法人最多，占比為78.8%。其次是經(jīng)營(yíng)社會(huì)福祉事業(yè)和公益事業(yè)的法人，占比為15.1%。同時(shí)經(jīng)營(yíng)社會(huì)福祉事業(yè)、公益事業(yè)及營(yíng)利事業(yè)的較少，占比為3.4%。僅經(jīng)營(yíng)社會(huì)福祉事業(yè)及營(yíng)利事業(yè)的最少，只占比2.7%。

從經(jīng)營(yíng)對(duì)象來(lái)看，經(jīng)營(yíng)與兒童相關(guān)事業(yè)的法人最多(4213家)，其余依次是經(jīng)營(yíng)與高齡者相關(guān)事業(yè)的法人(3727家)、其他法人(2029家)、經(jīng)營(yíng)與殘疾人相關(guān)事業(yè)的法人(1779家)。

從成立年限來(lái)看(見(jiàn)圖3)，成立36～40年的社會(huì)福祉法人數(shù)量最多(1588家)，其次是成立11～15年的社會(huì)福祉法人(1362家)，第三位是成立41～45年的社會(huì)福祉法人(1320家)。該數(shù)據(jù)既體現(xiàn)了日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)保障政策的充實(shí)度，也體現(xiàn)了國(guó)民的需求量。

圖3 不同成立年限的社會(huì)福祉法人數(shù)量(2017年10月末的數(shù)據(jù))

從服務(wù)活動(dòng)收益規(guī)模來(lái)看(見(jiàn)圖4)，收益規(guī)模為1億日元到2億日元的法人數(shù)量最多，占總數(shù)的26.6%，其次是收益規(guī)模為1億日元以下的，占比為17.5%，第三位是收益規(guī)模為2億日元到3億日元的法人，占比為13.3%。服務(wù)活動(dòng)收益平均為5億日元。

圖4 不同收益規(guī)模下的社會(huì)福祉法人數(shù)量(2017年10月末的數(shù)據(jù))

從社會(huì)福祉法人數(shù)量變化趨勢(shì)來(lái)看(見(jiàn)圖5)，社會(huì)福祉法人增加速度非?？?，從2000年的17146家增加到2017年末的20838家。其中，2000年至2006年增速較快，之后幾年增加的趨勢(shì)有所放緩，但仍然以每年170家左右的速度增加。

圖5 日本社會(huì)福祉法人數(shù)量變化趨勢(shì)

(二)日本社會(huì)福祉法人制度的問(wèn)題及對(duì)策

日本社會(huì)福祉法人制度經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，取得了很大成效，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。在社會(huì)福祉服務(wù)范圍擴(kuò)大和內(nèi)容充實(shí)的過(guò)程中，對(duì)社會(huì)福祉法人的指責(zé)也日益顯現(xiàn)。2011年有媒體報(bào)道，社會(huì)福祉法人有剩余資金保留在其內(nèi)部。平均1個(gè)特別養(yǎng)護(hù)老人院內(nèi)部保留資金3.1億日元。此后，規(guī)制改革會(huì)議要求社會(huì)福祉法人公布財(cái)務(wù)報(bào)表，并接受相關(guān)調(diào)查。結(jié)果是，公布財(cái)務(wù)報(bào)表的福祉法人只占全體法人的52.4%，報(bào)表制度實(shí)施得很不理想[7]。

另外，日本實(shí)施長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)之后，為老人提供照護(hù)服務(wù)的主體既有營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，也有非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。而二者在提供服務(wù)的市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)是不公平的。這與我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)不公平的情況很相似。2013年8月，日本社會(huì)保障制度改革國(guó)民會(huì)議報(bào)告指出，社會(huì)福祉法人必須經(jīng)營(yíng)合理化、現(xiàn)代化，不能辜負(fù)非課稅待遇，要對(duì)國(guó)家和地區(qū)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。2014年4月，日本政府正式發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)老人照護(hù)、保育事業(yè)中的經(jīng)營(yíng)管理和競(jìng)爭(zhēng)公平化的意見(jiàn)》?；谏鲜鼋ㄗh和意見(jiàn)，日本政府著手監(jiān)督社會(huì)福祉法人公開(kāi)財(cái)務(wù)報(bào)表，同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理等方面的改革。2016年日本頒布的《社會(huì)福祉法修正法案》對(duì)社會(huì)福祉法人改革提出具體要求，內(nèi)容主要有以下四個(gè)方面。

1.完善經(jīng)營(yíng)組織的管理

在社會(huì)福祉法人制度改革之前，社會(huì)福祉法人代表的親屬也可以做法人的理事或評(píng)議員，但該做法有把社會(huì)福祉法人當(dāng)作私有物的嫌疑。改革對(duì)這一組織安排進(jìn)行了“手術(shù)”，要求社會(huì)福祉法人設(shè)立和股份有限公司同樣的管理制度，設(shè)置評(píng)議員組織，并把它作為法人的決策機(jī)構(gòu)。評(píng)議員組織應(yīng)對(duì)評(píng)議員的作用、權(quán)限和責(zé)任做出明確的規(guī)定，并且相關(guān)報(bào)表需規(guī)范統(tǒng)一，使民眾一看就明白。

2.增加事業(yè)運(yùn)營(yíng)的透明度

為了確保運(yùn)營(yíng)的透明度，日本政府要求所有社會(huì)福祉法人從2014年開(kāi)始通過(guò)網(wǎng)頁(yè)公布自己的經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)狀況。另外，相關(guān)行政部門(mén)也要把自己管轄范圍內(nèi)的社會(huì)福祉法人財(cái)務(wù)報(bào)表全部公開(kāi)。對(duì)于之前公開(kāi)范圍有限的資料，相關(guān)社會(huì)福祉法人有義務(wù)全部公開(kāi)。例如，對(duì)于固定資產(chǎn)負(fù)債表、收支會(huì)計(jì)報(bào)表、事業(yè)報(bào)告書(shū)等文件，福祉法人要做好隨時(shí)可以讓普通民眾閱覽的準(zhǔn)備。此外，改革還要求社會(huì)福祉法人在網(wǎng)上公開(kāi)章程和董事報(bào)酬，此舉有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)收入超出應(yīng)得報(bào)酬的違規(guī)現(xiàn)象。

3.加強(qiáng)財(cái)務(wù)紀(jì)律

改革要求法人的財(cái)務(wù)報(bào)表不能存在錯(cuò)誤，借入借出要一致。達(dá)到一定規(guī)模的法人都必須設(shè)置會(huì)計(jì)監(jiān)察人。同時(shí)，法人應(yīng)加強(qiáng)支出管理，明確內(nèi)部保留資金的使用途徑，管理好剩余資金和累計(jì)剩余資金，有計(jì)劃地對(duì)社會(huì)福祉事業(yè)等進(jìn)行再投資。社會(huì)福祉法人要向民眾解釋清楚為什么要有剩余資金或者累計(jì)剩余資金，以及說(shuō)明這些資金的使用目的、途徑、金額。社會(huì)福祉法人屬于非營(yíng)利性組織，在稅制方面受到優(yōu)待，但前提條件是其剩余資金要用于社會(huì)福祉事業(yè)，回饋給所在地區(qū)的民眾。

4.服務(wù)社區(qū)公益事業(yè)

日本法律規(guī)定，社會(huì)福祉法人有責(zé)任和義務(wù)主動(dòng)與社區(qū)聯(lián)系，在開(kāi)展公益性事業(yè)的同時(shí)，提供免費(fèi)服務(wù)或只收取成本價(jià)的服務(wù)。之所以這么規(guī)定，是因?yàn)樯鐣?huì)福祉法人制度設(shè)立的初心是“取之于民，用之于民”。社會(huì)福祉法人可提供以下社區(qū)公益服務(wù)：建立社區(qū)居民沙龍和終身學(xué)習(xí)會(huì)等，為促進(jìn)社區(qū)交流提供場(chǎng)所，減輕生活困難者福利設(shè)施利用負(fù)擔(dān)；通過(guò)特別養(yǎng)護(hù)老人院等設(shè)施對(duì)居家重度失能且需要看護(hù)的人進(jìn)行生活支援；與社區(qū)內(nèi)多個(gè)組織合作培養(yǎng)福祉服務(wù)人才；多個(gè)法人合作對(duì)受災(zāi)人員進(jìn)行援助；接受社區(qū)內(nèi)成年監(jiān)護(hù)人的委托；對(duì)生活貧困者進(jìn)行咨詢和臨時(shí)居住等支援；實(shí)施就業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目；對(duì)低收入高齡者進(jìn)行居住支援；對(duì)享受最低生活保障的家庭的孩子進(jìn)行教育支援，防止貧困代際傳遞；為長(zhǎng)期“宅”在家里不出門(mén)的人和孤獨(dú)的老年人設(shè)立守護(hù)住所，防止其受虐待；對(duì)出獄者進(jìn)行福利支援等。

除了對(duì)社會(huì)福祉法人自身改革提出具體要求，《社會(huì)福祉法修正法案》還對(duì)政府行政干預(yù)方式提出改進(jìn)要求。社會(huì)福祉法人需接受?chē)?guó)家、都道府縣、市的指導(dǎo)和監(jiān)察。在改革過(guò)程中，政府應(yīng)重新審視行政干預(yù)的方式，建立更加完善的監(jiān)管體制。在實(shí)際業(yè)務(wù)方面，增加社會(huì)福祉法人向主管部門(mén)申報(bào)的文件。以往社會(huì)福祉法人只需提交會(huì)計(jì)報(bào)表文件和現(xiàn)狀報(bào)告書(shū)，現(xiàn)在還必須提交事業(yè)報(bào)告書(shū)和董事報(bào)酬基準(zhǔn)等多種文件。由此，政府將更加全面地掌握社會(huì)福祉法人的財(cái)務(wù)情況、經(jīng)營(yíng)狀況，并對(duì)其進(jìn)行管理和指導(dǎo)。

總之，有關(guān)改革的政策法規(guī)對(duì)社會(huì)福祉法人提出了更高的要求。然而在實(shí)踐中社會(huì)福祉法人距離達(dá)到要求還相差甚遠(yuǎn)。例如，有些社會(huì)福祉法人沒(méi)有積極公開(kāi)其實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，原因是它們還沒(méi)有充分確立經(jīng)營(yíng)組織的治理機(jī)制和財(cái)務(wù)紀(jì)律。同時(shí)，社區(qū)居民對(duì)社會(huì)福祉法人的期待也越來(lái)越高。他們希望社會(huì)福祉法人今后不僅能保持繼續(xù)保持良好的公益性和非營(yíng)利性，還能綜合及專業(yè)地應(yīng)對(duì)所有生活問(wèn)題，滿足民眾的福祉需求，而不是停留在特定的社會(huì)福祉事業(yè)領(lǐng)域。所以，日本社會(huì)福祉法人需重新評(píng)估現(xiàn)在的制度，以改革為契機(jī)，進(jìn)一步提高經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，增加組織和事業(yè)的透明度，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)，培養(yǎng)高質(zhì)量專業(yè)人才，站在使用者的立場(chǎng)提高服務(wù)質(zhì)量，提供豐富多樣的福利服務(wù)，解決復(fù)雜多樣化的社會(huì)問(wèn)題，重點(diǎn)幫助處于制度“夾縫”中的群體，充分發(fā)揮社會(huì)“動(dòng)脈”的作用，在確保自身良性發(fā)展的同時(shí)持續(xù)致力于社區(qū)發(fā)展。

五、日本社會(huì)福祉法人制度改革對(duì)我國(guó)的啟示

(一)明確我國(guó)社會(huì)組織的功能及定位

日本社會(huì)福祉法人是從事社會(huì)福祉事業(yè)的社會(huì)組織，其“公益性和非營(yíng)利性”在社會(huì)福祉法人制度建立和改革中一直被強(qiáng)調(diào)。因?yàn)橹挥羞@樣，社會(huì)福祉法人才能得到國(guó)民的認(rèn)可和信任，完成好其組織使命。我國(guó)政府在社會(huì)福利和公共管理領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。社會(huì)組織作為該領(lǐng)域的一股新生力量，發(fā)展時(shí)間較短，力量薄弱，不具備和政府談判和博弈的力量，在進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)供給時(shí)，常常處于弱勢(shì)和下風(fēng)。并且，政府對(duì)社會(huì)組織的地位、功能和作用存在認(rèn)知偏差，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致社會(huì)組織出現(xiàn)支持力度不足、流程不規(guī)范、隨意性操作等不良后果[8]。另外，我國(guó)社會(huì)組織還缺乏社會(huì)認(rèn)可和社會(huì)信任，在參與社會(huì)福利事業(yè)時(shí)比較艱難。例如，南京市鼓樓區(qū)的社會(huì)組織在剛開(kāi)始運(yùn)行時(shí)，就出現(xiàn)“吃閉門(mén)羹”的現(xiàn)象。所以，現(xiàn)階段亟待強(qiáng)調(diào)和宣傳社會(huì)組織的定位和功能。我國(guó)的社會(huì)組織是政府有效開(kāi)展社會(huì)福利和社會(huì)治理工作的重要載體，其性質(zhì)為公益性很強(qiáng)的非營(yíng)利性組織，其從事的業(yè)務(wù)范圍與人民群眾的生活和切身利益息息相關(guān)。

(二)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理和扶持

日本加強(qiáng)對(duì)社會(huì)福祉法人的治理和監(jiān)管，包括公開(kāi)社會(huì)福祉法人責(zé)任者的薪金、公開(kāi)財(cái)務(wù)報(bào)表、明確理事的責(zé)權(quán)、對(duì)內(nèi)部保留財(cái)產(chǎn)公開(kāi)化。民眾可隨時(shí)通過(guò)瀏覽網(wǎng)頁(yè)獲取上述信息。我國(guó)針對(duì)社會(huì)組織也出臺(tái)了一些監(jiān)管措施，但與日本相比不夠精細(xì)。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步提高對(duì)社會(huì)組織的治理能力，多渠道公開(kāi)福利性社會(huì)組織的信息，增加其工作透明度，使其贏得更多的社會(huì)信任。

日本的社會(huì)福祉法人在最初建立時(shí)，3/4的費(fèi)用由政府支付。在老齡化加劇的背景下，日本社會(huì)福祉法人積極參與老年人福祉事業(yè)，特別養(yǎng)護(hù)老人院(主要是針對(duì)失能老人)主要是由社會(huì)福祉法人創(chuàng)辦經(jīng)營(yíng)的。原因主要是，和股份公司相比，社會(huì)福祉法人在該項(xiàng)事業(yè)上能更多享受政府創(chuàng)造的有利條件(尤其在稅制方面)。雖然我國(guó)政府為非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)營(yíng)發(fā)放補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼力度不大，一些社會(huì)組織甚至違規(guī)從事?tīng)I(yíng)利性服務(wù)。我國(guó)政府可通過(guò)降低準(zhǔn)入門(mén)檻、增加政府財(cái)政補(bǔ)貼、加大向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)力度等多種方式，給予社會(huì)組織更多的經(jīng)濟(jì)支持和政策支持，助推社會(huì)組織健康有序發(fā)展。

(三) 提升社會(huì)組織自身的建設(shè)能力

日本社會(huì)福祉法人通過(guò)完善組織內(nèi)部管理和強(qiáng)化專業(yè)能力培訓(xùn)，努力打牢自主經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)，提高福祉服務(wù)質(zhì)量。其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可為中國(guó)社會(huì)福利領(lǐng)域社會(huì)組織發(fā)展提供參考。目前，我國(guó)的社會(huì)組織都建立了內(nèi)部規(guī)章制度，但是治理機(jī)制和決策機(jī)制仍然存在問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)組織主動(dòng)積極適應(yīng)社會(huì)福利需求的能力相對(duì)較弱。所以需進(jìn)一步完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，注重專業(yè)人才培養(yǎng)。雖然近些年具有大專以上學(xué)歷的社會(huì)組織專職工作人員的比例在增加，但其總體專業(yè)技能水平較低。目前在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，我國(guó)亟須高素質(zhì)專業(yè)化人才。我國(guó)可以借鑒日本的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)組織管理人員和社會(huì)工作專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，保證其持證上崗。鼓勵(lì)各福利機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織互相學(xué)習(xí)，共同發(fā)展。

(四)推動(dòng)社會(huì)組織積極參與社區(qū)公益服務(wù)活動(dòng)

日本社會(huì)福祉法人始終致力于社區(qū)服務(wù)，其在開(kāi)展社會(huì)福祉事業(yè)或公益事業(yè)時(shí)，以免費(fèi)或收取低額費(fèi)用的方式對(duì)日常生活或社會(huì)生活需要支援的弱勢(shì)群體提供福祉服務(wù)，并不斷創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式，滿足民眾的多樣化需求。我國(guó)社會(huì)組織在社區(qū)公益服務(wù)活動(dòng)中，雖然也扮演重要角色，但還不能應(yīng)對(duì)基層社區(qū)群眾日益多元化的社會(huì)公益服務(wù)需求。因此，我國(guó)社會(huì)組織需要樹(shù)立正確的服務(wù)理念，不斷擴(kuò)展服務(wù)范圍，探索多樣化服務(wù)方式，滿足不同社區(qū)群體的服務(wù)需求。黨的十九大報(bào)告明確提出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。這也給我國(guó)社會(huì)組織有效參與社區(qū)服務(wù)和社區(qū)治理指明了方向。