普惠金融防止返貧的響應(yīng)機(jī)理及長(zhǎng)效機(jī)制*
——基于貧困脆弱性視角

宋彥峰

（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南 鄭州 450002）

一、防止返貧問題的提出

在全面建設(shè)小康社會(huì)的征程中，以國(guó)家戰(zhàn)略方式推進(jìn)的貧困治理有力而有效。截至2019年末，我國(guó)農(nóng)村貧困人口規(guī)模從2012年末的9899萬人減少到551萬人，巨大的數(shù)字差距彰顯著我國(guó)在減貧方面取得的巨大成就①資料來源： 2019年中國(guó)農(nóng)村貧困人口減少1109萬人[EB/OL].中國(guó)新聞網(wǎng)，2020-1-23。。但是返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在一定程度上消弱了我國(guó)扶貧政策的實(shí)施績(jī)效，成為攻克脫貧攻堅(jiān)和實(shí)現(xiàn)全面小康的一大難題。2020年是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝時(shí)期，而新冠疫情的突然來襲加劇了“因疫致貧、因疫返貧”的風(fēng)險(xiǎn)，增加了決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的挑戰(zhàn)和困難。如何保障脫貧不返貧、實(shí)現(xiàn)不穩(wěn)定脫貧戶和貧困邊緣戶穩(wěn)定脫貧成為擺在當(dāng)下的一道考題（高帥等，2020）。2020年以來，為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，國(guó)家在貧困治理方面多次強(qiáng)調(diào)防止返貧的重要性。2020年中央一號(hào)文件將“鞏固脫貧成果、防止返貧”作為堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的一個(gè)特別要求。2020年3月6日，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上指出，已脫貧的人口中有近200萬存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風(fēng)險(xiǎn)，為此要加快建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，提前采取針對(duì)性幫扶措施②資料來源： 習(xí)近平出席決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)并發(fā)表重要講話[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng)，2020-3-6。。

基于當(dāng)下貧困治理的重要任務(wù)和2020年后貧困治理戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，防止返貧包含兩個(gè)層面的問題。第一，2020年是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最后一年，既面臨脫貧攻堅(jiān)啃“硬骨頭”的關(guān)鍵階段，也面臨防止已脫貧人口返貧、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果等事關(guān)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)成敗的重要問題。第二，全面建成小康社會(huì)之后，相對(duì)貧困將依然存在，為確保小康社會(huì)的長(zhǎng)久穩(wěn)定，防止返貧依然是貧困治理中的一個(gè)重要任務(wù)。

二、貧困脆弱性框架下防止返貧的實(shí)現(xiàn)邏輯

（一）貧困脆弱性框架下返貧的形成機(jī)理

脆弱性原指“受到傷害的可能性”，是與“風(fēng)險(xiǎn)”相聯(lián)系的一個(gè)術(shù)語（李莉等，2010）。在貧困領(lǐng)域，越來越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到貧困除了以收入為主要指標(biāo)度量各種福利水平外，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性的考察才是認(rèn)識(shí)貧困的關(guān)鍵（孫夢(mèng)潔和韓華為，2013）。2000年世界銀行在《2000/2001世界發(fā)展報(bào)告》中提出“貧困脆弱性”的概念，并將其定義為“受到?jīng)_擊后造成未來福利下降的可能性”?，F(xiàn)階段貧困領(lǐng)域的學(xué)者一般將貧困脆弱性作為貧困動(dòng)態(tài)學(xué)研究中發(fā)展起來的一個(gè)概念，指一個(gè)家庭因遭受重大風(fēng)險(xiǎn)沖擊而導(dǎo)致其福利水平降低到貧困線以下的可能性，即這個(gè)家庭在未來陷入貧困的概率（楊龍和汪三貴，2015）。對(duì)貧困脆弱性及其影響的分析在貧困治理中具有一定的前瞻性意義，并能預(yù)防性地提出針對(duì)性的意見和制定對(duì)應(yīng)措施，從而實(shí)現(xiàn)貧困治理的提前干預(yù)。隨著我國(guó)對(duì)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果及返貧治理的重視，貧困脆弱性將成為研究我國(guó)反貧困問題中的一個(gè)重要視角（聶榮和張志國(guó)，2014；曲縱翔和張丹妮，2018）。

脫貧質(zhì)量不高且具有貧困脆弱性特征的群體，倘若無外部力量的介入和持續(xù)幫扶，他們或許會(huì)一直維系貧困脆弱性或較低的生活水平這樣一種狀態(tài)。但是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)戶的弱質(zhì)性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的循環(huán)特性，使得農(nóng)戶在生活或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的任一環(huán)節(jié)都存在被風(fēng)險(xiǎn)沖擊的可能。農(nóng)戶面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策、自然生態(tài)等多方面，既有國(guó)家宏觀政策的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)周期的影響，也有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和貧困群體自身的因素（胡原和曾維忠，2019）。這些風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)生的影響主要是直接造成生計(jì)資本的損失和影響生計(jì)資本的轉(zhuǎn)化，或者兩個(gè)方面的共同作用，使得農(nóng)戶未來的福利水平損失嚴(yán)重，并導(dǎo)致返貧風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

因此，當(dāng)貧困脆弱性群體面臨各種風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，農(nóng)戶應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力及所采取的行動(dòng)措施，決定了家庭在未來的福利走向和趨勢(shì)。一些農(nóng)戶脫貧質(zhì)量較高，擁有較多的生計(jì)資本，可以選擇合理的風(fēng)險(xiǎn)管理工具抵御風(fēng)險(xiǎn)，并能在遭受風(fēng)險(xiǎn)沖擊后很快恢復(fù)家庭功能和自我發(fā)展能力，避免陷入貧困。但是，一些脫貧質(zhì)量不高的群體，他們?nèi)狈彝ベY產(chǎn)，也缺乏能夠抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力和風(fēng)險(xiǎn)管理工具，實(shí)質(zhì)是脆弱性脫貧，當(dāng)遭受風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)其家庭未來的發(fā)展只能是雪上加霜，遭受較大的福利損失，這種情況下就會(huì)加重貧困或出現(xiàn)返貧，返貧形成的機(jī)理見圖1所示。因此，貧困脆弱性框架下返貧的形成包括了三個(gè)方面的內(nèi)容：脆弱性群體面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)、是否有足夠的風(fēng)險(xiǎn)管理工具以及風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)后的結(jié)果。

圖1 貧困脆弱性框架下返貧的形成機(jī)理

（二）貧困脆弱性框架下防止返貧的實(shí)現(xiàn)邏輯

在貧困治理方面，幫扶已陷入貧困的對(duì)象固然重要，但是對(duì)有陷入貧困風(fēng)險(xiǎn)的潛在群體采取預(yù)防性幫扶可能更加事半功倍。對(duì)當(dāng)前已脫貧但具有貧困脆弱性群體提早采取相應(yīng)的干預(yù)措施進(jìn)行事前預(yù)防性幫扶，可有效提升這些群體的可持續(xù)發(fā)展能力，能夠形成多種風(fēng)險(xiǎn)管理工具，提高他們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力，盡量減少這些家庭因風(fēng)險(xiǎn)沖擊導(dǎo)致的未來福利損失，最終實(shí)現(xiàn)防止返貧。即防止返貧作為一種干預(yù)策略，在于外界賦予或家庭自我擁有多樣化的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，能夠有效降低家庭的貧困脆弱性，當(dāng)家庭受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)能夠減輕這些風(fēng)險(xiǎn)或有效化解。

因此，防止返貧的關(guān)鍵點(diǎn)在于，家庭是否具有風(fēng)險(xiǎn)管理工具或具有抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力，形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的有效響應(yīng)。一般情況下，家庭或個(gè)人是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型的，在生產(chǎn)或生活中他們會(huì)依靠自身的生計(jì)資本或外界幫扶，提前部署對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的響應(yīng)和抵御機(jī)制，確保家庭生產(chǎn)或消費(fèi)不出現(xiàn)較大的波動(dòng)，避免未來福利的損失。農(nóng)戶對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的響應(yīng)構(gòu)筑于生計(jì)資本和生計(jì)資本策略的基礎(chǔ)上，其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的響應(yīng)包括多個(gè)層面的內(nèi)容。一是農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，即家庭擁有的生計(jì)資本，包括物質(zhì)資本、人力資本、金融資本、自然資本及社會(huì)資本等。若農(nóng)戶擁有的資本較多、質(zhì)量好、變現(xiàn)能力強(qiáng)，那么農(nóng)戶抵御和抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)，即便受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊，也能很快恢復(fù)之前的狀態(tài)。二是農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)的策略機(jī)制。為避免家庭在受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)導(dǎo)致未來福利損失太多而陷入貧困狀態(tài)，農(nóng)戶會(huì)在理性與自身所擁有的資源稟賦條件下，提前安排一系列的應(yīng)對(duì)策略和風(fēng)險(xiǎn)管理手段，通過降低風(fēng)險(xiǎn)暴露、增強(qiáng)抵御手段或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等手段（馮嬌等，2017），進(jìn)而抵御風(fēng)險(xiǎn)或減輕風(fēng)險(xiǎn)沖擊對(duì)家庭帶來的損失。三是外部幫扶的介入。政府的宏觀調(diào)控及社會(huì)力量的介入可有效實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的預(yù)防和優(yōu)化低收入群體的發(fā)展環(huán)境，通過扶持、救助或幫助的方式管理生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)或調(diào)節(jié)農(nóng)戶生計(jì)資本的轉(zhuǎn)化，構(gòu)建并改變農(nóng)戶生計(jì)資本與市場(chǎng)交換的規(guī)則，以此提高農(nóng)戶的生計(jì)資產(chǎn)，而農(nóng)戶通過積極參與政府和社會(huì)的扶持可提高個(gè)人或家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)返貧情況的預(yù)防（曲縱翔和張丹妮，2018）。

因此，在貧困脆弱性框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)防止返貧，實(shí)質(zhì)上是在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之前，通過農(nóng)戶或借助外部力量提前部署風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)工具或策略，提高農(nóng)戶自身抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力、實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的提前響應(yīng)，并有效地降低貧困脆弱性，進(jìn)而避免或降低風(fēng)險(xiǎn)沖擊對(duì)農(nóng)戶造成的福利損失，避免農(nóng)戶再次陷入貧困，降低脫貧戶返貧的概率。

三、普惠金融防止返貧的響應(yīng)機(jī)理

如何更有效地消除家庭的貧困脆弱性，降低農(nóng)戶返貧的概率是當(dāng)下鞏固脫貧成果和提高脫貧質(zhì)量的重要問題。農(nóng)戶返貧的因素較多，而脆弱性群體自我資本積累能力不足及實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展資本來源的匱乏則是主要因素（胡原和曾維忠，2019）。國(guó)內(nèi)外的貧困治理實(shí)踐表明，對(duì)于資本短缺性貧困群體來說，金融介入是有效及主要的幫扶方式（楊龍和汪三貴，2015）,金融資本是幫助貧困群體獲取和利用其他資源發(fā)展的重要途徑和渠道。金融資本對(duì)農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)具有積極作用，一般來說，金融資產(chǎn)較多的家庭及多樣化的金融資產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力也強(qiáng)，陷入貧困的可能性較低（周迪和王明哲，2019；董玉峰等，2020）。

因此，金融市場(chǎng)的發(fā)展對(duì)農(nóng)戶應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件就顯得尤為重要。倘若金融市場(chǎng)發(fā)育不完善，農(nóng)戶則很難通過正規(guī)渠道獲得金融支持，他們會(huì)以非金融手段或非正規(guī)金融渠道應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊。非金融手段一般表現(xiàn)為縮減支出、變賣家庭資產(chǎn)、子女輟學(xué)等方式；非正規(guī)金融渠道一般是民間借貸或高利貸。非金融手段往往會(huì)減少農(nóng)戶的資源稟賦，降低農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，影響農(nóng)戶未來的投資和發(fā)展，會(huì)加重農(nóng)戶的貧困脆弱性；非金融渠道通常會(huì)增加農(nóng)戶使用資金的成本，并形成更大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，不利于家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)水平的長(zhǎng)期提升?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的不完善使得金融在貧困治理方面存在諸多問題，特別是低收入群體的金融可獲得性不足。

源于小額信貸的普惠金融作為金融反貧困方式的創(chuàng)新，其包容特性能夠直接面向低收入群體與貧困群體，彌補(bǔ)商業(yè)性金融的金融排斥問題，以金融干預(yù)的方式增強(qiáng)貧困脆弱性群體自我發(fā)展的能力，避免這些群體因資本要素不足而陷入貧困。我國(guó)也一直致力于通過發(fā)展普惠金融彌補(bǔ)金融扶貧的缺失。2015年底，國(guó)務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，旨在為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)，使更多的人能享受金融服務(wù)。普惠金融防止返貧的邏輯在于，普惠金融以其包容性實(shí)現(xiàn)了金融反貧困方式的前置和預(yù)防，并通過向幫扶對(duì)象或群體提供多樣化金融服務(wù)或避險(xiǎn)工具，增加低收入群體的可持續(xù)發(fā)展能力、生計(jì)資本等，并獲取更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，降低家庭的貧困脆弱性，提升家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力，最終達(dá)到農(nóng)戶家庭防止返貧的作用（Urrea和Maldonado，2011；Choudhury，2014）。普惠金融防止返貧實(shí)現(xiàn)邏輯見結(jié)構(gòu)圖2。

圖2 普惠金融防止返貧的邏輯

（一）普惠金融在貧困治理中能夠?qū)崿F(xiàn)金融的前置性幫扶

農(nóng)戶是否具有發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)對(duì)緩解農(nóng)戶貧困脆弱性和增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力具有重要影響(高帥等，2020)。普惠金融的包容性特征能夠克服貧困群體無抵押物等特征，將金融支持以前置性的方式植于貧困治理中，通過金融資本的供給，增加他們的可行力和發(fā)展能力，并為潛在的發(fā)展機(jī)會(huì)打下基礎(chǔ)。在商業(yè)性金融的推廣中，低收入群體難以獲得金融的支持，而普惠金融強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)的廣度和外延性，通過降低金融產(chǎn)品或服務(wù)門檻，賦予低收入群體享受金融服務(wù)的平等權(quán)利，為貧困地區(qū)和低收入群體提供多種金融服務(wù)和多樣化的風(fēng)險(xiǎn)管理工具。低收入群體亦可將這些金融資本與其他資源相結(jié)合，轉(zhuǎn)化為有利于生計(jì)的資產(chǎn)，有助于提高低收入群體的收入和可持續(xù)發(fā)展能力，降低農(nóng)戶的貧困脆弱性，從而達(dá)到防止返貧的目的。

（二）普惠金融能為貧困群體提供多樣化的風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)工具

普惠金融以金融前置的方式為農(nóng)戶提供多樣化金融工具，并以金融資本的特性幫扶農(nóng)戶提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)水平，幫助他們以更有效的風(fēng)險(xiǎn)管理工具應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件，避免未來福利的損失。當(dāng)下，我國(guó)普惠金融在推廣中主要通過金融賬戶、小額信貸和涉農(nóng)保險(xiǎn)等基礎(chǔ)性的金融服務(wù)為低收入群體或貧困群體提供貧困脆弱性緩釋工具。

一是金融賬戶為農(nóng)戶提供儲(chǔ)蓄增值服務(wù)以及實(shí)現(xiàn)與金融的連接。普惠金融的推進(jìn)提高了農(nóng)戶金融的可得性，足不出戶便可開具金融賬戶。金融賬戶是農(nóng)戶參與各項(xiàng)金融活動(dòng)最基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)類型，是農(nóng)戶獲得各項(xiàng)金融幫扶的基礎(chǔ)。通過金融賬戶農(nóng)戶能夠?qū)崿F(xiàn)家庭儲(chǔ)蓄的增值，可平滑風(fēng)險(xiǎn)沖擊后農(nóng)戶的日常消費(fèi)。此外，農(nóng)戶通過金融賬戶可建立起與其他金融業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，在防止返貧中為低收入群體獲取其他類型的金融工具和手段提供基礎(chǔ)，盡管金融賬戶的直接作用較小，但金融賬戶是實(shí)現(xiàn)金融防止返貧的前提。

二是小額信貸為農(nóng)戶生產(chǎn)和生活提供必要的資金要素，以增加資本的方式提升農(nóng)戶的自我發(fā)展能力。低收入群體在擺脫貧困脆弱性和提升自我發(fā)展能力時(shí)僅靠自身的積累很難滿足，需要外界資金的注入，但是通常在向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)尋求幫助時(shí)往往會(huì)因抵押物不足而不能獲得資金支持。為實(shí)現(xiàn)防止返貧，普惠金融創(chuàng)新性地將授信前置，提前為農(nóng)戶提供信貸支持，破解農(nóng)戶貸款難題，縮短了農(nóng)戶在發(fā)展中的資本積累周期，快速提升農(nóng)戶的生計(jì)能力；或緩釋農(nóng)戶消費(fèi)約束，避免因資金投向生產(chǎn)、教育等領(lǐng)域而造成福利下降、出現(xiàn)返貧。

三是各類涉農(nóng)保險(xiǎn)為農(nóng)戶提供事前防范功能。普惠金融為低收入群體提供保險(xiǎn)支持，具有防止返貧的兜底保障功能。保險(xiǎn)的作用重在事前防范和事后補(bǔ)償，是一種前置的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制。在保障農(nóng)戶的日常生產(chǎn)和生活中，當(dāng)農(nóng)戶自身或者經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，涉農(nóng)類保險(xiǎn)可補(bǔ)償因風(fēng)險(xiǎn)而遭受的福利損失，起到緩釋農(nóng)戶脆弱性的作用，防止農(nóng)戶因風(fēng)險(xiǎn)沖擊造成生活水平下降到貧困線以下，再次陷入貧困。

（三）普惠金融能通過改善外部環(huán)境為貧困群體提供發(fā)展機(jī)會(huì)

此外，普惠金融的前置性還體現(xiàn)在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善區(qū)域環(huán)境所帶來的間接效應(yīng)。普惠金融作為政府政策性的金融反貧困手段，能投向商業(yè)性金融不愿投資的領(lǐng)域，通過投入生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，改善低收入群體的生產(chǎn)和生活條件，為低收入群體提供良好的外部環(huán)境條件和消減潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，降低農(nóng)戶貧困脆弱性。普惠金融通過促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引起經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入分配的變化，惠及低收入群體，提高收入水平和資本積累。值得關(guān)注的是，普惠金融對(duì)貧困地區(qū)小微企業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用，貧困地區(qū)小微企業(yè)亦是商業(yè)金融排斥的主體，而普惠金融通過為小微企業(yè)提供金融服務(wù)和支持，為低收入群體提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入，達(dá)到增加低收入群體資本積累和防止返貧的效果。

四、普惠金融防止返貧的現(xiàn)實(shí)困境

（一）風(fēng)險(xiǎn)因素的不確定性和偶發(fā)性

作為當(dāng)前貧困治理中的特殊現(xiàn)象，返貧的一個(gè)重要特點(diǎn)就是不確定性和突發(fā)性，影響農(nóng)戶返貧的風(fēng)險(xiǎn)因素防不勝防，增加了返貧治理的難度。例如受新冠疫情的影響一些農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗、農(nóng)產(chǎn)品滯銷以及農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)困難導(dǎo)致收入損失從而增加了返貧風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，這些地區(qū)脫貧不易，脫貧后由于各種潛在風(fēng)險(xiǎn)的易發(fā)性，返貧比較容易。此外，貧困地區(qū)的一些殘疾人、重病患者、長(zhǎng)期患病者、孤寡老人等農(nóng)村特殊困難群體，在不確定性事件和風(fēng)險(xiǎn)性事件的沖擊下更容易返貧。

（二）貧困脆弱性群體的識(shí)別機(jī)制不健全

為了更有效地阻止當(dāng)下已脫貧但未來可能貧困的家庭陷入貧困，需要對(duì)潛在的返貧對(duì)象進(jìn)行識(shí)別。2020年3月，原國(guó)務(wù)院扶貧辦下發(fā)了《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見》，其中防止返貧監(jiān)測(cè)程序和流程依然是傳統(tǒng)的瞄準(zhǔn)方法，通過政府扶貧部門建立的低收入群體名冊(cè)進(jìn)行幫扶。在這種監(jiān)測(cè)和識(shí)別方式過程中，存在需要農(nóng)戶提供的佐證材料多、申報(bào)環(huán)節(jié)和流程較長(zhǎng)以及監(jiān)測(cè)對(duì)象的信息不對(duì)稱、村干部的“熟人效應(yīng)”等因素，導(dǎo)致難以精準(zhǔn)、快速地識(shí)別返貧對(duì)象。識(shí)別機(jī)制的不健全，造成普惠金融防止返貧的缺位和錯(cuò)位，金融資源的匹配性效率不高，致使金融的邊際效益遞減和規(guī)模效益下降。

（三）普惠金融供給體系和防止返貧工具不完善

我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)育不完善，使得普惠金融在面向防止返貧治理工作和治理對(duì)象時(shí)，在供給端并沒有實(shí)現(xiàn)很大的突破，普惠金融防止返貧的工具和手段不夠豐富。除了農(nóng)村信用社在農(nóng)村有較多的網(wǎng)點(diǎn)布局外，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)更多的是依賴科技手段，科技手段盡管提升了普惠金融服務(wù)的便利性和可得性，但在人性化服務(wù)質(zhì)量方面偏弱。而農(nóng)村資金互助社、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)盡管服務(wù)面向農(nóng)村，但其自身實(shí)力不夠，其服務(wù)難以縱深化。由于普惠金融組織體系的不完善，具有普惠性質(zhì)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新也不夠。小額信貸產(chǎn)品滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的要求，一些低收入群體不能享受扶貧政策紅利及商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)信貸制度約束和風(fēng)險(xiǎn)的度量，使得低收入群體融資難的問題依然存在；涉農(nóng)類保險(xiǎn)產(chǎn)品品種設(shè)計(jì)不夠合理、保障水平不高，且由于返貧因素的不可預(yù)知性和復(fù)雜性，加之現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍不夠廣，涉農(nóng)保險(xiǎn)在防止返貧方面的保障作用發(fā)揮不充分。

（四）普惠金融的排斥現(xiàn)象依然存在

普惠金融在推進(jìn)中需要考慮的是其可持續(xù)性，要求金融機(jī)構(gòu)的成本和風(fēng)險(xiǎn)的可算可控及保本微利。而現(xiàn)實(shí)情況是普惠金融的服務(wù)對(duì)象普遍存在抵押物缺乏、收入不高的情況，普惠金融的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)（陳一洪和梁培金，2018）。2017年，在政府的主導(dǎo)下五大商業(yè)銀行及一些股份制銀行建立了普惠金融部，開展普惠金融業(yè)務(wù)。但是，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在推進(jìn)普惠金融過程中往往會(huì)規(guī)避各種不利因素，出現(xiàn)了“擠出效應(yīng)”和“掐尖現(xiàn)象”，將客戶群體聚焦在抵押充足的優(yōu)質(zhì)客戶上，對(duì)低收入群體的排斥依然存在，普惠金融的可持續(xù)性雖得到保證，但是普惠金融的“普”和“惠”對(duì)于低收入群體來說依然不足。

五、普惠金融防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建

（一）加強(qiáng)普惠金融的頂層設(shè)計(jì)，重視普惠金融返貧治理機(jī)制的完善

2020年是《推動(dòng)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》實(shí)施的最后一年，也是我國(guó)治理絕對(duì)貧困的最后一年。近幾年普惠金融發(fā)展迅速，在貧困治理方面無論是制度設(shè)計(jì)還是實(shí)踐試驗(yàn)都取得良好成效。但是2020年后，我國(guó)的貧困治理并沒有結(jié)束，進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)成果鞏固階段和相對(duì)貧困治理階段，在普惠金融縱深化和貧困治理轉(zhuǎn)型的雙重作用下，需要對(duì)普惠金融在新時(shí)期的發(fā)展框架和內(nèi)容從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步深化。一方面要建立普惠金融系統(tǒng)化的法律框架，推進(jìn)普惠金融治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；另一方面在保持普惠金融的可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，豐富和完善普惠金融貧困治理的功能，著眼于普惠金融防止返貧治理能力的建立。

（二）強(qiáng)化金融科技的支撐作用，豐富普惠金融返貧治理的工具

進(jìn)一步厘清不同類型的金融機(jī)構(gòu)包含的普惠金融功能特色和作用邊界，對(duì)農(nóng)村金融生態(tài)體系中普惠金融的構(gòu)成和功能分工進(jìn)行重新審視和定位，實(shí)現(xiàn)不同類型金融機(jī)構(gòu)在普惠金融貧困治理中的功能互補(bǔ)和分工協(xié)作，特別是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在普惠金融的推進(jìn)中要突出金融的可得性，惠及更多低收入群體?；谖覈?guó)普惠金融組織體系的不完善和金融科技的迅猛發(fā)展，在普惠金融防止返貧治理方面可充分利用金融科技的技術(shù)紅利，彌補(bǔ)金融供給端的短板問題。通過金融科技對(duì)普惠金融的服務(wù)模式進(jìn)行重塑，實(shí)現(xiàn)多元化的金融產(chǎn)品和服務(wù)能力創(chuàng)新，利用數(shù)字化技術(shù)豐富普惠金融返貧治理的工具和產(chǎn)品，提升金融機(jī)構(gòu)返貧治理的主動(dòng)性能動(dòng)性，不斷提升低收入群體的信貸可得性、提高涉農(nóng)保險(xiǎn)的覆蓋面，為低收入群體提供更多的抵御風(fēng)險(xiǎn)的手段，拓展普惠金融返貧治理的廣度和深度。

（三）完善返貧預(yù)警識(shí)別機(jī)制，提高普惠金融返貧治理的針對(duì)性

為提高防止返貧的針對(duì)性和高效性，需要提前預(yù)判貧困脆弱群體的返貧態(tài)勢(shì)，對(duì)已脫貧的建檔立卡貧困戶及未建檔立卡的貧困邊緣群體進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，建立健全返貧預(yù)警、識(shí)別和瞄準(zhǔn)機(jī)制。要在貧困動(dòng)態(tài)管理機(jī)制的基礎(chǔ)上完善返貧監(jiān)控體系建設(shè)，推動(dòng)跨部門、跨行業(yè)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，利用大數(shù)據(jù)管理工具實(shí)現(xiàn)對(duì)返貧群體的甄別、評(píng)判和認(rèn)定，提高返貧的識(shí)別能力，分析低收入群體的返貧概率和成因，及時(shí)發(fā)出預(yù)警，實(shí)現(xiàn)普惠金融供給與低收入群體金融需求的有效對(duì)接，提高返貧治理的精準(zhǔn)度，增強(qiáng)普惠金融返貧治理的針對(duì)性和有效性。

（四）深化扶貧開發(fā)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高普惠金融返貧治理的效能

推動(dòng)普惠金融與扶貧開發(fā)各項(xiàng)工作的有效銜接，保障貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目發(fā)展和企業(yè)發(fā)展中所需的資金來源，賦予低收入群體借助普惠金融實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)。強(qiáng)化普惠金融防止返貧治理與其他貧困治理方式的協(xié)同功效，形成貧困治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過普惠金融支持保障區(qū)域產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)低收入群體的穩(wěn)定增收和可持續(xù)發(fā)展能力的增強(qiáng)，以提高普惠金融返貧治理的效能。通過普惠金融支持教育、勞動(dòng)技能的提升，能夠阻斷貧困的代際傳遞和增強(qiáng)自我發(fā)展能力。通過普惠金融支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，可以為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展、低收入群體的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

（五）建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)普惠金融發(fā)展的可持續(xù)性

普惠金融面向的是弱勢(shì)群體，具有較大的風(fēng)險(xiǎn)特征，為提高金融機(jī)構(gòu)信貸扶貧的積極性，在普惠金融的實(shí)際運(yùn)作中要發(fā)揮政府、保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司等各類主體的合力，形成多樣化的扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)手段和緩釋措施，降低貧困治理的金融服務(wù)成本和分擔(dān)貧困治理的金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)普惠金融貧困治理的可持續(xù)發(fā)展。完善支持普惠金融發(fā)展的擔(dān)保體系建設(shè)，引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極支持擔(dān)保和再擔(dān)保業(yè)務(wù)，為帶貧企業(yè)或低收入群體提供有效的貸款擔(dān)保服務(wù)。健全普惠金融扶貧的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，建立普惠金融扶貧的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加扶貧信貸投放。加大財(cái)政補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)力度，對(duì)貧困治理貸款增量顯著的涉農(nóng)機(jī)構(gòu)，提供定向費(fèi)用補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，提高金融機(jī)構(gòu)金融扶貧積極性。