中國風景名勝資源的空間格局、使用效率與戰(zhàn)略適應

王 蓉，代美玲，歐陽紅，2，馬曉龍

（1.南開大學 旅游與服務學院，天津300350；2.喀什大學 經(jīng)濟與管理學院，新疆 喀什844000）

十九大報告提出要建立以國家公園為主體的自然保護地體系，《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確指出要制定自然保護地分類劃定標準，對現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行梳理調(diào)整和歸類，逐步形成以國家公園為主體，自然保護區(qū)為基礎(chǔ)，各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)［1］。國家級風景名勝區(qū)是以保護和發(fā)展自然與人文風景名勝資源為主體的大型綜合性公園［2］，其建立伊始就注重借鑒國際上國家公園的理念和制度，在設(shè)立目的、性質(zhì)定位、資源構(gòu)成、建設(shè)標準、審批程序、規(guī)劃體系、管理制度等方面與國際上國家公園具有很多共性，是我國既有的自然保護地體系中最規(guī)范、最成熟的一類［3］。同時，國家級風景名勝區(qū)以自然與文化高度融合為區(qū)別于其他類型保護地的最突出特征，是最具中國特色的自然保護地［4］，因此以現(xiàn)有的國家級風景名勝區(qū)為基礎(chǔ)創(chuàng)建具有中國特色的國家公園將成為我國自然保護地體系建設(shè)的重點與核心。隨著近年來我國人民物質(zhì)生活水平和精神文化需求的不斷提高，風景名勝區(qū)逐漸被旅游業(yè)開發(fā)利用，發(fā)展成為A級旅游景區(qū)以滿足國民旅游需求，并有效促進了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。然而，風景名勝區(qū)資源作為國家獨特自然文化資源的重要載體，在滿足國民對自然文化資源的認知和享用的同時，更承擔著自然資源的永續(xù)利用與文化資源的代際傳承之重任［5］。旅游業(yè)的迅速發(fā)展和A級旅游景區(qū)的不斷建設(shè)，不但加大了對風景名勝資源的開發(fā)力度，而且給風景名勝資源的保護和管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)［6］。如何平衡風景名勝資源的保護與利用，使風景名勝資源的綜合效益最大化是當下亟需解決的重要難題。

自1982年我國建立第一批國家級風景名勝區(qū)以來，風景名勝資源一直是學者們關(guān)注的重點話題，研究內(nèi)容主要涉及國家級風景名勝區(qū)的空間結(jié)構(gòu)特征［7，8］、旅 游 效 率 測 算［9－14］、資 源 價 值 評 價［15－18］、區(qū)位優(yōu)勢測度［19－20］和保護管理體制［21－23］等 方面。其中，關(guān)于風景名勝資源的空間結(jié)構(gòu)研究表明，我國國家級風景名勝區(qū)整體上呈凝聚型分布狀態(tài)，主要集中在長三角、環(huán)渤海和福建、貴州等地，區(qū)域和省際間分布差異較大［7，8］；關(guān)于風景名勝資源的旅游效率評價研究發(fā)現(xiàn)，我國國家級風景名勝區(qū)的總體旅游效率偏低，且隨著時間的推移，純技術(shù)效率對綜合效率的影響作用逐漸增大，規(guī)模投資驅(qū)動的風景名勝區(qū)旅游發(fā)展正逐漸轉(zhuǎn)向為技術(shù)引領(lǐng)［9－13］。雖然現(xiàn)有的關(guān)于國家級風景名勝區(qū)空間結(jié)構(gòu)及旅游效率的研究已經(jīng)較為深入，但是這些研究大都是基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)對風景名勝區(qū)的旅游效率進行評估，既沒有厘清風景名勝區(qū)的空間分布格局與旅游化使用之間的關(guān)系，也沒有深入分析風景名勝資源旅游化使用中存在的問題，更沒有系統(tǒng)探討如何平衡風景名勝區(qū)旅游發(fā)展與資源保護之間的關(guān)系。研究自然保護地體系改革背景下國家級風景名勝區(qū)的空間分布特征及旅游化使用效率，對把握風景名勝資源的旅游化發(fā)展內(nèi)在作用機理，優(yōu)化風景名勝資源要素空間配置格局和響應國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略具有重要的理論意義與應用價值?；谏鲜鏊伎迹疚囊晕覈?批國家級風景名勝區(qū)為研究對象，深入分析其空間分布格局及旅游使用效率。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文選取我國國家級風景名勝區(qū)作為研究對象。首先，借助ArcGIS10.2空間分析工具，采用地理集中指數(shù)［24］和核密度估計法［25］探索我國風景名勝資源的空間分布格局。其次，將國家級風景名勝區(qū)的5A級、4A級旅游景區(qū)建設(shè)情況進行空間可視化分析，以直觀反映各省、自治區(qū)、直轄市國家級風景名勝區(qū)的旅游發(fā)展狀況。最后，通過對國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2012—2015年關(guān)于國家級風景名勝區(qū)的執(zhí)法檢查結(jié)果進行梳理歸納，以分析我國風景名勝資源的保護管理情況及存在的主要問題。本文根據(jù)數(shù)據(jù)類型及研究方法的不同，分別采用不同的分析工具對數(shù)據(jù)進行處理分析。

1.1 研究方法

地理集中指數(shù)：地理集中指數(shù)是反映研究對象空間分布均衡性的重要指標，本文用其來分析我國風景名勝資源的空間分布狀態(tài)。其計算公式為：

式中，G為我國風景名勝資源的地理集中指數(shù)；Xi為第i個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的國家級風景名勝區(qū)數(shù)量；T為全國范圍內(nèi)國家級風景名勝區(qū)的數(shù)量；n為全國的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）數(shù)量。其中，G值介于0—1之間。G值越大，表示我國風景名勝資源的空間分布越集中；G值越小，則表示我國風景名勝資源的空間分布越分散。

核密度估計法：核密度估計法能夠清晰地反映研究要素的空間分布及其集聚特征，本文采用其來分析我國風景名勝資源的空間集聚狀態(tài)。其計算公式為：

式中，f（x）為核密度估計值；h為半徑（h＞0）；n為全國范圍內(nèi)國家級風景名勝區(qū)的個數(shù)；（x－Xi）為估值點x到事件Xi處的距離。f（x）值越大，表示風景名勝資源的分布越密集，區(qū)域形成國家級風景名勝資源的可能性越大。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文相關(guān)研究數(shù)據(jù)主要來源于國務院公布的9批共244個國家級風景名勝區(qū)名單，國家文化和旅游部（原國家旅游局）公布的5A、4A級旅游景區(qū)名單，國家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《2012—2015年國家級風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查結(jié)果匯總表》《2012—2015年國家級風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查要求整改單位及意見》等相關(guān)數(shù)據(jù)資料。此外，本文還通過人工搜索錄入的方法獲取了244個國家級風景名勝區(qū)的地理坐標（x，y），并建立了相應的中國風景名勝資源地理信息坐標數(shù)據(jù)庫。

2 我國風景名勝資源的空間格局

2.1 區(qū)域分布特征

2.2 密度分布特征

本文借助ArcGIS10.2空間分析工具對國家級風景名勝區(qū)進行了核密度分析，以探索我國風景名勝資源具體的空間集聚特征，結(jié)果見圖1。從圖1可見，我國風景名勝資源在全國不同區(qū)域的空間分布密度具有顯著差異，形成了中東部地區(qū)的皖浙贛閩集聚區(qū)、中西部地區(qū)的湘渝黔集聚區(qū)和中北部地區(qū)的冀晉魯交界集聚區(qū)三大主集聚片區(qū)，其中以浙江為核心的皖浙贛閩集聚區(qū)的集聚程度最大。三大集聚區(qū)均處于各省的交界處，說明邊界地區(qū)有利于風景名勝資源的形成與留存。另外，北京市、遼寧省、湖北省、陜西省、四川省、云南省、廣東省等省份也呈現(xiàn)出小范圍集聚區(qū)，而西北部和東北部地區(qū)風景名勝資源的空間分布則明顯較為分散。主要原因在于：東部沿海優(yōu)越的交通區(qū)位條件和自然生態(tài)環(huán)境使其在我國的社會經(jīng)濟發(fā)展中處于領(lǐng)先地位，不僅孕育了豐富的風景名勝資源，還培育了強有力的旅游客源市場，并形成了旅游規(guī)模效應，因此呈現(xiàn)出“多數(shù)集聚、少數(shù)離散”的分布態(tài)勢；中部黃河流域是中華民族的主要發(fā)祥地，歷史文化底蘊深厚，且人口稠密、出游力較強，形成了“塊狀條形集聚、個別離散”的分布特征；西部地區(qū)旅游資源豐富，自然與人文景觀受外界影響小，但經(jīng)濟發(fā)展相對落后、交通可進入性較差，區(qū)域風景名勝資源發(fā)展不均衡，形成了“多數(shù)離散、少數(shù)集聚”的分布狀況?？傮w來說，我國風景名勝資源的密度分布較為集中，在各省、自治區(qū)、直轄市的集聚情況迥然不同，雖然在全國三大區(qū)域范圍內(nèi)的數(shù)量分布較為均衡，但是集聚狀況卻存在著較大的差異。

圖1 我國風景名勝資源核密度分析

3 我國風景名勝資源的使用效率

3.1 風景名勝區(qū)資源的旅游化使用

截至2018年，國務院公布的9批244處國家級風景名勝區(qū)中，共有197處發(fā)展成為5A級或4A級旅游景區(qū)，占比高達80.3%。其中，有91處風景名勝區(qū)為5A級旅游景區(qū)，占國家級風景名勝區(qū)總數(shù)的37.3%，占全國5A級景區(qū)總數(shù)的35.1%；有105處為4A級旅游景區(qū)，占國家級風景名勝區(qū)總數(shù)的43.0%。為進一步分析級風景名勝區(qū)與5A級、4A級景區(qū)的空間分布關(guān)系，本文運用ArcGIS10.2空間分析工具將所有風景名勝區(qū)與發(fā)展為5A級、4A級旅游景區(qū)的風景名勝區(qū)的空間分布圖進行疊加，結(jié)果見圖2。從圖2可見，北京市、天津市、山西省、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省、江蘇省、湖北省、安徽省、寧夏回族自治區(qū)、河南省、甘肅省、青海省等13個省份的國家級風景名勝區(qū)都發(fā)展成為國家5A級或4A級旅游景區(qū)，僅重慶市、云南省、陜西省、西藏自治區(qū)等4個省份發(fā)展為5A級或4A級旅游景區(qū)的國家級風景名勝區(qū)數(shù)量占比低于總數(shù)的60%。此外，天津市和青海省的國家級風景名勝區(qū)均發(fā)展成為國家5A級旅游景區(qū)，北京市、河北省、黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、江蘇省、河南省、湖北省、廣東省、甘肅省等省份擁有的國家級風景名勝區(qū)中發(fā)展為5A級景區(qū)的占比達50%以上。此外，東、中、西三大地區(qū)分別有83.7%、89.0%、67.1%的風景名勝區(qū)中發(fā)展為5A級或4A級旅游景區(qū)，且三大地區(qū)的風景名勝區(qū)中發(fā)展為5A級旅游景區(qū)的依次占比為39.8%、40.9%、29.7%。綜上所述，國家級風景名勝區(qū)的整體旅游發(fā)展水平較好，有超過80%的國家級風景名勝區(qū)已成為高等級旅游景點，且不同區(qū)域的風景名勝區(qū)旅游發(fā)展水平具有一定的差異，東部和中部地區(qū)的風景名勝區(qū)旅游發(fā)展程度較高，而西部地區(qū)則相對較低。

圖2 國家級風景名勝區(qū)與5A、4A級旅游景區(qū)空間分布關(guān)系

3.2 國家級風景名勝區(qū)執(zhí)法測度

國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2012—2015年間連續(xù)開展了為期4年的國家級風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查，并將檢查結(jié)果劃分為優(yōu)秀、良好、達標、不達標4個等級，其中達標分為達標不需整改和達標需整改兩種類型。檢查結(jié)果表明，在2012—2015年被檢查和復查的所有國家級風景名勝區(qū)中，共有58處風景名勝區(qū)被評為優(yōu)秀，61處雖然達標，但是存在突出問題，被責令限期進行整改，24處為不達標，被通報批評并限期整改。進一步對2012—2015年間被抽查的國家級風景名勝區(qū)的優(yōu)秀率、整改率和不達標率進行分析，發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀率在2012—2014年間逐年下降，2012最高為33.3%，2014年最低為14.5%，2015年略微回升至19.2%；整改率在4年間時間波動較大，2012年和2014年相對較高，分別為41.7%和44.9%，2013年最低為29.7%；而不達標率則相對穩(wěn)定，除2014年為13%外，其他3年均略高于10%（圖3）。從東、中、西三大區(qū)域的分布特征看，被評為優(yōu)秀的風景名勝區(qū)數(shù)量自東向西依次為18處、19處、21處，達標需整改的依次為19處、22處、20處，不達標的依次為7處、5處、12處?？傮w來看，西部地區(qū)被評為優(yōu)秀的風景名勝區(qū)數(shù)量最多，但不達標的風景名勝區(qū)同樣最多，而東部和中部地區(qū)的風景名勝區(qū)保護管理情況則較為接近，且三大地區(qū)中需整改的風景名勝區(qū)數(shù)量較多?？梢?，我國國家級風景名勝區(qū)的保護管理形勢日益嚴峻，國家對風景名勝資源保護與管理執(zhí)法檢查也更加嚴格。

圖3 2012—2015年住建部對國家級風景名勝區(qū)的執(zhí)法檢查結(jié)果

此外，在2012—2015年期間，被評為達標需要整改和不達標需要整改的85處風景名勝區(qū)中同時為國家5A級或4A級旅游景區(qū)的風景名勝區(qū)占比高達76.7%，其中同時為國家5A級旅游景區(qū)的依次占比為35.8%。在東、中、西三大區(qū)域中，東部和中部地區(qū)被要求整改的風景名勝區(qū)中同時為國家5A級旅游景區(qū)的占比分別為30.8%和33.3%，均低于東部和中部地區(qū)所有風景名勝區(qū)中同時為5A景區(qū)的占比39.8%和40.9%；而西部地區(qū)被要求整改的風景名勝區(qū)中同時為國家5A級旅游景區(qū)的占比為37.5%，高于其所有風景名勝區(qū)中同時為5A旅游景區(qū)的占比29.7%。這說明東部地區(qū)和中部地區(qū)5A級旅游景區(qū)的建設(shè)有利于風景名勝資源的保護與管理，而西部地區(qū)的5A級旅游景區(qū)建設(shè)在一定程度上與風景名勝資源的保護與管理存在著一定的矛盾與沖突。

3.3 風景名勝資源保護與管理空間差異

在被評為達標需要整改及不達標需要整改的85處國家級風景名勝區(qū)中，存在的保護與管理問題主要包括以下7個方面：73處（85.9%）存在違規(guī)建設(shè)問題，66處（77.6%）存在管理體制不順問題，52處（61.2%）存在規(guī)劃編制實施問題，40處（47.1%）存在景區(qū)管理不規(guī)范問題，22處（25.9%）存在經(jīng)營制度問題，19處（22.4%）存在環(huán)境衛(wèi)生與基礎(chǔ)設(shè)施問題，14處（16.5%）存在違法開墾毀林問題（表1）。從區(qū)域?qū)用婵?，首先是違規(guī)建設(shè)問題，在東、中、西三大地區(qū)被要求整改的風景名勝區(qū)中占比為最高，分別高達96.2%、70.4%和90.6%。原因在于：我國風景名勝資源的旅游化使用程度較高，很多風景名勝區(qū)在旅游經(jīng)濟效益的誘導及旅游市場需求的驅(qū)動下進行了大規(guī)模的旅游商業(yè)化建設(shè)，由于缺乏統(tǒng)一高效的監(jiān)管機制，未能實現(xiàn)對風景名勝區(qū)開發(fā)建設(shè)的有效管控。其次是管理體制問題，占比依次為84.6%、63.0%和84.4%，主要是因為國家級風景名勝區(qū)面積大、地域廣，多位于各地區(qū)交界地帶，區(qū)域協(xié)調(diào)難度較大，各部門職能交叉嚴重，難以實施統(tǒng)一的高效管理。第三，由于東部地區(qū)的風景名勝區(qū)旅游發(fā)展較快，造成景區(qū)規(guī)劃趕不上旅游發(fā)展速度，因此規(guī)劃編制實施問題較為突出；而中部地區(qū)和西部地區(qū)由于景區(qū)管理水平有限，難以實現(xiàn)對景區(qū)發(fā)展的有效經(jīng)營，從而導致經(jīng)營制度混亂問題較為嚴重。第四，三大地區(qū)均存在一定程度的徽志設(shè)立不規(guī)范、環(huán)境衛(wèi)生管理不到位、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、開山開荒采石采砂嚴重等問題。風景名勝區(qū)旅游化使用導致的違規(guī)建設(shè)是當前我國風景名勝區(qū)保護管理面臨的最大問題，深層次原因在于我國風景名勝區(qū)現(xiàn)行的發(fā)展理念仍然存在偏差、法律法規(guī)不健全、管理體制不完善、規(guī)劃編制實施監(jiān)管不到位。而我國風景名勝資源保護管理存在空間差異的根本原因在于：各地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境各異、經(jīng)濟發(fā)展水平不一，而政府財政撥款有限，各地風景名勝區(qū)保護管理沒有足夠的資金來源。

表1 國家級風景區(qū)保護管理問題分類一覽表

4 風景名勝資源保護管理戰(zhàn)略適應途徑

在“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”大背景下，針對當前我國風景名勝資源面臨的保護與管理問題，應從轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、完善法律法規(guī)、創(chuàng)新管理體制、嚴控規(guī)劃管理、拓寬籌資渠道等5個層面來適應我國生態(tài)文明建設(shè)總體戰(zhàn)略，助推自然保護地體系改革，實現(xiàn)風景名勝資源的持久保護與可持續(xù)利用。

4.1 落實“保護為主、游憩為輔”的發(fā)展理念

美國、英國、新西蘭、日本等發(fā)達國家的國家公園發(fā)展定位均是在生態(tài)保護的基礎(chǔ)上進行適度的旅游開發(fā)，以滿足公眾對自然的游憩體驗需求［26］。我國國家級風景名勝區(qū)建設(shè)之初的目的同樣是為了保護重要的風景名勝資源，然而在旅游發(fā)展和市場經(jīng)濟的沖擊下，經(jīng)歷了“以生態(tài)保護為主”到“以旅游開發(fā)為主”再到“以生態(tài)保護為主、適度旅游開發(fā)”的發(fā)展過程［27］。據(jù)前文分析可知，我國絕大部分風景名勝區(qū)旅游發(fā)展已較為成熟，但部分風景名勝區(qū)仍存在大規(guī)模的旅游項目開發(fā)建設(shè)問題。面對日益增長的旅游市場需求，禁止風景名勝區(qū)內(nèi)的旅游開發(fā)并非易事，風景名勝區(qū)的旅游發(fā)展也在一定程度上為景區(qū)的保護管理提供了資金支持，但風景名勝區(qū)內(nèi)旅游開發(fā)所造成的自然景觀破壞、生態(tài)脆弱性增強等負面問題嚴重阻礙了自然生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復進程。生態(tài)保護是國家自然保護地體系改革的主要目的，在自然保護地體系改革背景下，我國風景名勝區(qū)須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，堅持以自然生態(tài)保護為核心，逐漸將風景名勝區(qū)過度的旅游功能轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽钡挠雾蓍e、生態(tài)教育、自然體驗等功能，從根本上嚴格控制風景名勝區(qū)內(nèi)大規(guī)模的旅游開發(fā)建設(shè)，僅輔以相對簡單的能夠滿足游客游憩休閑需求的服務產(chǎn)品與設(shè)施，以實現(xiàn)在發(fā)展理念上響應國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略。

4.2 完善“一區(qū)一例”的法律保障體系

美國針對國家公園的保護管理頒布實施了《國家公園基本法》《原野法》《授權(quán)法》《原生自然與風景河流法》《國家風景與歷史游路法》《國家環(huán)境政策法》及部門規(guī)章和其他相關(guān)聯(lián)邦法律等一整套完備的法律體系［28］，能夠?qū)夜珗@實施有效的法律管控。英國、日本等也出臺了完善的法律法規(guī)對國家公園進行有效管理。然而，我國除了《風景名勝區(qū)條例》外，尚沒有統(tǒng)一的法律、法規(guī)和政策對風景名勝資源的保護管理加以引導和制約，各地自行其是，造成了資源的破壞與過度開發(fā)利用。我國風景名勝區(qū)保護管理，應緊抓自然保護地體系改革的發(fā)展契機，并結(jié)合以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)。首先，積極出臺《風景名勝區(qū)基本法》，明確國家林業(yè)和草原局在風景名勝區(qū)保護管理中的基本職責及風景名勝區(qū)單位的執(zhí)法要求；其次，加快修訂《風景名勝區(qū)條例》，大力推進“一區(qū)一例”，對風景名勝區(qū)實施更具針對性的保護政策，把每一個風景名勝區(qū)的開發(fā)和管理都置于嚴格的法律管控之下；第三，加強《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護法》等與風景名勝區(qū)密切相關(guān)的法律之間的銜接，提高風景名勝區(qū)規(guī)劃的法律地位，從而為風景名勝區(qū)的保護和利用提供更完備的法律保障，以適應新時代風景名勝資源保護管理需求。

4.3 創(chuàng)新垂直化集權(quán)的高效管理體制

歷經(jīng)37年的發(fā)展歷程，我國國家級風景名勝區(qū)事業(yè)建設(shè)了以國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、省級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、地方風景名勝區(qū)管理機構(gòu)三級管理體制，這種管理模式在推動資源保護和促進經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但具體到國家級風景名勝區(qū)所在地的地方管理，各管理機構(gòu)職能不統(tǒng)一、職責不明確，對風景名勝區(qū)的日常事務管理“機構(gòu)多、管理亂”，導致了逐利開發(fā)等諸多負面問題?？v觀國外發(fā)達國家的旅游管理體制，不論是美國、加拿大、新西蘭等自上而下的管理體系，還是英國、日本、韓國等綜合型管理體系，或是德國等地方自治型管理體系，在管理機構(gòu)設(shè)置上都有一個上位主導部門負責統(tǒng)籌國家公園的各項事務，然后再將各項管理事務細化分類安排到不同的部門及其下屬機構(gòu)，不同部門分工明確，能夠有效提高工作效率。在自然保護地管理機制體制改革創(chuàng)新背景下，我國國家級風景名勝區(qū)管理體制可借鑒歐美等發(fā)達國家較為成熟的國家公園管理經(jīng)驗，并結(jié)合我國風景名勝區(qū)發(fā)展實際，在現(xiàn)有的三級管理體制基礎(chǔ)上，以國家林業(yè)和草原局為我國國家級風景名勝區(qū)的最高行政管理機構(gòu)，各省級（省、自治區(qū)、直轄市）的自然資源廳負責區(qū)域范圍內(nèi)的國家級風景名勝區(qū)的管理，在地方設(shè)立國家級風景名勝區(qū)專門管理機構(gòu)，對國家級風景名勝區(qū)進行集權(quán)化管理。專門管理機構(gòu)直接受林業(yè)和草原局的領(lǐng)導，獨立于其他政府部門，具有排他管理權(quán)。國家林業(yè)和草原局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)風景名勝區(qū)的各項事務，直接將管理事務細化分類安排到相關(guān)部門及其下屬機構(gòu)，實現(xiàn)對國家風景名勝資源的垂直化高效管理。

4.4 建立規(guī)劃編制實施的長效管理機制

雖然國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相繼出臺了《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》《國家重點風景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批管理辦法》和《國家重點風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制報批管理規(guī)定》等多項規(guī)劃管理文件，但風景名勝區(qū)總體規(guī)劃缺失、編制修改滯后、詳細規(guī)劃覆蓋率低，重大項目建設(shè)沒有規(guī)劃依據(jù)或不依規(guī)劃進行，造成風景名勝區(qū)景觀被破壞等問題仍然頻出不窮。自然保護地體系改革高度強調(diào)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，針對風景名勝區(qū)的規(guī)劃編制實施現(xiàn)狀與問題，必須加快建立健全風景名勝區(qū)規(guī)劃的長效管理機制，確?？傮w規(guī)劃、詳細規(guī)劃等各項規(guī)劃編制工作如期完成，各類重大開發(fā)建設(shè)項目嚴格按規(guī)劃進行。具體可從以下4個方面執(zhí)行：①完善科學決策機制，以先進的理論與技術(shù)為支撐，以規(guī)范化的法律制度為準繩，指導規(guī)劃的科學編制與實施，提升規(guī)劃編制的質(zhì)量與可操作性。②完善監(jiān)督管理機制，對規(guī)劃的編制實施進行全程跟蹤，保證各項規(guī)劃編制工作如期完成，及時發(fā)現(xiàn)、通報、制止、處理各種違規(guī)項目和違規(guī)行為。③完善公眾參與機制，通過網(wǎng)絡、媒體、聽證會等各種渠道，實行規(guī)劃編制過程中向公眾征詢規(guī)劃建議、實施過程中征求反饋意見，提高規(guī)劃編制實施的公眾參與度。④完善責任追究機制，規(guī)范各責任部門在規(guī)劃編制、審批、實施過程中的職責與權(quán)利，使責任落實到人，形成有效的責任追究機制。

4.5 實施區(qū)域差異化的資金保障體制

當前我國國家級風景名勝區(qū)的管理資金主要來源于門票和其他經(jīng)營性收入，少部分資金來源于國家或風景名勝區(qū)所在地的地方政府財政撥款［30］。國際上，國家公園的資金籌集模式主要有公共財政主導型和市場主導型兩種類型，日本、德國、英國、瑞典、挪威和新西蘭等高經(jīng)濟發(fā)展水平和高社會福利國家始終執(zhí)行無門票制度和低強度開發(fā)，國家公園管理運行所需資金均來自國家財政撥款；美國、加拿大、澳大利亞等國家的國家公園雖然門票和市場化經(jīng)營的收入較高，但這些經(jīng)營收入主要用于補償國家公園所在地的原住居民，其主要資金來源仍然是國家財政撥款；厄瓜多爾、肯尼亞、莫桑比克、南非等經(jīng)濟相對落后、財政能力有限的國家，則通過收取門票、開展娛樂項目和特色服務、提供住宿交通服務等商業(yè)化經(jīng)營方式來彌補國家公園管理資金的不足［31］。我國風景名勝資源廣泛分布于全國，各地自然地理環(huán)境迥然不同、社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，圍繞自然保護地體系改革的生態(tài)保護目標，結(jié)合各地風景名勝資源的利用現(xiàn)狀與特征，對全國各地的風景名勝區(qū)實施差異化的資金保障體制，具體表現(xiàn)為：對于生態(tài)脆弱性較低而游憩價值較高的風景名勝區(qū)，可以采取特許經(jīng)營制度，開展適度的市場化經(jīng)營，以增加景區(qū)管理資金來源；而對于生態(tài)脆弱性明顯、生態(tài)環(huán)境敏感度高的風景名勝區(qū)，應以公共財政為主導，嚴禁景區(qū)過度商業(yè)化發(fā)展。此外，還應調(diào)動非政府組織機構(gòu)的積極性，建立社會捐贈機制，鼓勵個人、企業(yè)、基金會參與風景名勝區(qū)的保護管理，拓寬風景名勝區(qū)籌資渠道。

5 結(jié)論與建議

我國風景名勝區(qū)事業(yè)一直在保護與利用的平衡中探索前行，發(fā)展至今形成了省際集聚特征明顯，東、中、西區(qū)域數(shù)量分布相對均衡的空間格局，且超過80%的風景名勝區(qū)已發(fā)展為國家高級旅游景區(qū)，整體旅游發(fā)展水平較高。然而，我國風景名勝資源的保護與管理情況不容樂觀，超過1/3的國家風景名勝區(qū)存在明顯的保護管理問題，管理體制、違規(guī)建設(shè)、規(guī)劃編制實施和經(jīng)營管理制度等方面的問題尤為突出。未來，我國風景名勝區(qū)發(fā)展需要做好以下方面的工作：①革新發(fā)展理念，堅持以生態(tài)保護為核心，逐漸將旅游功能轉(zhuǎn)變?yōu)橛雾蓍e、生態(tài)教育、自然體驗功能。②加快完善風景名勝區(qū)管理法律法規(guī)體系，為風景名勝資源的利用與保護提供法律保障。③積極創(chuàng)新風景名勝區(qū)管理體制，實現(xiàn)對風景名勝資源的垂直集權(quán)化高效管理。④高度重視對風景名勝規(guī)劃編制與實施的管控，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。⑤大力拓寬風景名勝管理資金的來源渠道，為風景名勝資源的保護管理工作提供強有力的資金保障。另外，由于東部、中部、西部區(qū)域風景名勝資源的旅游發(fā)展水平和保護管理水平具有顯著差異，不同區(qū)域的風景名勝資源還應實施差異化管理。東部地區(qū)和中部地區(qū)的旅游開發(fā)雖然給風景名勝資源的保護造成了一定的壓力，但是高水平的旅游發(fā)展帶來的經(jīng)濟效益和管理技術(shù)優(yōu)勢不僅彌補了風景名勝資源保護管理資金不足的缺陷，還為風景名勝資源的保護管理提供了技術(shù)支撐，因此東部地區(qū)和中部地區(qū)的風景名勝區(qū)發(fā)展須進一步處理好保護與利用之間的矛盾關(guān)系，嚴格劃定核心保護范圍，將保護與利用相分離；而西部地區(qū)的風景名勝資源雖然旅游開發(fā)程度相對較低，但是仍然需要面對旅游發(fā)展帶來的負面影響，且西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后、政府財政資金有限，因此國家政府部門應加大對西部風景名勝區(qū)的財政撥款，以實現(xiàn)西部風景名勝資源的有效保護與永續(xù)利用。