甘肅省集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)研究

宋啟全，甘良燕

甘肅省自然資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730000

集體建設(shè)用地，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。中共十八屆三中全會(huì)提出“建設(shè)城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，此政策一經(jīng)提出便獲得了廣泛的關(guān)注。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，集體建設(shè)用地布局散亂，用地粗放問(wèn)題日益凸顯，學(xué)者們對(duì)集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用展開了廣泛研究。從評(píng)價(jià)尺度來(lái)看，學(xué)者們大多選擇市域尺度來(lái)評(píng)價(jià)建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平[1-6]，少數(shù)學(xué)者選擇村鎮(zhèn)為研究尺度，如李楠、朱道林等采用統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)法，對(duì)四川省金堂縣竹篙鎮(zhèn)和鳳凰村建設(shè)用地節(jié)約集約利用進(jìn)行了實(shí)證研究[7]，黃勁松、章勇等對(duì)瀏陽(yáng)市永安鎮(zhèn)集體建設(shè)用地節(jié)約集約程度進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)[8]。從評(píng)價(jià)方法方面來(lái)看，學(xué)者們多采用熵值法，通過(guò)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)而探究城市建設(shè)用地集約利用程度[9-10]，柴鐸、周小平等采用5Q+5E框架構(gòu)建模型，對(duì)上海市98個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行實(shí)證評(píng)價(jià)[11]，關(guān)威、李淑杰等采用模糊綜合評(píng)判法對(duì)長(zhǎng)春市建設(shè)用地集約化程度進(jìn)行了測(cè)算分析[12]。通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前對(duì)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)研究多是針對(duì)市域范圍開展的，對(duì)集體建設(shè)用地關(guān)注較少。本文以甘肅省為研究區(qū)，采用多因素綜合評(píng)價(jià)法，對(duì)甘肅省2018年集體建設(shè)用地的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，測(cè)算甘肅省集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，以期能夠?yàn)榇彐?zhèn)規(guī)劃的編制、農(nóng)村土地集約利用程度的提高提供一定的科學(xué)依據(jù)。

一、研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）研究區(qū)概況

甘肅?。?2°13′～108°46′E，32°11′～42°57′N）位于黃土高原、青藏高原、蒙古高原的交匯處，地勢(shì)西南高，東北低，地形狹長(zhǎng)，地貌復(fù)雜多樣，總面積42.58萬(wàn)km2，下轄蘭州、天水、白銀等12個(gè)地級(jí)市，甘南、臨夏2個(gè)自治州。截至2019年末，常駐人口2 647.43萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值為8 718.3億元，一二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值各增長(zhǎng)1 050.5億元、2 862.4億元、4 805.4億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值32 995元。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)

人口數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)水平數(shù)據(jù)來(lái)源于《2018年甘肅省發(fā)展年鑒》，農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)來(lái)源于2018年土地資源更新調(diào)查數(shù)據(jù)。

二、甘肅省集體建設(shè)用地現(xiàn)狀分析

由表1可知，截至2018年末，甘肅省共有村莊用地535 035.77hm2，其中，宅基地面積最大，為271 135.63hm2，占村莊用地總面積的50.68%；其次為其他用地、經(jīng)營(yíng)性用地和公益性公共設(shè)施用地，面積分別為231 881.93hm2、17 328.34hm2和13 852.69hm2，占比分別為43.34%、3.24%、2.59%；空閑地面積489.26hm2，為最小，占村莊用地面積的0.09%。具體見表1和圖1所示。

表1 2018年末甘肅省村莊用地一級(jí)分類面積匯總

圖1 2018年末甘肅省村莊用地一級(jí)地類現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)圖

從2018年甘肅省村莊用地的二級(jí)分類面積匯總表可知，住宅用地面積最大，為271 135.63hm2；農(nóng)用地面積為159 231hm2，未利用地面積為38 118.92hm2，交通運(yùn)輸及水利設(shè)施用地面積為31 940.63hm2，工礦用地面積為10 212.77hm2，商業(yè)服務(wù)業(yè)用地面積為7 115.57hm2，科教文衛(wèi)用地面積為8 589.61hm2，機(jī)關(guān)團(tuán)體新聞出版用地面積為3 212.12hm2，特殊用地面積為2 215.24hm2，公用設(shè)施用地面積為1 326.85hm2，公園與綠地面積為724.11hm2；面積最小的為濕地，為376.14hm2。具體見表2所示。

表2 2018年甘肅省村莊用地二級(jí)分類面積匯總

三、農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平測(cè)算

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

運(yùn)用目標(biāo)法，將評(píng)價(jià)指標(biāo)與集體建設(shè)用地集約利用目標(biāo)相掛鉤，構(gòu)建甘肅省集體建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)雙層結(jié)構(gòu)體系。第一層即目標(biāo)層，從土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用強(qiáng)度、用地彈性系數(shù)和土地社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益四個(gè)方面反映集體建設(shè)用地集約利用狀態(tài)，第二層是控制土地集約利用水平的指標(biāo)層，由7個(gè)指標(biāo)衡量居住用地、道路廣場(chǎng)用地等重點(diǎn)建設(shè)用地類型的利用狀況，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見表3。

表3 甘肅省農(nóng)村建設(shè)用地集約利用程度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

表4 甘肅省集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重及標(biāo)準(zhǔn)化處理

評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重采用特爾菲法確定，首先由專家對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的重要性程度進(jìn)行主觀賦值，進(jìn)而確定各評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地集約利用的影響程度。本次評(píng)價(jià)共邀請(qǐng)12位土地集約利用領(lǐng)域的專家進(jìn)行打分，在互不協(xié)商的情況下完成2輪打分，計(jì)算按如下公式完成：

式中：wi為第i個(gè)目標(biāo)或指標(biāo)的權(quán)重；Eij為專家j對(duì)于第i個(gè)目標(biāo)或指標(biāo)的打分；n為專家總數(shù)。評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重結(jié)果見表4。

鑒于不同評(píng)價(jià)指標(biāo)具有不同的計(jì)量單位，采用極值法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理來(lái)消除不可公度性。標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)果如表5所示。

表5 甘肅省評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)果

（三）農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平測(cè)算

土地利用集約度各目標(biāo)分值按照公式（2）計(jì)算：

式中：Fi為i目標(biāo)的集約度分值，Sij為i目標(biāo)j指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度分值，wij為i目標(biāo)j指標(biāo)相對(duì)i目標(biāo)的權(quán)重值，n為指標(biāo)個(gè)數(shù)。

土地利用集約度分值按照公式（3）計(jì)算：

上式中：F為土地利用集約度分值，F(xiàn)i為i目標(biāo)的集約度分值，Wi為i目標(biāo)相對(duì)總目標(biāo)的權(quán)重值，n為目標(biāo)個(gè)數(shù)。

從表6可以看出，土地利用強(qiáng)度與土地利用結(jié)構(gòu)的分值最高，分別為83.76和83.16，用地彈性指數(shù)分值最低；從各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)果來(lái)看，居住用地率和生活服務(wù)用地率差異較大。

表6 甘肅省目標(biāo)分值計(jì)算結(jié)果

甘肅省“土地社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益”目標(biāo)分值為81.45分。從土地集約利用水平來(lái)看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益是一種產(chǎn)出效果，但產(chǎn)出效果較低的原因不僅粗放利用造成的，它與地方政策支持力度、招商引資能力、財(cái)政扶持水平和區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力有更大的關(guān)系，這是甘肅省乃至整個(gè)西北地區(qū)面臨的共性問(wèn)題。

根據(jù)甘肅省實(shí)際情況，將集體建設(shè)用地集約利用狀況類型，按總指數(shù)值由高到低排列，依次劃分為Ⅱ型、Ⅲ型、Ⅳ型、Ⅴ型4個(gè)類型，對(duì)應(yīng)集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度“集約度較高”“集約度中等”“集約度較低”“集約度低”的4種情形。利用數(shù)軸法，按照總指數(shù)集聚程度分為4個(gè)類型，90分及以上、100分及以下劃分為Ⅱ型、70分及以上、90分以下劃分為Ⅲ型，60分及以上、70分以下0為Ⅳ型，60分以下為Ⅴ型。根據(jù)以上計(jì)算結(jié)果（如表7所示），甘肅省集體建設(shè)用地的集約度分值67.29分，集體建設(shè)用地集約利用類型為“Ⅳ型”，集約度較低，有較大的提升空間。

表7 甘肅省集約度分值計(jì)算結(jié)果

土地利用集約度分值只是一個(gè)相對(duì)數(shù)值，評(píng)價(jià)結(jié)果因用地標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的選擇不同而有所差異，土地利用集約度分值只是判別甘肅省集約用地水平高低的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)重點(diǎn)從各村各指標(biāo)的現(xiàn)狀值去發(fā)現(xiàn)其用地的特點(diǎn)及不足，以促進(jìn)和引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地向著高效集約的水平不斷發(fā)展。

四、對(duì)策建議

（一）集體建設(shè)用地應(yīng)明確規(guī)定用地強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)

土地利用強(qiáng)度是衡量集體建設(shè)用地集約利用水平的重要指標(biāo)之一，應(yīng)在集體建設(shè)用地規(guī)劃、建設(shè)階段明確要求量化的用地強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，各村的居住用地容積率、建筑密度應(yīng)在現(xiàn)有水平基礎(chǔ)上有所提升。對(duì)于因農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)承受能力造成土地利用強(qiáng)度偏低的，地方政府應(yīng)適當(dāng)提高建房補(bǔ)助及危舊房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村居民點(diǎn)整理過(guò)程中，應(yīng)在保留農(nóng)民生活方式的同時(shí)適當(dāng)降低人均建設(shè)用地和人均居住用地面積，應(yīng)適當(dāng)減少居住用地范圍內(nèi)家畜養(yǎng)殖與物品堆放區(qū)域的占地面積。

（二）協(xié)調(diào)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范用地使用方式

從甘肅省實(shí)際情況來(lái)看，居住用地和道路廣場(chǎng)用地占比較高，建議后續(xù)進(jìn)一步規(guī)范道路廣場(chǎng)用地的使用方式。

（三）盤活集體建設(shè)用地，深挖潛力，提高集體建設(shè)用地利用效率

通過(guò)降低人均建設(shè)用地面積、減少閑置等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部土地的集約利用。穩(wěn)妥有序推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在確保建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少和農(nóng)民利益得到切實(shí)保障的前提下，采取撤村并點(diǎn)、村莊土地整治等措施，促進(jìn)人口聚集，減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，加快農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，促進(jìn)節(jié)約集約利用建設(shè)用地。