“職普比例大體相當”的政策演變、階段特征及改革

李小娃

摘 要 “職普比例大體相當”一直是我國中職教育政策安排的核心內(nèi)容之一，為強化中職教育的基礎性作用提供了制度保障。在新中國成立初期，其為解決技術(shù)技能人才短缺提供了政策保障，當前又為現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設、普及高中階段教育提供政策底線，體現(xiàn)了從強制性向規(guī)制性的轉(zhuǎn)向，具有明顯的全能型政府的行政邏輯特征。當前，初中升學分流、中職學校調(diào)整、拓展中職升學途徑是貫徹落實該政策的主要方式，其中利益相關者存在的利益沖突也給該政策的落實與推進帶來了挑戰(zhàn)。在當前發(fā)展階段，推動職普比例大體相當，需要在原有途徑上進行改革創(chuàng)新，并以職普比例大體相當?shù)臅r代內(nèi)涵重新認識該政策。

關鍵詞 職普比例;政策變遷;利益相關者;政策價值

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）09-0027-06

中等職業(yè)教育（以下簡稱“中職教育”）是我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要組成部分，具有基礎性作用。確保高中階段職普比例大體相當，維護中職教育的基礎性作用，是我國職業(yè)教育政策安排的核心內(nèi)容之一。2020年9月，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020-2023年）》（教職成[2020]7號），提出繼續(xù)堅持強化中職教育的基礎性作用，把發(fā)展中職教育作為普及高中階段教育和建設中國特色職業(yè)教育體系的重要基礎，繼續(xù)保持高中階段教育職普比大體相當。職普比例大體相當?shù)恼甙才攀菄揖S護中職教育基礎地位的重要舉措。就現(xiàn)階段來看，確保職普比例大體相當，維護中職教育的基礎性作用是對中職教育作為教育體系不可或缺的組成部分、人民對職業(yè)教育與培訓多樣化需求的積極回應，是我國職業(yè)教育改革和發(fā)展政策邏輯的主要內(nèi)容之一。但是，維護中職教育的基礎性作用并非取決于職普比例大體相當。如果過度關注職普比例大體相當?shù)牧炕?，忽視其國別差異、時代內(nèi)涵及社會經(jīng)濟價值，將不利于中職教育基礎性作用的發(fā)揮，甚至影響中職教育的可持續(xù)發(fā)展。

一、“職普比例大體相當”的政策演變

職普比例大體相當政策體現(xiàn)為自上而下的強制性制度安排。改革開放以來，職普比例大體相當存續(xù)于我國中職教育的恢復、發(fā)展及不斷壯大的全過程。在不同的歷史時期，職普比例大體相當?shù)恼弑磉_呈現(xiàn)出階段差異性，整體來看可以劃分為四個階段。

（一）第一階段：適應社會主義經(jīng)濟建設，改變中職教育基礎薄弱現(xiàn)狀，提出擴大中等職業(yè)教育規(guī)模比例

1978年4月，鄧小平同志在全國教育工作會議的講話中談及關于教育事業(yè)必須同國民經(jīng)濟發(fā)展的要求相適應的問題時，明確提出“應該考慮各級各類學校發(fā)展的比例，特別是擴大農(nóng)業(yè)中學、各種中等專業(yè)學校、技工學校的比例”。20世紀80年代，基于當時社會經(jīng)濟發(fā)展對技術(shù)力量的需求與各行各業(yè)技術(shù)人才供給嚴重短缺之間的矛盾，國務院批轉(zhuǎn)教育部、國家勞動總局《關于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》，提出了中等教育結(jié)構(gòu)改革的方針，即“應當實行普通教育與職業(yè)、技術(shù)教育并舉，全日制學校與半工半讀學校、業(yè)余學校并舉，國家辦學與業(yè)務部門、廠礦企業(yè)、人民公社辦學并舉的方針。經(jīng)過改革要使各類職業(yè)（技術(shù)）學校的在校學生數(shù)在整個高級中等教育中的比重大大增長”[1]。職業(yè)教育與普通教育開始進入并舉發(fā)展時期。在此改革試點基礎上，1983年，教育部等四部委聯(lián)合出臺的《關于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》明確提出，力爭到一九九○年，使各類職業(yè)技術(shù)學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當?！奥毱毡壤篌w相當”的要求在國家職業(yè)教育政策安排中正式出現(xiàn)。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出，力爭在5年左右，使大多數(shù)地區(qū)的各類高中階段的職業(yè)技術(shù)學校招生數(shù)相當于普通高中的招生數(shù)。該政策標志著職普比例大體相當成為職業(yè)教育改革和發(fā)展的重要目標之一。

（二）第二階段：科技是第一生產(chǎn)力，把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，擴大中等職業(yè)教育比例

進入20世紀90年代，我國也進入了把教育擺在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位的時期。積極發(fā)展職業(yè)教育的政策要求為中職教育改革和發(fā)展提供了政策指引。1994年，國務院出臺的《〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》（國發(fā)[1994]39號）提出，大部分地區(qū)以初中后分流為主，大力發(fā)展中等職業(yè)教育，逐步做到50%～70%的初中畢業(yè)生進入中等職業(yè)學校或職業(yè)培訓中心。到2000年各類中等職業(yè)學校年招生數(shù)和在校生數(shù)占高中階段學生數(shù)的比例，全國平均保持在60%左右;普及高中階段教育的城市可達到70%。該政策根據(jù)高中階段教育發(fā)展的差異，因城施策，提出職普比例大體相當?shù)膮^(qū)域性目標。這一規(guī)定提供了職普比例大體相當政策實施的彈性空間。

（三）第三階段：適應高等教育規(guī)?？焖贁U張，通過確保職普比例大體相當，改變職業(yè)教育發(fā)展不利處境

20世紀末，在高等教育擴招政策推動下，普通高中升學率進一步擴大，中等職業(yè)教育由于上升通道的不暢通，發(fā)展相對緩慢[2]。1999至2001年，中職在校生數(shù)連續(xù)3年出現(xiàn)負增長，分別比上一年減少97.3萬、71.2萬、68.4萬，普通高中在校生數(shù)連續(xù)3年增加，分別比上一年度增加了111.71萬、151.6萬、203.7萬[3]。2002年，國務院發(fā)布的《關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)[2002]16號）提出，要以中等職業(yè)教育為重點，保持中等職業(yè)教育與普通高中教育的比例大體相當;2004年，《教育部等七部門關于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》（教職成[2004]12號）提出，到2007年，中等職業(yè)教育與普通高中教育的比例保持大體相當，在有條件的地方職業(yè)教育所占比例應該更高一些;2005年，鑒于職業(yè)教育仍然是我國教育事業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展不平衡，投入不足，辦學條件比較差，辦學機制以及人才培養(yǎng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量還不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要等問題，國務院出臺《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2005]35號），提出到2010年，中等職業(yè)教育招生規(guī)模達到800萬人，與普通高中招生規(guī)模大體相當。根據(jù)《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，2005年，我國中等教育階段普職比為1∶1.5，至2010年，預期目標達到1∶1.1。職普比例大體相當政策目標反映了職普規(guī)模相當?shù)哪：弑磉_逐步向職普規(guī)模等同精準政策表達轉(zhuǎn)變。

（四）第四階段：加快建設現(xiàn)代職業(yè)教育體系，承擔普及高中階段教育的重要責任，職普比例大體相當成為硬指標

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）提出，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，合理確定普通高中和中等職業(yè)學校招生比例，今后一個時期總體保持普通高中和中等職業(yè)學校招生規(guī)模大體相當。從具體指標來看，2009年，高中階段普職比為1∶1.12，2015年、2020年為1∶1。2011年，教育部出臺《關于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導意見》（[教職成（2011）9號]），將中高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展背景下的中等職業(yè)教育定位于高中階段教育的重要組成部分，重點培養(yǎng)技能型人才，發(fā)揮基礎性作用。2014年，國務院出臺的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）提出，發(fā)揮中等職業(yè)教育在發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育中的基礎性作用，總體保持中等職業(yè)學校和普通高中招生規(guī)模大體相當。同年，教育部出臺的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》提出，中等職業(yè)教育是職業(yè)教育發(fā)展的重點，今后一個時期總體保持普通高中和中等職業(yè)學校招生規(guī)模大體相當。職普比例大體相當?shù)恼弑磉_基本保持一致。此后，普及高中階段教育的政策安排進一步凸顯了加強中等職業(yè)教育基礎地位的重要性。為了實現(xiàn)普及高中階段教育的目標，中等職業(yè)教育必須扮演主角而非配角[4]。2017年，教育部等四部委印發(fā)的《高中階段教育普及攻堅計劃（2017-2020年）》（教基[2017]1號）提出，統(tǒng)籌普通高中和中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，提高中等職業(yè)教育招生比例，到2020年，普通高中與中等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)更加合理，招生規(guī)模大體相當。2019年，國務院出臺的《國家職業(yè)教育改革實施方案》（國發(fā)[2019]4號）（以下簡稱《方案》）繼續(xù)堅持普職比例大體相當?shù)恼甙才?，提出?yōu)化教育結(jié)構(gòu)，把發(fā)展中等職業(yè)教育作為普及高中階段教育和建設中國特色職業(yè)教育體系的重要基礎，保持高中階段教育職普比大體相當，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動力接受高中階段教育。這標志著我國職業(yè)教育進入有章可循的類型化發(fā)展階段。時至今日，職普比例大體相當依然是中等職業(yè)教育政策安排的關鍵邏輯起點，但其相關的政策目標及實施路徑需要在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設與普及高中階段教育的雙重背景下重新設計。

二、“職普比例大體相當”的當代價值定位

從政策變遷歷程來看，職普比例大體相當在政策中的呈現(xiàn)形式并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變;但是，其價值定位弱化了補償為主的強制性特征，開始凸顯約束為主的規(guī)制性特征，以適應內(nèi)外部環(huán)境中利益相關者的利益均衡。

職普比例大體相當?shù)恼甙才拍康脑谟诮鉀Q中職教育發(fā)展基礎弱、競爭優(yōu)勢不明顯等問題，是以市場失靈和政府失靈為假設。從其產(chǎn)生之日起，這一政策就具有比較明顯的補償性、救濟性特征。改革開放之前，我國職業(yè)教育體系遭到嚴重破壞，中職教育在改革開放初期的最顯著問題是基礎薄弱。中職教育需要從底子薄、規(guī)模小的薄弱現(xiàn)狀向快速滿足國民經(jīng)濟各行各業(yè)技術(shù)人才需求并形成一定規(guī)模的目標轉(zhuǎn)變。為解決這一問題，拓展中職教育的形式，擴大中職教育規(guī)模，實現(xiàn)各類職業(yè)技術(shù)學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當成為政策安排的內(nèi)容。從政策內(nèi)容的屬性來看，它是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程中，加快發(fā)展職業(yè)教育而進行的補償性制度安排。至20世紀末21世紀初，伴隨著我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的深入、高等教育擴招政策的落實，中職教育的規(guī)模發(fā)展雖然確保了職普比例大體相當政策目標的實現(xiàn)，但在國民經(jīng)濟、教育體系中的地位并不高，如一些地方對發(fā)展職業(yè)教育的重要性缺乏足夠的認識，職業(yè)教育仍然是我國教育系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)，中職教育發(fā)展依然處于相對弱勢的地位。在此發(fā)展階段，中職教育發(fā)展遵循全能型政府的行政邏輯[5]，穩(wěn)固中職教育在高中教育體系中的基礎性地位。在此背景下，繼續(xù)堅持職普比例大體相當，是針對當時職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實問題而進行的救濟性政策安排，目的在于改變中職教育發(fā)展的不利局面，體現(xiàn)為以補償為主的強制性制度安排。

《規(guī)劃綱要》出臺后，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育成為我國職業(yè)教育發(fā)展的階段主題。加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，進一步明確職業(yè)教育的身份與地位的政策條件逐步成熟?！斗桨浮诽岢觥奥殬I(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”。至此，中等職業(yè)教育與普通高中教育作為高中階段兩種具有同等重要地位的不同教育類型也成為共識。在此階段，我國中等職業(yè)教育更加重視辦學條件的改善與質(zhì)量內(nèi)涵建設，但是，普教化現(xiàn)象成為中職教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題。第一，高中階段教育的規(guī)模體量進一步向普通高中一段傾斜。第二，部分中職學校越來越重視學生升學。這兩種現(xiàn)象的過度化都會給中等職業(yè)教育乃至我國教育體系的可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。因此，在職業(yè)教育類型化發(fā)展階段，繼續(xù)堅持職普比大體相當?shù)恼甙才懦袚苿又械嚷殬I(yè)教育與普通高中教育協(xié)調(diào)發(fā)展，避免“普教化”現(xiàn)象加劇的責任。這一政策定位源于兩個重要的現(xiàn)實問題。第一，為高等教育規(guī)模向普及化邁進提供穩(wěn)定生源。當前，普通高中教育階段學生升學率的逐步提升甚至達至飽和。我國普通高中升學率由1995年的49.9%增至2016年的94.5%[6]。普通高中學生基本進入全額升學時代。在此背景下，我國進一步擴大高等教育毛入學率，一方面可以通過拓展高等教育機構(gòu)實現(xiàn)，如技師院校轉(zhuǎn)設為高職院校，但這并非常態(tài)化舉措;另一方面，通過拓寬生源來源渠道，擴大中等職業(yè)教育升入高等教育的比例來實現(xiàn)。這需要中職教育承擔生源供給責任，通過合理引導中職學生升學來擴大高等教育入學比例。第二，成為普及高中階段教育的主力軍。隨著我國政策安排中對普及高中階段教育要求的提出，“職普比例大體相當”承擔起保持高中階段教育類型多樣、推進高中階段教育普及的責任。逐步推動普及高中階段教育，“系統(tǒng)設計中職考試招生辦法，使絕大多數(shù)城鄉(xiāng)新增勞動力接受高中階段教育”，為普及高中階段教育提供了操作思路。從其實質(zhì)來看，通過“中等職業(yè)教育的招生規(guī)模與普通高中教育的招生規(guī)模比例大體相當”的制度安排，為高中階段教育普及拓展實施路徑。雖然職普比例大體相當?shù)恼弑硎霾]有發(fā)生改變，但其強制性制度安排的屬性逐步弱化，其約束、規(guī)范、引導中高職協(xié)調(diào)發(fā)展的功能逐步體現(xiàn)，具有弱強制性的規(guī)制性制度安排的特征。

四、“職普比例大體相當”政策的改革建議

當前，在職業(yè)教育類型化發(fā)展階段，職普比例大體相當?shù)恼甙才偶仁蔷S護我國職業(yè)教育結(jié)構(gòu)體系安全的重要舉措，也是探索現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設進程中鞏固職業(yè)教育類型屬性的重要舉措。

（一）堅持分流與深化初高中教育改革相結(jié)合

初中畢業(yè)生分流機制是確保中職生源穩(wěn)定的關鍵舉措。在執(zhí)行初中畢業(yè)生分流中，應根據(jù)各地區(qū)中等職業(yè)教育與普通高中教育資源的供給情況因地制宜地推進，避免過度強調(diào)1∶1的比例帶來的負面效果。探索豐富初中教育的課程體系。通過職業(yè)生涯課程前置，為學生提供職業(yè)生涯規(guī)劃、職業(yè)選擇知識，避免分流成為“教育分層”，推動分流向“教育分類”轉(zhuǎn)變。推進普通高中和中職學校合作，有條件的地方探索擴大綜合高中[10]規(guī)模。綜合高中提供職業(yè)教育與普通高中教育，并適度向職業(yè)教育傾斜。

（二）規(guī)范中職入學制度，拓展畢業(yè)生升學通道

對全日制中等職業(yè)教育的入學者，采用統(tǒng)一的入學考試招生形式，實施“文化科目+職業(yè)適應性測驗”的方式，推動中職學校注冊入學改革，在確保生源規(guī)模的同時保證生源質(zhì)量能夠滿足中等職業(yè)教育的培養(yǎng)需要。在分類考試制度安排下，中職升學的比例限制已經(jīng)實現(xiàn)了突破。當前，中職畢業(yè)生升學應將重點置于以專業(yè)學院為依托的“中高職貫通”培養(yǎng)方。此外，中職畢業(yè)生升本的考試招生制度需要規(guī)范直接升本的制度設計，向打通依托高職院校本科專業(yè)的“中職-高職-本科”升學通道傾斜。

（三）加快普及高中階段教育進程，完善相關政策安排

毛入學率是高中階段教育普及水平的重要衡量指標。在普通高中入學率基本穩(wěn)定的階段，高中階段毛入學率越高，職普比例越高。高中階段入學率的提高，也意味著職業(yè)教育規(guī)模的擴大。因此，應逐步擴大高中階段招生規(guī)模，提升高中毛入學率[11]。在此基礎上，將中職教育作為毛入學率提高的主渠道。根據(jù)教育部辦公廳《關于做好2020年中等職業(yè)學校招生工作的通知》（教職成廳[2020]1號）要求，把發(fā)展中等職業(yè)教育作為普及高中階段教育的重要途徑。在爭取應屆初中畢業(yè)生源的同時，應將高中階段招生的增量生源重點向往屆初中畢業(yè)生、城鄉(xiāng)勞動者、退役軍人、退役運動員、下崗職工及返鄉(xiāng)農(nóng)民工等重點群體傾斜。中等職業(yè)學校一方面提供學歷教育，另一方面重點提供技術(shù)技能培訓。

（四）以職業(yè)教育與培訓并舉為指導，改進現(xiàn)有的中職招生規(guī)模統(tǒng)計方式

在堅持中職教育基礎地位的同時，關于中職教育生源的統(tǒng)計口徑問題，也需要從正規(guī)教育、非正規(guī)教育和非正式教育三個維度加以綜合考慮[12]。有研究者曾從國際比較及我國現(xiàn)狀視角提出了我國不必再固守“大體相當”的框框，考慮當前通過將重心放在高職，通過“中職+高職”統(tǒng)計范式，繼續(xù)維持職普比例大體相當[13]。除此之外，職業(yè)教育與培訓已經(jīng)成為中等職業(yè)教育的兩大內(nèi)容，但是培訓人（次）數(shù)并沒有納入中職教育規(guī)模統(tǒng)計范疇。因此，在堅持傳統(tǒng)教育統(tǒng)計手段基礎上嘗試將培訓納入中等職業(yè)教育規(guī)模統(tǒng)計，將培訓人次進行折算，計入當年的中等職業(yè)教育招生數(shù)。

參 考 文 獻

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Abstract? Roughly equivalent about the enrolment proportion of vocational education to general education （REEPVEGE） is the core content of the secondary vocational education policies. It is the institutional guarantee to enhance the fundamental action of secondary vocational education. At the beginning of the founding ceremony of the People's Republic of China， it is used to solve the problem of skills shortage. And in modern times， it plays an important role in promoting the construction of the modern vocational education system and popularizing senior secondary education. It is transforming from the mandatory policy to the regulatory policy. At present， there are three ways to achieve the REEPVEGE such as diversion of junior secondary education， adjustment of secondary vocational schools and expand ways to enter secondary vocational schools. Among them， the conflicts of interest existing in stakeholders also bring challenges to the implementation and promotion of this policy. In the current development stage， it is necessary to carry out reform and innovation in the original ways to promote the similar employment ratio， and to re-understand the key word of this policy with the connotation of the era that the employment ratio is basically the same.

Key words? enrolment proportion of vocational education to general education; institutional changes; stakeholders; policy value

Author? Li Xiaowa， research associate of Guangzhou Education Research Institute， Secretary General of Vocational Education Research Center of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， Key Research Base of Education Science in Guangdong Province （Guangzhou 510030）