“十四五”煤炭行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源綜合利用發(fā)展路徑分析

楊方亮，許紅娜

(中國煤炭加工利用協(xié)會，北京市朝陽區(qū)，100013)

煤炭是我國的基礎(chǔ)能源，為了滿足我國經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展帶來的能源需求，我國原煤產(chǎn)量由21世紀(jì)初的13.8億t快速增長至2013年的峰值39.7億t。2013年后，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和淘汰工業(yè)落后產(chǎn)能等諸多因素的影響，我國的原煤產(chǎn)量依然保持在35～39億t的水平，煤炭仍然是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要燃料和原料來源[1]。為了解決大規(guī)模煤炭資源開發(fā)帶來的環(huán)境問題，國家相關(guān)主管部門、地方各級政府、行業(yè)協(xié)會、煤炭生產(chǎn)企業(yè)、高校及科研院所等機(jī)構(gòu)，分別從政策制定引導(dǎo)、行政管理和技術(shù)研發(fā)應(yīng)用等多層面開展了一系列相關(guān)的工作，不斷推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理，發(fā)展礦區(qū)資源綜合利用，擴(kuò)大土地復(fù)墾面積，推動礦區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

隨著煤炭供給側(cè)改革和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)一步深入，黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，2030年實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰和2060年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的確定，煤炭行業(yè)面臨著更加復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境，在此背景下研究煤炭行業(yè)“十四五”期間生態(tài)環(huán)境與資源綜合利用發(fā)展路徑，對煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1 基本情況

1.1 煤炭生產(chǎn)

經(jīng)歷了“十一五”和“十二五”初期的高速增長，進(jìn)入“十三五”以來，我國煤炭生產(chǎn)規(guī)模保持在較為穩(wěn)定的水平，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年我國原煤產(chǎn)量為39億t，與“十二五”末期相比增加了1.5億t。2020年煤炭進(jìn)口規(guī)模與2015年相比也有較大幅度的增長，進(jìn)口量由2015年的2.04億t增加至2020年的3.04億t。 “十三五”期間我國煤炭消費(fèi)總量保持在40億t左右，與“十二五”末期煤炭消費(fèi)總量約為40億t基本持平，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)計(jì)算2020年我國煤炭消費(fèi)約為40.6億t左右。整體看，“十三五”期間我國的煤炭生產(chǎn)總體保持在相對平穩(wěn)的高位。2006-2020年我國煤炭生產(chǎn)、進(jìn)口及消費(fèi)量情況如圖1所示。

注：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)整理

1.2 煤炭產(chǎn)業(yè)布局

煤炭消費(fèi)需求的大幅度增長帶動了煤炭資源開發(fā)規(guī)模的擴(kuò)張，遼寧、黑龍江、河北、山東、安徽、河南、四川和云南等傳統(tǒng)煤炭產(chǎn)區(qū)煤炭資源枯竭速度加快，煤炭產(chǎn)能逐步向山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆等西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。2016年2月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作和開發(fā)布局調(diào)整步伐進(jìn)一步加快?！笆濉睍r期，我國煤炭產(chǎn)能進(jìn)一步向資源稟賦好、開采條件好、生態(tài)環(huán)境較為脆弱的晉、陜、蒙、寧、新地區(qū)集中，2020年晉、陜、蒙、寧、新地區(qū)煤炭產(chǎn)量超過30億t，占全國產(chǎn)量的80%[2]。2020 年底全國煤礦降至4 700 處以下，大型現(xiàn)代化煤礦占比大幅提升，千萬噸級煤礦有52 處，煤炭產(chǎn)能達(dá)8.2 億t/a；120 萬t/a以上的大型現(xiàn)代化煤礦1 200 處以上，產(chǎn)量占全國的80%左右。2010-2020年我國煤炭產(chǎn)業(yè)布局變化情況如圖2所示。

注：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)整理

2 煤炭資源開發(fā)對環(huán)境影響的分析

2.1 煤炭資源開發(fā)對環(huán)境影響簡述

煤炭資源開發(fā)利用過程引發(fā)的環(huán)境影響主要表現(xiàn)為因開采引發(fā)的土地沉陷、水資源破壞、植被損害、水土流失等，以及排放的煤矸石、礦井水和礦井瓦斯等礦區(qū)廢棄物引發(fā)的環(huán)境問題[3-4]，根據(jù)煤炭產(chǎn)量的數(shù)據(jù)和煤炭資源開發(fā)過程中造成的土地沉陷、廢棄物排放等情況，測算出2010-2020年煤炭資源開發(fā)的環(huán)境影響如圖3所示。

注：綜合國家統(tǒng)計(jì)局、行業(yè)協(xié)會及文獻(xiàn)數(shù)據(jù)測算

2.2 不同區(qū)域的環(huán)境影響分析

我國煤炭生產(chǎn)區(qū)域遍布全國大多數(shù)省份，不同省份的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)狀況各異，煤炭資源開發(fā)過程對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響也因區(qū)域不同而存在較大的差異。河北、遼寧、山東、江蘇等東部省份，煤礦大多處于生態(tài)自我修復(fù)能力較強(qiáng)、土地資源稀缺區(qū)域?！笆濉逼陂g，東部地區(qū)大量小型煤礦和資源枯竭礦井退出，這一時期煤炭開發(fā)過程環(huán)境矛盾主要集中在沉陷土地、煤矸石和煤礦瓦斯等方面。

中部和東北地區(qū)“十三五”期間煤炭產(chǎn)能退出規(guī)模也較大，主要集中在吉林、黑龍江、江西、河南、湖北和湖南等省份，這部分產(chǎn)能退出省份煤炭資源開發(fā)過程環(huán)境影響主要表現(xiàn)土地沉陷、煤矸石和礦井水等方面；山西和安徽兩省“十三五”期間煤炭產(chǎn)量保持在較高水平，安徽省煤炭開采造成的環(huán)境影響主要集中在土地沉陷、煤矸石和煤礦瓦斯方面；山西省承接了其他省份退出的煤炭產(chǎn)能，煤炭產(chǎn)量保持較高水平，煤炭開采造成的環(huán)境影響主要體現(xiàn)在土地沉陷、水資源破壞、水土流失、煤矸石和煤礦瓦斯方面。

西部地區(qū)省份中，內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆等六省份，從自然環(huán)境看礦區(qū)大多處于干旱、半干旱區(qū)域，且水資源短缺，林草植被面積與其他地區(qū)相比較為稀少，總體上來看，地區(qū)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)自我修復(fù)能力、環(huán)境承載力均較差?！笆濉逼陂g上述區(qū)域承接了其他省份退出的大量煤炭產(chǎn)能，大規(guī)模煤炭資源開發(fā)造成的環(huán)境影響主要集中在淺表水資源破壞、水土流失、荒漠化和林草植被及草原植被的破壞，且煤矸石、礦井水的排放規(guī)模也較大；重慶、四川、貴州、云南、廣西等西南省(市)區(qū)，相比其他地區(qū)而言水資源較為豐富，生態(tài)環(huán)境、環(huán)境自我修復(fù)能力和環(huán)境承載力都較好，“十三五”期間除貴州外，煤炭產(chǎn)能退出規(guī)模也較大，煤炭資源開發(fā)造成的環(huán)境影響主要集中在煤矸石、礦井水和煤礦瓦斯方面[5-8]。

3 煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源綜合利用現(xiàn)狀

3.1 土地復(fù)墾

土地復(fù)墾是解決煤炭資源開發(fā)過程造成的土地沉陷、耕地?fù)p毀的最主要途徑。我國的礦山土地復(fù)墾工作開展較早，起步于20世紀(jì)70年代東部平原礦區(qū)沉陷區(qū)治理，隨著土地復(fù)墾相關(guān)法律法規(guī)體系的逐步建立和完善，土地復(fù)墾的資金和技術(shù)投入也進(jìn)一步加強(qiáng)[9]?！笆濉逼陂g，國家相關(guān)主管部門進(jìn)一步加大了對沉陷區(qū)治理的政策扶持力度，2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)采煤沉陷區(qū)綜合治理的意見》，國家發(fā)展改革委作為召集人聯(lián)合民政部、財(cái)政部、人力資源部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部等部委建立了采煤沉陷區(qū)綜合利用部際聯(lián)席會議制度，相關(guān)主管部門進(jìn)一步加大了對采煤沉陷區(qū)治理的資金支持力度。這一時期，涌現(xiàn)出了徐礦賈汪潘安湖濕地公園、淮南顧橋礦和大通濕地、國家能源集團(tuán)準(zhǔn)格爾礦區(qū)等土地復(fù)墾典型，其中潘安湖濕地公園開創(chuàng)的“基本農(nóng)田整理、采煤塌陷地復(fù)墾、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、濕地景觀開發(fā)”“四位一體”的建設(shè)模式取得積極成效。截至2020年底，全國煤礦土地復(fù)墾率達(dá)到57%，較2015年提高9個百分點(diǎn)。2010-2020年煤炭行業(yè)土地復(fù)墾情況如圖4所示。

注：根據(jù)歷年煤炭行業(yè)發(fā)展報(bào)告整理

3.2 煤矸石資源綜合利用

發(fā)展資源綜合利用是解決煤炭礦區(qū)煤矸石、礦井水和煤礦瓦斯等廢棄物排放環(huán)境影響的最主要途徑。在“十二五”的基礎(chǔ)上，政府相關(guān)主管部門陸續(xù)通過開展大宗固體廢棄物資源綜合利用基地建設(shè)、修訂《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》、設(shè)立國家綠色礦山名錄推進(jìn)綠色礦山建設(shè)等方式，推動資源綜合利用的發(fā)展。截至2020年底，煤矸石資源綜合利用率已達(dá)到72.2%，與2015年相比增加了8個百分點(diǎn)，其中煤矸石及低熱值煤發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到4300萬kW[10-11]，利用煤矸石、煤泥量達(dá)到1.5億t/a，綜合利用發(fā)電機(jī)組運(yùn)行管理和環(huán)?？刂扑酱蠓嵘?，大、中型綜合利用機(jī)組基本實(shí)現(xiàn)了超低排放改造。2010-2020年我國煤矸石資源綜合利用情況如圖5所示。

從煤矸石資源綜合利用的途徑來看，主要集中在煤矸石發(fā)電、生產(chǎn)建筑材料、井下充填、采空區(qū)回填、筑路和土地復(fù)墾等方面，采空區(qū)回填、筑路和土地復(fù)墾等方式利用的煤矸石量占總利用量的56%，用于煤矸石及低熱值煤發(fā)電的煤矸石量在30%左右，用于生產(chǎn)建筑材料的煤矸石資源綜合利用量占比超過11%。

注：根據(jù)歷年煤炭行業(yè)發(fā)展報(bào)告整理

3.3 礦井水綜合利用

“十三五”期間，煤炭產(chǎn)能逐步由江蘇、安徽、江西、河南、四川等傳統(tǒng)大涌水礦區(qū)向晉、陜、蒙、寧、新等水資源匱乏地區(qū)轉(zhuǎn)移，礦井水涌水量總體呈下降趨勢。這一時期，國家進(jìn)一步加大了礦井水等非常規(guī)水資源綜合利用的政策推進(jìn)力度，《國家節(jié)水行動》中明確要求在缺水地區(qū)加強(qiáng)礦井水的多元、梯級和安全利用，地方各級政府也配套出臺了嚴(yán)格的礦井水綜合利用管理措施，推進(jìn)煤炭礦區(qū)礦井水利用。2020年10月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤炭資源開發(fā)環(huán)境影響評價管理的通知》中，對礦井水的利用進(jìn)行了更加明確的規(guī)定，要求通過優(yōu)化開采范圍和開采方式、采取針對性處理措施等，從源頭減少和有效防治高鹽、酸性、高氟化物等礦井水排放；明確要求礦井水應(yīng)優(yōu)先用于項(xiàng)目建設(shè)及生產(chǎn)，鼓勵多途徑利用多余礦井水，可以利用的礦井水未得到合理、充分利用的，不得開采及使用其他地表水和地下水水源作為生產(chǎn)水源，并不得擅自外排。截至2020年底，全國煤礦礦井水資源綜合利用量約為54億m3，礦井水綜合利用率為78.7%，較2015年末增加了10.2個百分點(diǎn)。2010年-2020年我國礦井水利用情況如圖6所示。

注：根據(jù)歷年煤炭行業(yè)發(fā)展報(bào)告整理

3.4 煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用

煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用是煤炭礦區(qū)資源綜合利用的重要內(nèi)容之一，自2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的意見》以來，確定了稅費(fèi)扶持政策和煤層氣價格及發(fā)電上網(wǎng)政策，極大地推動了煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的發(fā)展。2015年2月國家能源局印發(fā)《煤層氣勘探開發(fā)行動計(jì)劃》，進(jìn)一步推動了煤層氣勘探開發(fā)和煤礦瓦斯抽采利用?！笆濉逼陂g，煤層氣地面抽采量大幅增長，煤礦瓦斯抽采利用量逐步增加，煤礦瓦斯提純制LNG、CNG技術(shù)、中低濃度瓦斯發(fā)電及乏風(fēng)瓦斯逆流氧化等技術(shù)得到了快速推廣和應(yīng)用。截至2020年底，全國煤層氣抽采利用率由2015年的86.4%增加至2020年的91.8%，井下瓦斯抽采利用率由2015年的35.3%增加至2020年的44.8%。2010-2020年我國煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用情況如圖7所示。

注：根據(jù)歷年煤炭行業(yè)發(fā)展報(bào)告整理

3.5 共伴生資源及其他

煤系共伴生礦物的資源化利用是礦區(qū)資源綜合利用重要內(nèi)容之一，煤系共伴生資源主要包括了油母頁巖、煤系高嶺土、硫鐵礦、石墨、膨潤土、硅藻土、耐火黏土，以及鎵、鍺、鋰等金屬礦產(chǎn)[12-13]。油母頁巖、煤系高嶺土、耐火粘土煤系共伴生礦物的資源化利用開展較早，“十三五”期間，煤系油母頁巖煉油產(chǎn)量保持在50萬t/a左右，以撫順礦業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司、窯街煤電集團(tuán)有限公司為代表；開展煤系高嶺土資源綜合利用，以晉能控股煤業(yè)集團(tuán)塔山煤礦公司、內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾礦區(qū)等為代表；國家能源集團(tuán)在鎵、鍺、鋰等高價金屬元素提取技術(shù)研發(fā)方面也走在了前列。

“十三五”期間，為適應(yīng)國家和地方日益提高的燃煤工業(yè)鍋爐排放、煤場等礦區(qū)無組織排放和污水、廢水處理等環(huán)保要求，各煤炭企業(yè)加大了礦區(qū)燃煤工業(yè)鍋爐的改造力度，通過加裝脫硫脫硝除塵設(shè)施，低效高排工業(yè)鍋爐改為高效煤粉工業(yè)鍋爐、電鍋爐和天然氣鍋爐，實(shí)施礦區(qū)熱電聯(lián)供，推進(jìn)風(fēng)源熱泵、水源熱泵和余熱余壓利用等多種技術(shù)在礦區(qū)的應(yīng)用，全面提升礦區(qū)采暖用熱過程的環(huán)保控制水平。同時，加快推進(jìn)礦區(qū)煤場堆存、煤炭轉(zhuǎn)運(yùn)等環(huán)節(jié)的無組織排放治理，建設(shè)全封閉煤倉、建設(shè)抑塵網(wǎng)和噴淋裝置，響應(yīng)國家號召實(shí)施“公轉(zhuǎn)鐵”等方式，全面提升礦區(qū)生態(tài)環(huán)境面貌，取得了積極成效。

4 存在的主要問題

4.1 煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境欠賬依然較多

“十三五”期間，雖然政府層面強(qiáng)化了相關(guān)政策的支持力度，各級煤炭企業(yè)在煤炭運(yùn)行形勢好轉(zhuǎn)后也進(jìn)一步加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的投入力度，加大了煤矸石不升井、煤矸石井下充填、煤矸石生產(chǎn)建材產(chǎn)品等相關(guān)技術(shù)應(yīng)用，礦井水利用途徑也大為擴(kuò)展，但煤炭資源開發(fā)長期處于高位，煤炭產(chǎn)能也進(jìn)一步向西部、西北部生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)轉(zhuǎn)移，礦區(qū)環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)和資源綜合利用都面臨較大的壓力，現(xiàn)有能力無法對新增的沉陷土地、煤矸石和礦井水進(jìn)行有效利用，導(dǎo)致凈新增廢棄物量依然較大。2010-2020年我國礦區(qū)凈新增沉陷面積、凈新增煤矸石量和凈新增礦井水外排量情況如圖8所示。

注：根據(jù)歷年煤炭行業(yè)發(fā)展報(bào)告整理

4.2 煤炭資源綜合利用面臨困境

“十三五”期間，礦區(qū)資源綜合利用發(fā)展面臨的困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

4.2.1煤矸石綜合利用面臨諸多問題

一是煤矸石資源化利用能力基本到達(dá)極限，表現(xiàn)為煤矸石綜合利用電廠在國家資源綜合認(rèn)定取消后，優(yōu)惠政策落實(shí)難。受多種因素影響，中、小型煤矸石電廠數(shù)量急劇減少，大型煤矸石電廠、低熱值煤電廠生存也面臨較大的壓力，整個產(chǎn)業(yè)面臨較大的生存壓力，綜合利用發(fā)電消納處理煤矸石、煤泥的能力即將接近峰值；二是煤矸石建材產(chǎn)品技術(shù)附加值普遍偏低，與其他建材產(chǎn)品相比，成本和技術(shù)上都處于劣勢，又受限于煤炭產(chǎn)業(yè)布局和煤矸石建材產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸半徑，西部地區(qū)煤礦發(fā)展煤矸石建材產(chǎn)品的潛力有限，東部地區(qū)的煤矸石建材類項(xiàng)目已達(dá)到峰值；三是煤矸石井下充填成本偏高，年充填利用煤矸石規(guī)模增長緩慢，亟待國家出臺技術(shù)規(guī)范以及力度更大的減稅退稅優(yōu)惠政策[13]。

4.2.2礦井水繼續(xù)擴(kuò)大利用規(guī)模的難度大

噸煤涌水量大的礦區(qū)企業(yè)自用有限，亟待建立產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式。以遼寧、黑龍江、河北、安徽、河南、貴州、云南、四川等省為代表的煤炭礦區(qū)以及西部個別噸煤涌水量大的礦區(qū)，由于礦井涌水量大，企業(yè)自身利用量有限，經(jīng)過處理后的礦井水無法得到有效利用。開展產(chǎn)業(yè)化利用，如對外供水又面臨市場、政策及資金等多方面的制約，亟待從政策、體制等多個方面，破解當(dāng)前噸煤涌水量大的礦區(qū)礦井水利用難的問題。

4.2.3煤礦抽采瓦斯利用率有待進(jìn)一步提高

2020年井下抽采瓦斯綜合利用率為44.8%，每年仍有大量抽采和風(fēng)排瓦斯直排進(jìn)入大氣中。主要原因是井下抽采瓦斯和風(fēng)排瓦斯?jié)舛容^低，開展資源化利用的經(jīng)濟(jì)效益較差，現(xiàn)有技術(shù)和綜合利用方式難以實(shí)現(xiàn)低成本瓦斯資源化利用，現(xiàn)有的財(cái)稅扶持政策尚無法抵消成本，煤炭企業(yè)積極性不強(qiáng)。

4.3 生態(tài)保護(hù)與資源綜合利用資金投入不足

我國的煤炭資源開發(fā)以井工礦為主，隨著煤炭產(chǎn)能布局大規(guī)模轉(zhuǎn)向晉、陜、蒙、寧、新等生態(tài)脆弱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力也越來越大，需要投入的資金也越來越多，“十二五”“十三五”期間煤炭市場的劇烈波動，對煤炭企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金投入也產(chǎn)生了極大的影響。雖然國家和地方針對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，特別是沉陷區(qū)治理出臺了相關(guān)優(yōu)惠扶持政策，但財(cái)稅扶持相比大規(guī)模的生態(tài)環(huán)保投入，依然存在較大缺口。與此同時，煤炭產(chǎn)能西移后礦區(qū)資源綜合利用的投入與產(chǎn)出矛盾也日益突出，現(xiàn)有機(jī)制下單純依賴企業(yè)投入的模式可持續(xù)性較差，亟待進(jìn)一步理順相關(guān)資金的投入、稅前抵扣等機(jī)制。

4.4 政策體系有待進(jìn)一步完善

資源綜合利用政策體系的建設(shè)，促進(jìn)了煤礦區(qū)資源綜合利用的發(fā)展，但仍有待進(jìn)一步完善，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)煤炭資源綜合利用管理機(jī)制亟待理順。資源綜合利用涉及發(fā)改委、能源局、工信部、環(huán)境部、財(cái)政部、稅務(wù)局及科技部等多個部門，各個主管部門分別從各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域推動煤炭資源綜合利用的發(fā)展，目前缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，難以形成政策合力，相關(guān)政策的執(zhí)行和落實(shí)難度較大。

(2)煤炭資源綜合利用主要以廢棄物資源化利用為主。由于廢棄物產(chǎn)生規(guī)模大，規(guī)?；檬芟抻趨^(qū)域市場需求。隨著煤炭產(chǎn)能西移，資源綜合利用成本過高，廢棄物資源綜合利用無法計(jì)入煤炭生產(chǎn)成本進(jìn)行稅前抵扣，資源開發(fā)外部性問題突出。

(3)增值稅和所得稅優(yōu)惠目錄修訂周期過長，覆蓋的資源綜合利用產(chǎn)品目錄范圍較窄。在資源綜合利用電廠(機(jī)組)認(rèn)定取消后，煤矸石、煤泥綜合利用電廠增值稅退稅難問題突出，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范存在不合理之處，亟待修訂。

(4)地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，缺乏對資源綜合利用建材產(chǎn)品的采購支持政策，資源綜合利用產(chǎn)品與同功能其他產(chǎn)品相比，制造成本過高，難以在完全競爭情況下打開銷路，下游消費(fèi)需求被嚴(yán)重抑制。

5 “十四五”時期煤炭行業(yè)生態(tài)保護(hù)和資源綜合利用發(fā)展面臨的形勢

“十四五”時期煤炭行業(yè)面臨新的形勢和發(fā)展挑戰(zhàn)，碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的確立、黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和煤炭供給側(cè)改革進(jìn)一步推進(jìn)等，將對煤炭行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

5.1 碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的影響

2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和目標(biāo)的確定，將深刻影響“十四五”及之后一個時期煤炭行業(yè)發(fā)展，主要表現(xiàn)在對煤炭生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、流通和終端消費(fèi)等環(huán)節(jié)的影響。煤炭生產(chǎn)環(huán)節(jié)要求更加綠色、低碳、環(huán)保，礦區(qū)碳匯林種植、風(fēng)電和太陽能等新能源發(fā)展、煤矸石井下充填開采、風(fēng)源熱泵與水源熱泵及余熱余壓利用、中低濃度煤礦瓦斯綜合利用和風(fēng)排瓦斯氧化銷毀等將成為下一階段礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源綜合利用發(fā)展的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。在煤炭加工轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，將進(jìn)一步要求加大煤炭洗選加工力度，削減煤炭遠(yuǎn)距離流通環(huán)節(jié)的能源浪費(fèi)，進(jìn)一步提升終端消費(fèi)環(huán)節(jié)的能源利用效率，降低能源消耗。同時，選矸、煤泥等副產(chǎn)物就地轉(zhuǎn)化也迎來新的挑戰(zhàn)。

5.2 黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施

黃河流域是我國主要的煤炭資源富集區(qū)和煤炭主產(chǎn)區(qū)，占全國煤炭查明資源儲量的45.25%，原煤產(chǎn)量占全國的58.73%。黃河流域上中游(甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古)和黃河中下游陜西渭河流域及河南局部區(qū)域用水強(qiáng)度高，這一區(qū)域的水資源相對匱乏，生態(tài)環(huán)境脆弱，植被覆蓋易受周邊煤炭資源開發(fā)的影響，煤炭開采造成的水土流失也較為嚴(yán)重[14]?！笆奈濉逼陂g，要在確保能源安全穩(wěn)定保障的前提下，有效控制煤炭產(chǎn)能轉(zhuǎn)移后資源開發(fā)對黃河流域生態(tài)環(huán)境的影響，提高煤炭資源綠色開發(fā)水平，推動煤炭產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。需要從降低煤炭資源開發(fā)對水資源、植被和水土保持的影響著手，提高資源綜合利用效率，降低廢棄物排放對礦區(qū)的影響。

5.3 生態(tài)文明建設(shè)提出新要求

在“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景綱要中，國家明確提出了生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步的目標(biāo)，涉及煤炭行業(yè)的內(nèi)容包括能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%，主要污染物排放總量持續(xù)減少，森林覆蓋率提高到24.1%等[15]?！笆奈濉逼陂g，提升資源綜合利用電廠能效、削減污染物排放，加大煤礦瓦斯綜合利用，合理利用水源、風(fēng)源和余熱余壓資源，降低煤炭資源開發(fā)過程的能源消費(fèi)量，加大礦區(qū)生態(tài)修復(fù)力度，擴(kuò)大土地復(fù)墾、植被綠化面積，推進(jìn)礦區(qū)風(fēng)電、太陽能發(fā)電，通過多種方式推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

5.4 能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與煤炭供給側(cè)改革

“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出要推進(jìn)能源革命，建設(shè)清潔低碳、安全高效的能源體系，提高能源供給保障能力的目標(biāo)，“十四五”末非化石能源占能源消費(fèi)總量比重提高到20%左右，推動煤炭生產(chǎn)向資源富集地區(qū)集中[16]?！笆奈濉逼陂g，煤炭生產(chǎn)向生態(tài)環(huán)境脆弱的資源富集地區(qū)集中趨勢將進(jìn)一步加強(qiáng)，需要提高煤炭資源綠色開發(fā)水平，降低資源開發(fā)對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，在礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、廢棄物資源綜合利用方面將面臨更大的壓力[17]。

6 “十四五”煤炭行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用路徑措施

基于煤炭行業(yè)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源綜合利用發(fā)展現(xiàn)狀，針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源綜合利用存在的問題，結(jié)合行業(yè)發(fā)展面臨的形勢，提出“十四五”相關(guān)路徑措施如下。

6.1 繼續(xù)推動煤炭資源綠色開發(fā)

在確保“十四五”能源安全穩(wěn)定供應(yīng)保障的前提下，因地制宜推進(jìn)煤炭資源綠色開發(fā)，合理控制西部生態(tài)脆弱地區(qū)煤炭資源開發(fā)規(guī)模和時序，推動充填開采、保水開采、煤與瓦斯共采、采選充一體化等綠色技術(shù)的應(yīng)用，降低煤炭資源開發(fā)對水資源、地表植被的影響，加大水土保持工作力度，降低水土流失面積。

6.2 加強(qiáng)黃河流域煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

研究建立黃河流域煤炭資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[18]，通過設(shè)立生態(tài)恢復(fù)基金等方式，強(qiáng)化黃河流域及周邊礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，加大黃河流域上中游、中下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境演變的監(jiān)控，嚴(yán)格控制鄰近黃河干流、支流的煤炭資源開發(fā)規(guī)模，預(yù)防和降低煤炭資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境影響。通過生態(tài)修復(fù)和生態(tài)再造等方式，促進(jìn)黃河流域煤礦與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)有機(jī)融合，全面推動黃河流域煤炭高質(zhì)量發(fā)展。

6.3 因地制宜推進(jìn)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)

“十四五”期間，充分考慮到東部、中部、西部等不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)基礎(chǔ)等方面的差異，因地制宜地制定煤礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工作方案，合理安排工作進(jìn)程；按照保護(hù)優(yōu)先、立體生態(tài)功能恢復(fù)為主的原則，通過發(fā)展森林植被碳匯、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文化生態(tài)旅游、礦區(qū)新能源等多種方式，提升礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)成效，提升煤礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展水平，提高煤礦區(qū)自我造血水平的能力；強(qiáng)化排土場、露天采場和工業(yè)廣場生態(tài)恢復(fù)，強(qiáng)化礦區(qū)大氣污染和水污染防治，加大井工煤礦沉陷區(qū)和矸石場恢復(fù)治理，切實(shí)提高土地復(fù)墾率。

6.4 繼續(xù)發(fā)展資源綜合利用

繼續(xù)推進(jìn)煤矸石資源綜合利用。大力推廣井下預(yù)排矸、矸石不升井技術(shù)應(yīng)用，從源頭削減煤矸石產(chǎn)生量，降低西部礦區(qū)煤矸石處置和利用壓力；推動煤矸石井下充填開采在資源枯竭礦區(qū)、稀缺煤種礦區(qū)的應(yīng)用，加大井下充填利用煤矸石量；加大煤矸石用于生產(chǎn)建筑材料、筑路、采空區(qū)回填和土地復(fù)墾的規(guī)模；繼續(xù)推動煤系共伴生資源綜合利用技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，提高共伴生資源利用的效率和效益。

進(jìn)一步加大礦井水利用力度，在缺水地區(qū)明確將礦井水作為第一水源，在條件具備的礦區(qū)推動保水開采技術(shù)應(yīng)用，降低煤礦開采對地下水和淺表水系的擾動，降低礦井水涌水量；推動噸煤涌水量大的礦區(qū)產(chǎn)業(yè)化利用示范，拓寬噸煤涌水量大的礦區(qū)礦井水利用途徑。

進(jìn)一步加大煤礦瓦斯井下抽采利用規(guī)模，提高煤礦瓦斯抽采利用率，推動中低濃度瓦斯提純制取LNG、CNG技術(shù)應(yīng)用，擴(kuò)大低濃度瓦斯和風(fēng)排瓦斯逆流氧化銷毀技術(shù)應(yīng)用示范。

6.5 加大政策扶持力度

“十四五”期間，建議加快扶持和鼓勵煤炭企業(yè)加大土地復(fù)墾、發(fā)展資源綜合利用積極性的政策制定，研究礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出沖抵增值稅的相關(guān)政策，加快修訂《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》和《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》，推動資源綜合利用相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制修訂，加大科技支持資金對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用技術(shù)的支持力度，研究制定促進(jìn)礦區(qū)風(fēng)電、太陽能、碳匯林等發(fā)展的支持政策，為全面推進(jìn)“十四五”煤炭行業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展做好政策支撐。