森林生態(tài)保護政策中多元利益共生的實現路徑*

林琰，董加云

(福建農林大學 經濟管理學院，福州 350002)

強制性措施與“一刀切”的生態(tài)補償是傳統林業(yè)生態(tài)修復工程的主要手段，但忽視了利益主體間差異化的動機及能力[1-2]，導致農戶權益受到侵害、生計缺少保障[3-6]，同時政府監(jiān)管不力也使生態(tài)成果難以維護[7-11]。因此，充分考慮農戶權益與多主體訴求成為政策可持續(xù)的關鍵[12-17]。隨著森林生態(tài)保護政策不斷地完善，政策工具正由管制性工具向市場工具、公眾參與過渡，鼓勵將市場激勵機制引入生態(tài)補償，并組合利用政策工具以回應農民的多元訴求[18-22]；同時，在森林生態(tài)保護政策的實施過程中，政府的主導角色正向以強化市場規(guī)則設計、引導公眾參與、完善社會保障體系的輔助角色轉變[23-25]。然而，鮮有研究關注地方政府治理能動性及其對生態(tài)成果維護的成效，且政策工具組合的實踐也有待補充，聚焦政策可持續(xù)與多主體訴求表達間關系，梳理主要利益相關者訴求、分析政策內容與成效以闡述構建多元利益協同共生關系的實踐路徑，對建設生態(tài)文明具有重要意義。2015年，福建省啟動重點生態(tài)區(qū)位商品林(簡稱區(qū)位林)的收儲試點，旨在完善森林生態(tài)功能并解決限伐或禁伐的65.16萬hm2[26]區(qū)位林中70%的近成過熟林變現問題[26]，破除政府生態(tài)訴求與農戶經濟訴求的對立情況。然而，收儲資金籌措難、模式單一、管護低效等[27-29]仍威脅著政策延續(xù)性。福建省順昌縣作為南方集體林區(qū)的重點林業(yè)縣，區(qū)位林總面積位居全省縣域排名第4名[26]。2017年，因有限財政同緊迫的收儲任務、頻繁的訴求反饋間難適配等問題倒逼地方政府確定以順昌縣國有林場(簡稱縣國有林場)為施策主體，以國家戰(zhàn)略儲備林質量精準提升項目為政策支點，引入政策性金融、優(yōu)化施策成本-收益結構、創(chuàng)新定價機制及收儲模式，實現了農戶的資產變現訴求與產權控制訴求，增強了地方政府的治理能效，優(yōu)化了縣國有林場作為施策者的成本-收益結構，激活了政策活力。順昌縣在區(qū)位林收儲方面的實踐破除了其他縣在區(qū)位林收儲中農民權益難保障、生態(tài)效益難鞏固的共性問題，平衡各方訴求以根除森林生態(tài)保護政策下各利益相關者間潛在的矛盾，故治理經驗對推進省域生態(tài)文明建設具有借鑒意義。因此，于2018年1—3月、2020年1月及同年5月，通過對10位關鍵人物的半結構式訪談，收集了福建省順昌縣區(qū)位林分布情況、收儲方案與進度、農戶認知與評價等相關材料?；诖?，梳理主要利益相關者訴求，然后進一步分析政策內容與成效，從而探討地方森林生態(tài)保護政策在實現多元利益相關者互惠共生、互利共贏的可行路徑，為各地推進生態(tài)文明建設提供參考。

1 主要利益相關者訴求及關系

區(qū)位林收儲的直接利益相關者包括縣林業(yè)局、縣國有林場及農戶。

1.1 主要利益相關者的訴求

縣林業(yè)局作為地方公共事務的治理主體與國家意志在地方的代表，生態(tài)文明話語體系的構建使縣林業(yè)局具有最大化治理效能的訴求，即對提高生態(tài)價值和保障農民權益的期許。具體表現為縣林業(yè)局致力于協調多利益相關者訴求以構建兼具公平性與靈活性的生態(tài)保護補償體系，以化解生態(tài)保護與經濟發(fā)展間矛盾，提高森林的生態(tài)公共服務供給能力。

縣國有林場作為國家培育和保護森林資源的縣屬國有林業(yè)企業(yè)，受縣林業(yè)局的行政引領，是林業(yè)政策的具體執(zhí)行者，其主要訴求體現在生態(tài)訴求和經濟訴求兩方面。在具有公益性質的生態(tài)訴求方面，表現為縣國有林場的功能性質賦予其對保障空間、提升生態(tài)質量與改善生態(tài)功能的訴求；在具有營利性質的經濟訴求方面，表現為縣國有林場作為自主經營、自負盈虧、獨立核算的全民所有制企業(yè)，其在主張森林生態(tài)功能的同時也希望通過收儲提升村企合作粘合度，并依托國家戰(zhàn)略儲備林質量精準提升項目開展林下經濟、大徑材培育等經營活動，以克服施策的邊際成本、實現一定的經濟效益。

農戶作為區(qū)位林的權屬人，在區(qū)位林收儲試點中始終處于被動地位，其主要訴求包括以兌現產權價值的經濟訴求和對產權差異化的控制訴求，故收儲價格及模式所能實現的訴求回應程度是影響農戶對區(qū)位林經營決策的關鍵因素。

1.2 主要利益相關者的關系

縣林業(yè)局、縣國有林場、農戶均對重點生態(tài)區(qū)位的生態(tài)質量產生直接影響。然而，不同利益主體對森林資源的價值判斷存在分歧，并演化為縣林業(yè)局與縣國有林場、縣林業(yè)局與農戶、農戶與縣國有林場間復雜的利益關系。

首先，縣林業(yè)局與縣國有林場間存在行政關聯，具有對立、統一的訴求。第一，行政配置與權力壓制下縣國有林場成為政策執(zhí)行者，落實政策以優(yōu)化生態(tài)結構成為二者的一致訴求。然而，收儲任務被納入年終考評范疇并與績效獎金掛鉤，而有限資源難同任務指標相匹配，致使雙方關系趨于緊張。第二，縣國有林場在收儲山場的管理中扮演重要角色，政策效能最大化需以治理主體的協同性、能動性為前提，而且縣林業(yè)局需對縣國有林場關于增加組織資源、最小化施策成本的訴求作出回應。

其次，縣林業(yè)局與農戶間存在顯著的利益沖突，其主要源自于多主體間有限理性結果的不一致。行政區(qū)劃過分干預農戶對林地、林木的權利配置，強烈的相對剝奪感使農戶產生最大化生態(tài)補償的訴求，并同預算約束下縣林業(yè)局的有限治理相沖突。

最后，農戶與縣國有林場間存在潛在矛盾?？h國有林場的經營區(qū)內嵌于縣域內的各自然村，限制性保護政策下生態(tài)補償機制對農戶產權價值的兌現程度直接影響二者的長期博弈均衡，并作用于改革后期的生態(tài)成果維護工作。

2 收儲政策中多元利益共生的實現路徑

2.1 以金融支持與政策組合優(yōu)化治理主體協同性

2.1.1 利用政策性金融優(yōu)化政策效能

2016年，順昌縣被確定為區(qū)位林收儲的省級試點單位，獲得由福建省林業(yè)廳按1.58萬元/hm2標準逐年劃撥的專項補助資金。然而，參照同年順昌縣對1～3年樹齡的區(qū)位林的收儲價格，專項補助僅可抵扣65.83%的收儲單價，資金缺口需由縣林業(yè)局自行填補。在財政約束下，區(qū)位林收儲試點計劃的任務目標(即從2016年起至2025年結束，每年籌集2000萬元的資金、贖買666.67 hm2的區(qū)位林)極難實現。2016年，順昌縣僅完成104.09 hm2區(qū)位林的收儲工作，年度收儲量同縣域內1.77萬hm2的區(qū)位林總面積差距懸殊，收儲試點亟需攻克財政困境這一難題。

2017年，福建省南平市政府高度重視收儲試點工作，出臺了《南平市國家儲備林質量精準提升工程項目工作方案》《南平市國家儲備林質量精準提升工程項目重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買項目實施辦法(試行)》和《南平市國家儲備林質量精準提升工程項目國家開發(fā)銀行貸款項目資金管理辦法(試行)》等政策，將區(qū)位林收儲列為儲備林項目的主要任務并規(guī)范了收儲范圍、集資、方式、程序。這些政策激發(fā)了順昌縣獲取政策性金融、破除集資困境、推動多元化制度創(chuàng)新的積極性。

表1 順昌縣區(qū)位林收儲資金來源構成/萬元

2017年，順昌縣依托儲備林項目以4.90‰的月利率從國家開發(fā)銀行與中國農業(yè)發(fā)展銀行貸得1.07億元的林業(yè)貸款(表1)；與2016年相比，2017年、2018年區(qū)位林的收儲金額分別增長至1.15億元和0.46億元，實現了7.82倍與2.53倍的顯著增長；同時，2016—2018年，順昌縣區(qū)位林收儲項目獲得的省廳專項補助資金占收儲總金額的比例分別為61.69%、7.08%、6.91%。可見，順昌縣區(qū)位林年度收儲總金額大幅提升，而且引進政策性銀行貸款后，政策性銀行貸款占收儲總金額的平均比例達到93.00%，收儲項目所需資金不再占用林業(yè)部門自有資金，顯著弱化了收儲項目對上級財政補助的依賴度。此外，2017年，順昌縣以4 612.98萬元的收儲資金超額完成南平市安排的區(qū)位林年度收儲任務，其中實際贖買面積占計劃面積的164.00%，實際租賃面積占計劃任務的102.93%。說明儲備林項目使順昌縣的財力資源與政治任務得以整合優(yōu)化，收儲政策效能顯著提高，緩解了經濟與生態(tài)訴求間的矛盾。

2.1.2 以政策“組合拳”最小化施策成本

基于縣國有林場的規(guī)模優(yōu)勢、技術專業(yè)性以及政策敏銳度，順昌縣林業(yè)局統籌多項扶持政策，削減縣國有林場的施策負擔，強化縣國有林場與縣林業(yè)局間的治理協同性，具體表現為：第一，縣林業(yè)局充分利用造林補助、撫育補助、森林質量精準提升示范項目補助及營造林貸款貼息政策以削減施策主體的邊際成本；第二，由縣國有林場對收儲后的區(qū)位林按生態(tài)林建設標準制定經營管理方案，增強經營可預期性以獲取采伐指標的優(yōu)先審批權，從而削弱森林生態(tài)保護政策的變現約束。

對施策成本最小化的把控激活了縣國有林場對盤活森林資產的積極性，強化了優(yōu)化生態(tài)結構的政策初衷。順昌縣人民政府《關于印發(fā)順昌縣重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買實施方案的通知》要求，對采伐受限的區(qū)位林實施擇伐、小塊狀皆伐并補種鄉(xiāng)土綠化樹種、非木質利用樹種，以滿足闊葉林覆蓋率不低于40%的區(qū)位要求。改造提升對林分結構的調整，提升了森林的生態(tài)景觀功能，成為縣國有林場發(fā)展林下經濟、森林旅游的新契機，并最終回應了縣林業(yè)局對治理效能最大化的根本訴求。

2.2 構建激勵機制以整合多元價值取向

2.2.1 生態(tài)補償動態(tài)化以兌現產權價值

表2 順昌縣I、II類地幼齡林贖買價格變動/萬元·hm-2

收儲價格是對森林產權價值的貨幣體現，是政策對農戶訴求回應的直觀表現，是農戶參與政策的關鍵動力。為此，順昌縣林業(yè)局采取以市場價格為指導的生態(tài)補償機制，根據林權流轉的市場公允值對區(qū)位林的贖買最高指導價格予以逐年調整，從而弱化行政干預下生態(tài)效益外部性對農戶的權益侵害，以彌合農戶同縣林業(yè)局間就森林資源價值取向產生的分歧。具體表現為：在同樹齡的贖買價格層面，2016—2018年，順昌縣區(qū)位林贖買幼齡林(樹齡1～10年)的價格提升0.67～1.19倍(表2)，中齡林(樹齡11～20年)、近成過熟林(樹齡21年以上)的贖買價格也至少上漲1倍；在平均贖買價格層面，2017年順昌縣區(qū)位林贖買平均單價10.54萬元/hm2，較2016年的0.08萬元/hm2上漲了34.39%，是永安市、武夷山市等地區(qū)贖買平均單價的數倍。此外，順昌縣對優(yōu)質林地、林木資源預留價格上調空間，即以交易指導價格為最高限價、允許贖買價格上浮5%～10%，從而強化了政策對農戶關于生態(tài)補償經濟訴求的回應。

2.2.2 收儲模式多元化以回應差異化訴求

實施多元區(qū)位林收儲模式，以回應群體對貨幣補償、產權控制的差異化訴求，提高施策精準性。順昌縣區(qū)位林收儲模式包括一次性贖買、租賃、合作造林，能分別滿足農戶對一次性兌現產權價值式出讓、產權完全讓渡式短期合作、股份參與式長期合作的不同需求。⑴一次性贖買適用于對產權控制訴求弱、短期變現訴求強的農戶。產權明晰、面積集中連片且不低于2 hm2、經營年限不低于5年(經營年限不足者需自行同集體協商以延長承包期)的區(qū)位林，經由縣國有林場技術人員的價值評估，將按年度公示的贖買標準實行一次性贖買償付與收儲。其本質在于利用財政手段兌現林權價值，以克服森林生態(tài)保護政策下農戶資產的變現渠道阻滯問題，修正農戶與縣林業(yè)局間就經濟發(fā)展與生態(tài)保護的價值分歧。由于一次性償付能較好回應農戶對資產的短期變現需求，贖買已成為農戶參與區(qū)位林收儲的主要方式。2016—2017年，順昌縣共有53戶農戶選擇了贖買，累計獲得贖買補償款5 081.91萬元。⑵租賃適用于對產權控制訴求弱、短期變現訴求弱的農戶。區(qū)位林的權屬人同縣國有林場簽訂為期三年、一次性給付的租賃協議，約定租期內以不改變林木所有權為前提，明晰出讓方對山場的管護責任，并向縣國有林場完全讓渡山場的林地、林木使用權。租賃的本質是以租約形式實現林地、林木經營權的短期讓渡，以貨幣補償兌現產權價值，同時短期合作也能較好回應農戶對產權控制的訴求，弱化農戶的相對剝奪感。由于短期租賃中資金回籠速度慢，個體農戶決策仍不考慮租賃，而集體決策需權衡成員訴求變化并保留部分對森林資產的控制權，故農戶多以小組、聯戶形式參與租賃。以洋口鎮(zhèn)謝坊村和嵐下鄉(xiāng)夏墩村為例，這兩個村均將林改前向大戶和企業(yè)集中流轉的集體林，在林木采伐前預先分給村民，并由小組整合后租賃給林場。截至2017年12月31日，順昌縣共完成區(qū)位林租賃30筆，合計租賃林地727.40 hm2，發(fā)放租賃補助51.83萬元，其中以村集體為租賃出讓方的區(qū)位林面積占6.53%。⑶合作經營適用于對產權控制訴求強、短期變現訴求弱的農戶，包括針對中幼林的林木合作經營與針對采伐跡地的林地合作經營(表3)，具有農戶保留股份不高于40%的基本要求。其本質是以持續(xù)的林業(yè)資產性收益增加農戶的生計保障，提高村財收入的穩(wěn)健性，發(fā)揮貨幣與產權激勵對農戶行為的引導，從而緩和社會生態(tài)需求同經濟需求間矛盾。從長遠來看，合作經營收益更多。但是，截至 2018年，順昌縣區(qū)位林的合作經營還比較少，且未有農戶業(yè)務。原因在于：合作經營的回報周期長、手續(xù)繁雜，對于農戶而言不如一次結清或轉投其他方便。因此，農戶的參與意愿極低，縣國有林場基層場是施行合作經營的主要對象。2018年，縣國有林場與元坑林場達成首筆面積為9.53 hm2的區(qū)位林合作經營協議，與農戶的合作經營尚在推進中。

表3 2018年順昌縣林地合作經營的分紅方式

3 結論與啟示

3.1 結論

森林生態(tài)保護收儲政策中多元利益共生的實現路徑為：第一，引入政策性金融，滿足施策者的物質需求，增強組織資源與任務指標的適配性，以實現地方政府對改善治理效能的訴求；第二，利用政策“組合拳”，最小化治理主體的施策負擔，激活生態(tài)產品的創(chuàng)新活力，強化治理主體的協同性，實現治理主體對生態(tài)效益的一致訴求；第三，以市場為導向，創(chuàng)新生態(tài)補償的動態(tài)定價機制，以回應農戶對足額貨幣補償的經濟訴求；第四，構建多元的區(qū)位林收儲模式，利用貨幣補償與產權激勵，滿足農戶對產權控制的差異化訴求。

3.2 政策啟示

順昌縣區(qū)位林收儲的實踐經驗具有較強的可操作性和可復制性。第一，縣國有林場作為傳統森工企業(yè)的現代形式，在地方林業(yè)發(fā)展中具有重要作用，在森林資源經營管理中也普遍具有技術優(yōu)勢、政策優(yōu)勢及人才優(yōu)勢等。但學界鮮有關注縣國有林場在森林生態(tài)保護中的優(yōu)勢，南方集體林區(qū)的改革試點應加大對此類地方特色資源的開發(fā)。第二，順昌縣依托國家儲備林質量精準提升工程爭取的政策性銀行貸款，為政策實施提供穩(wěn)定、充足的資金來源。國家儲備林質量精準提升工程輻射范圍為南平市轄區(qū)，順昌縣收儲的融資方式對同片區(qū)改革試點具有較強參考價值。開發(fā)性和政策性金融貸款的支持范疇包括儲備林建設、森林質量提升及其他各類林業(yè)和生態(tài)建設項目，地方政府應加強對政策性融資路徑的探索。

3.2.1 發(fā)揮地方政府在公共事務中的治理能動性

地方政府是位處國家與社會交界面上的直接行政主體[30]，壓力型體制下不相匹配的政治資源與政治任務誘生出地方政權的策略主義[31]，模糊了政策失敗、低效的原因。新時代背景下，林業(yè)保護性政策應突出地方政府在維護和保障農民權益中的重要作用，重新審視官僚體系中“政治人”的特長與觀點，側重對生態(tài)保護與民生指標的考核評估，以晉升激勵驅動地方政策創(chuàng)新[32]。同時，中央政府應積極營造寬松的改革環(huán)境，通過下放政治資源、分散行政權威，激勵地方政策創(chuàng)新對中央宏觀調控的靈活補充，鞏固地方政府在生態(tài)保護中權責統一的主體角色[33-34]。

3.2.2 鼓勵激勵型政策工具的組合應用

由于國內生態(tài)保護的強制性政策工具使用已陷入困境，發(fā)展以市場為基礎的經濟型激勵和公眾參與式社區(qū)契約共管勢在必行。同時，林業(yè)多功能特性使利益主體產生異質性訴求，而生計資本與生計壓力的復雜組合也使農戶適應性呈顯著差異，并對政府的多樣性制度供給提出要求。因此，以激勵為導向的政策工具組合應用是保障農戶權益、回應多元訴求、突破生態(tài)保護瓶頸的重要手段。雖然，森林生態(tài)保護政策的實施已由以限制、禁止為特征的強制性工具逐漸過渡為以可持續(xù)森林認證、碳匯交易、生態(tài)稅為代表的市場工具和以社區(qū)共管契約為代表的公眾參與[35]，多元化生態(tài)補償的發(fā)展拓展了農戶自主選擇空間[36]，也促進了外部性的內部化。但是，國內對以市場為基礎的激勵型工具的探索仍較滯后，政府應扶持與引導生態(tài)服務及產品市場的建設，利用激勵型政策工具的組合以引導社會參與生態(tài)保護[37]。

3.2.3 強調地方特色資源的優(yōu)勢發(fā)揮

地方特色資源一般內生于本土，適應于地區(qū)生態(tài)環(huán)境、經濟發(fā)展、社會文化，對行為人的決策具有正式或非正式的約束作用[38]。例如，彝族的畢摩文化在森林資源管理中起到重要約束作用，政府應積極引導現代森林生態(tài)保護政策與傳統文化規(guī)范間的良性互動，營造多利益主體間、人與自然間的互利共生氛圍[39]。此外，普遍存在于南方集體林區(qū)的國有林場，扎根于基層、服務于基層林業(yè)，同地區(qū)居民、村集體建立長期相對穩(wěn)定的互動關系，在森林資源的經營管護上兼具信息優(yōu)勢、技術優(yōu)勢、政策優(yōu)勢等。因此，各地在推進生態(tài)文明建設、林業(yè)現代化發(fā)展中應充分利用并發(fā)揮國有林場的優(yōu)勢作用。