《民法典》關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營的 法律規(guī)定及實務(wù)思考

趙群

為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的法律及實踐中的問題，在《農(nóng)村土地承包法》等法律基礎(chǔ)上，《民法典》將“三權(quán)分置”解決方針上升為法典層面的基本法律規(guī)定。《民法典》進一步明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)，確立了土地承包經(jīng)營權(quán)，并對土地經(jīng)營權(quán)作出了幾項核心規(guī)定?！睹穹ǖ洹穼嵤┖?，社會資本投入農(nóng)村土地經(jīng)營，在流轉(zhuǎn)前盡職調(diào)查、流轉(zhuǎn)過程、流轉(zhuǎn)方式選擇和流轉(zhuǎn)合同、備案登記、依法守約經(jīng)營等方面，都有一些事項值得注意。

當前，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要有《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等。由于這些法律法規(guī)本身存在一些邏輯混亂和模糊不清等問題，加之農(nóng)村土地承包制實施數(shù)十年以來，社會經(jīng)濟環(huán)境不斷發(fā)展變化，立法者對其進行了多次修訂。

與此同時，以上述法律法規(guī)為依據(jù)進行土地流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)濟組織、土地承包人和土地經(jīng)營者在實踐中面臨著有法難依的一系列困難。比如，發(fā)包方遭遇延遲支付或其他違約情況時，一方面應(yīng)得收益難以得到及時保障，另一方面又面臨單方有效解除合同的障礙。土地經(jīng)營者遭遇第三人侵權(quán)時，需請求承包人支持主張;發(fā)生土地經(jīng)營權(quán)糾紛，舉證復雜，拿不出類似物權(quán)登記公示方式的簡易證據(jù)。由于土地經(jīng)營參與主體的合法權(quán)益長期得不到有效保障，糾紛頻發(fā)、主體間利益失衡、土地經(jīng)營權(quán)未充分放活，[1]影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

對上述問題進行深入分析后，中央形成了關(guān)于農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”解決方針，并在2018年修訂《農(nóng)村土地承包法》時將該方針落實到法律層面。而《民法典》的出臺，則將“三權(quán)分置”的政策上升到法典高度的基本法律規(guī)定。

《民法典》生效后，《物權(quán)法》將同時廢止，不過《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》等法律法規(guī)依然有效。《民法典》關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營的新規(guī)定，結(jié)合新近修改的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，和其他繼續(xù)有效的相關(guān)法律規(guī)定共同適用，有望解決先前在農(nóng)村土地經(jīng)營方面法律規(guī)定本身的諸多問題，具有劃時代的意義。

《民法典》涉及農(nóng)村土地經(jīng)營的主要法律規(guī)定

《民法典》規(guī)范了農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，“三權(quán)”即土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。國家所有、實行承包經(jīng)營的農(nóng)用地，參照適用法典中有關(guān)集體所有土地承包經(jīng)營方面的規(guī)定（第343條）。

1、關(guān)于土地集體所有權(quán)的主要法律規(guī)定

《民法典》第261條規(guī)定了應(yīng)由集體經(jīng)濟組織成員決定事項的范圍。就集體所有的土地，土地承包方案、將土地發(fā)包給本集體以外的組織或者個人、土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整等事項，應(yīng)依照法定程序經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員決定。

《民法典》第262條是關(guān)于集體所有土地的權(quán)利行使代表的規(guī)定。即根據(jù)相應(yīng)情況，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)相應(yīng)集體經(jīng)濟組織或者村民小組、或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。

《民法典》第265條規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員在其權(quán)益受到侵害時請求撤銷相關(guān)決定的權(quán)利。根據(jù)該條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的成員可以請求人民法院予以撤銷。

2、關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的主要法律規(guī)定

除涉及政策方針、制度、用途和基本權(quán)能等條款，《民法典》在土地承包經(jīng)營權(quán)方面值得實務(wù)關(guān)注的主要法律規(guī)定包括：

《民法典》在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上對發(fā)包人的權(quán)利繼續(xù)進行限制。《民法典》第336條和第337條分別規(guī)定，“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地”和“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地”。

《民法典》確定，是否進行登記不影響合同生效，但未經(jīng)登記不得對抗善意第三人。第333條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立。第335條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。

《民法典》第334條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依照法律規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓。該條款刪除了《物權(quán)法》對應(yīng)條款（第128條）中的“轉(zhuǎn)包、等方式”，從而在《農(nóng)村土地承包法》將“互換、轉(zhuǎn)讓”與“流轉(zhuǎn)”（含轉(zhuǎn)包等方式）進行區(qū)分的基礎(chǔ)上，進一步明確了除法律另有特殊規(guī)定外，土地承包經(jīng)營權(quán)人一般為集體經(jīng)濟組織成員。

3、關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的主要法律規(guī)定

《農(nóng)村土地承包法》在2018年修正時對土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定進行了較全面的審議，從土地經(jīng)營權(quán)的取得、權(quán)能、流轉(zhuǎn)原則、登記、資格審查到再流轉(zhuǎn)的條件、擔保融資的合同等均作出了規(guī)定。《民法典》關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定與《農(nóng)村土地承包法》一脈相承，核心規(guī)定主要為以下三條：

第339條 土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

第340條 土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。

第341條 流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立。當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記;未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。

上述規(guī)定表明，土地經(jīng)營權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的受讓第三方獨立享有的一種民事權(quán)利，[2]具體權(quán)利為占有土地、自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。

《民法典》頒布后，有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營的法律依然存在一些理論上的爭論，比如，土地經(jīng)營權(quán)到底是“物權(quán)”、“債權(quán)”還是“物權(quán)債權(quán)二元”混合。[3]本文在了解這些理論分歧的基礎(chǔ)上，將重點放在《民法典》實施后相關(guān)法律實務(wù)的研究上。

《民法典》實施后農(nóng)村土地經(jīng)營法律實務(wù)研究

綜合《民法典》《農(nóng)村土地承包法》和其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，筆者以一般土地經(jīng)營者（即符合規(guī)定資格和其他法律要求但沒有集體經(jīng)濟組織成員身份的第三方經(jīng)營者）受讓流轉(zhuǎn)土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、成為土地經(jīng)營權(quán)人為例，總結(jié)了以下一些社會資本投入農(nóng)村土地經(jīng)營實務(wù)中的注意事項。

1、流轉(zhuǎn)前盡職調(diào)查

土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)初始來源主體分為兩類，一類為土地承包經(jīng)營權(quán)人（《民法典》第339條），另一類為集體經(jīng)濟組織（《農(nóng)村土地承包法》第51條）。

對于來自土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地，盡職調(diào)查中應(yīng)重點核查：流轉(zhuǎn)的土地是否屬于向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)包的集體經(jīng)濟組織;承包經(jīng)營權(quán)人是否為發(fā)包方的集體經(jīng)濟組織成員;發(fā)包人進行發(fā)包所依據(jù)的承包方案是否公平合理且獲得村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，有無跡象表明集體經(jīng)濟組織、村委會或其負責人作出的決定侵害了任何村民的合法權(quán)益;土地承包經(jīng)營權(quán)人獲得其土地承包經(jīng)營權(quán)的程序是否合法;并且，應(yīng)核查土地承包經(jīng)營權(quán)人的承包合同以及相關(guān)證書和備案情況。

對于來自集體經(jīng)濟組織的土地，盡職調(diào)查中應(yīng)重點核查：流轉(zhuǎn)的土地是否屬于該集體經(jīng)濟組織、是否符合法律關(guān)于不宜采取家庭承包方式的“四荒”等土地的規(guī)定、是否有任何集體經(jīng)濟組織成員以家庭承包方式承包該土地。

除初始來源主體外，土地經(jīng)營權(quán)亦可源于適格的上游土地經(jīng)營權(quán)人。選擇從土地經(jīng)營權(quán)人受讓土地的當事方在盡職調(diào)查中應(yīng)核查對方的合同和備案情況，并應(yīng)順合同鏈條向上核查至其初始來源的相關(guān)權(quán)證、合同、文件和程序。其中，對于初始來源為通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式獲得的土地經(jīng)營權(quán)人，還應(yīng)核查鏈條中土地經(jīng)營權(quán)人的登記和權(quán)屬證書。

2、流轉(zhuǎn)過程

在流轉(zhuǎn)過程中的主要注意事項有：

提前通知及優(yōu)先權(quán)。當事方應(yīng)將流轉(zhuǎn)條件提前通知相關(guān)集體經(jīng)濟組織成員，給予該集體經(jīng)濟組織成員在同等條件下行使優(yōu)先權(quán)的機會。前述優(yōu)先權(quán)在《農(nóng)村土地承包法》的第38條和第51條均有規(guī)定，既適用于土地承包權(quán)人流轉(zhuǎn)土地的情形，亦適用于集體經(jīng)濟組織直接流轉(zhuǎn)土地的情形。

對集體經(jīng)濟組織直接流轉(zhuǎn)的土地，當事方應(yīng)關(guān)注流轉(zhuǎn)過程的公開透明，以法律規(guī)定的招標、拍賣或公開協(xié)商等方式進行（《農(nóng)村土地承包法》第50條）。

由集體經(jīng)濟組織直接流轉(zhuǎn)的土地，當事方應(yīng)取得集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意（《農(nóng)村土地承包法》第52條）。

由集體經(jīng)濟組織直接流轉(zhuǎn)的土地，當事方應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準（《農(nóng)村土地承包法》第52條）。

3、流轉(zhuǎn)方式選擇和流轉(zhuǎn)合同

當事方應(yīng)避免選擇轉(zhuǎn)包方式進行流轉(zhuǎn)。較早的法律法規(guī)中，轉(zhuǎn)包是“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓”等四種明確羅列的主要土地流轉(zhuǎn)方式之一。2018年，《農(nóng)村土地承包法》第36條將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式表述為“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式”。在《民法典》中，上述對應(yīng)條款中的“（轉(zhuǎn)包）”一詞被刪除。上述修訂基于多種原因，例如，有學者認為轉(zhuǎn)包與租賃具有質(zhì)的統(tǒng)一性并絕大多數(shù)方面完全一樣，[4]繼續(xù)沿用會造成不必要的混淆，還有學者以不同的原因論證了繼續(xù)使用轉(zhuǎn)包方式的不當之處，這里不一一贅述。從實務(wù)角度出發(fā)，當事方在選擇流轉(zhuǎn)方式中應(yīng)與法律修訂同步，避免再選擇轉(zhuǎn)包方式。

多種流轉(zhuǎn)方式中法律確定性較高、相對成熟的方式是出租，出租也是《民法典》中明確認可的主要土地流轉(zhuǎn)方式之一?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條規(guī)定，出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租涉及到的法律關(guān)系和法律問題，無論在法律上還是實務(wù)中均已有較詳細的規(guī)定和豐富的案例，《民法典》本身也包含較詳實的有關(guān)租賃的條款。如果出租方式適用于當事方的交易架構(gòu)，選擇該方式具有明確優(yōu)勢。但是，出租方式也有其顯著的局限和不足。例如，該方式核心為租金支付，不適合更加靈活的風險收益承擔分享方式;租賃期限最長不能超過二十年，不適合投資大、生產(chǎn)周期長、需長期穩(wěn)定法律保護的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營類型，等等。

入股是指將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營（《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條）。2018年12月19日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部局發(fā)布《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導意見》。由于入股的流轉(zhuǎn)方式試點時間尚短，實務(wù)經(jīng)驗有待進一步積累，當事方可慎重嘗試?！睹穹ǖ洹芬?guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)亦可采用“其他方式”，以適應(yīng)農(nóng)村土地經(jīng)營的多樣性和復雜性。當事方可考慮其交易安排選擇適合自身特征的其他流轉(zhuǎn)方式。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第40條，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的當事人雙方應(yīng)簽訂書面合同，代耕不超過一年的土地流轉(zhuǎn)交易除外。土地經(jīng)營者選定流轉(zhuǎn)方式后，應(yīng)結(jié)合法律規(guī)定和實務(wù)經(jīng)驗擬定適合具體交易的流轉(zhuǎn)合同。

4、備案登記

當事方應(yīng)向發(fā)包方備案其土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。對流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，當事方將來應(yīng)按《民法典》第341條及時向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，既可以預(yù)防和對抗交易相對方以外的第三方主張善意取得，對于有需要的當事方而言，也完成了進行再流轉(zhuǎn)必須具備的條件。

5、依法守約經(jīng)營

當事方取得土地經(jīng)營權(quán)后，應(yīng)當遵守相關(guān)法律規(guī)定和流轉(zhuǎn)合同約定開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，需要時使用土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保，受到不法侵害時及時依法維護自身權(quán)益。

以上實務(wù)研究是基于《民法典》中強調(diào)的部分法律規(guī)定、結(jié)合較新的《農(nóng)村土地承包法》中的變動，對土地經(jīng)營涉及的一些基礎(chǔ)法律實務(wù)所作的不完全總結(jié)。一些提示是基于法律規(guī)定，實際操作根據(jù)各地不同情況有所不同;也有個別提示在實務(wù)中暫不具備操作性（比如土地經(jīng)營權(quán)登記）。此外，涉及農(nóng)村土地經(jīng)營的一些法律規(guī)定尚新，例如工商企業(yè)經(jīng)營農(nóng)村土地向集體經(jīng)濟組織繳納管理費的問題，還有待對各地實踐進一步觀察總結(jié)。

亟待完善農(nóng)村土地經(jīng)營方面的登記備案發(fā)證配套制度

《民法典》以及多項管轄農(nóng)村土地經(jīng)營的現(xiàn)有法律法規(guī)均有一些關(guān)于備案登記及發(fā)證方面的條款。但執(zhí)行機構(gòu)、備案發(fā)證的具體細則尚未充分配套，是當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實務(wù)中的突出問題，也將會成為放活農(nóng)村土地經(jīng)營的制約瓶頸。因此，亟待完善這方面配套制度。

土地資源作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料和生活資料，既需保障農(nóng)民生存與實現(xiàn)社會公正，也要能在市場上進行流轉(zhuǎn)實現(xiàn)保值增值，[5]才能促進土地資源的流轉(zhuǎn)和市場化。《民法典》的出臺，奠定了農(nóng)村土地經(jīng)營的根本制度和法律基礎(chǔ)，突出地保護了農(nóng)民和土地經(jīng)營者兩大利益群體的法律權(quán)益，為農(nóng)村持續(xù)有效引入社會資本投資、推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)民和土地經(jīng)營者的雙贏創(chuàng)造了條件。

對《民法典》有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營的法律進行廣泛的普法宣傳，使農(nóng)村土地經(jīng)營的參與主體了解各項保護自身權(quán)益的規(guī)定、共同遵守法律、按《民法典》及相關(guān)法律的指引開展經(jīng)營活動，是實現(xiàn)《民法典》關(guān)于土地經(jīng)營法律的立法目的根本保障。同時，如自然資源局法規(guī)司所述，“落實和踐行《民法典》的關(guān)鍵是依法行政”，[6]負責管理農(nóng)村土地經(jīng)營事務(wù)的各級政府部門建立建全配套制度、嚴格執(zhí)法，也是實現(xiàn)《民法典》立法目的的必要條件。

參考文獻

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[6]魏麗華.從自然資源管理角度看民法典.自然資源部法規(guī)司，中國自然資源報社官方微信“i自然全媒體”.2020年5月29日.

作者簡介

趙 群 廣西某外商投資企業(yè)法務(wù)總監(jiān)、北海市法學會會員