多中心巨型城市怎么治？

萬宏蕾

上海市嘉定老城區(qū)日出

根據(jù)《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，“五大新城”成為上海“十四五”時(shí)期發(fā)展重點(diǎn)。

“五大新城”建設(shè)的目的是將上海從單中心城市變成多中心、多層次、網(wǎng)絡(luò)狀城市。上?！笆奈濉币?guī)劃要求實(shí)現(xiàn)“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”，其中，“新城發(fā)力”指的就是要把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城打造成獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，與原來的上海主城區(qū)合起來形成“1+5”上海市域都市圈。

近日，本刊記者專訪了復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)，探討上海如何做好多中心巨型城市的治理。

任遠(yuǎn)

“什么是上?！辈粩嘧兓?/h3>

《瞭望東方周刊》：為什么說上海城市空間形態(tài)已從單中心城市，逐步改變?yōu)槿舾沙鞘畜w組成的多中心巨型城市？

任遠(yuǎn)：在城市化、區(qū)域化和全球化力量的共同作用下，我國東部地區(qū)若干超大和特大城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口的集聚，并逐步發(fā)展成為多中心的巨型城市。

在上海第十個五年規(guī)劃（2000-2005年）中，就已經(jīng)提出建設(shè)松江新城和九個中心城鎮(zhèn)。在“十一五”發(fā)展規(guī)劃（2005-2010）中，上海提出繼續(xù)建設(shè)松江、嘉定和臨港三個新城，同時(shí)提出一系列新興城鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃，包括崇明的東灘、浦東新區(qū)的唐鎮(zhèn)、奉賢的南橋鎮(zhèn)，等等。在“十二五”發(fā)展規(guī)劃（2010-2015）中，上海提出側(cè)重建設(shè)包括松江新城、嘉定新城、臨港新城、南橋新城、淀山湖新城、金山新城、崇明新城這七個新城，以及其他的一些中小城鎮(zhèn)。

上海城市空間形態(tài)已從單中心城市逐步改變?yōu)槿舾沙鞘畜w組成的多中心巨型城市。

而在《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》中，上海明確未來將在主城區(qū)建設(shè)九個副中心，實(shí)現(xiàn)主城區(qū)的均衡發(fā)展，在嘉定、松江、青浦、南橋、南匯建設(shè)五個新城，在金山濱海地區(qū)和崇明城橋地區(qū)建設(shè)兩個核心鎮(zhèn)，強(qiáng)化面向長三角和都市區(qū)整體區(qū)域的綜合服務(wù)功能。在最近公布的上?！笆奈濉币?guī)劃和中長期遠(yuǎn)景目標(biāo)中，上海提出塑造市域空間新格局，將“五大新城”建設(shè)成為在長三角城市群中具有輻射帶動作用的“獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市”。

在城市空間形態(tài)不斷發(fā)展演化的過程中，可以看到上海已經(jīng)從一個“單中心的城市”，逐步改變?yōu)橛扇舾沙鞘畜w組成的“多中心的巨型城市”。這個巨型城市能夠協(xié)調(diào)聯(lián)動上海都市圈的發(fā)展，擴(kuò)展上海的輻射力量，使上海和整個長三角地區(qū)緊密聯(lián)系在一起，逐步向區(qū)域性的城市聯(lián)盟（或城市群）發(fā)展演化。

特大城市通過多中心化的新城建設(shè)項(xiàng)目帶來城市空間形態(tài)的變化，從而推動巨型城市的發(fā)展，是倫敦、東京等城市在歷史發(fā)展演變過程中表現(xiàn)出的普遍規(guī)律，也是當(dāng)前我國大規(guī)模城市化發(fā)展過程中，上海這樣的特大城市出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。事實(shí)上，從北京、南京、杭州到廣州，都在紛紛上馬這樣的新城建設(shè)項(xiàng)目。而在東亞、南亞地區(qū)，快速城鎮(zhèn)化過程中的特大城市發(fā)展也都存在類似的都市區(qū)空間格局多中心化擴(kuò)展趨勢。

中心城區(qū)周邊的新興城市建設(shè)，大到包括上百平方公里和上百萬規(guī)劃人口的新城，小的也包括幾萬、幾十萬人口的重點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)，這些項(xiàng)目使城市的整體形態(tài)發(fā)生變化?？梢钥吹剑跉v史發(fā)展的過程中，人們對“什么是上?！钡睦斫庠诓粩嘧兓?，“上?！钡目臻g含義在不斷發(fā)生變化。甚至可以說，本世紀(jì)以來的“上?！钡木薮笞兓菑囊粋€單中心的、高密度中心集聚的城市，逐步過渡到由多個城市體所組成的、多中心的巨型大都市。

上海市青浦區(qū)國家會展中心俯瞰

上海市松江區(qū)廣富林文化遺址夜景

巨型城市的治理任務(wù)

《瞭望東方周刊》：多中心巨型城市面臨著傳統(tǒng)單中心城市完全不同的城市治理任務(wù)和挑戰(zhàn)，對于上海而言，具體挑戰(zhàn)有哪些？

任遠(yuǎn)：首先，巨型城市治理具有結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性。

在都市區(qū)中的中心城區(qū)和郊區(qū)的關(guān)系，其主體是城鄉(xiāng)關(guān)系;多中心巨型城市的中心城區(qū)和新城的關(guān)系，則進(jìn)一步演變?yōu)槌鞘泻统鞘械年P(guān)系。作為郊區(qū)的新城，要求在區(qū)和縣行政區(qū)劃下的城市管理創(chuàng)新;而獨(dú)立的綜合性新城建設(shè)，需要更高級別的城市管理和資源配置能力，要求在新城和區(qū)縣之間的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整。

因此，新城建設(shè)使得上海城市管理需要從原來的市、區(qū)、縣的管理模式，變成“一個城市”和“五個城市”的管理模式，上海需要探索由若干個城市共同組成的大都市區(qū)的整體管理的機(jī)制體制。也就是說，不僅是新城的治理要得到加強(qiáng)，而且要求上海整體的城市治理體系進(jìn)行改革升級。

第二，巨型城市治理具有功能上的復(fù)雜性。

新城的發(fā)展和大都市區(qū)的有效運(yùn)作，需要處理好與此相關(guān)的包括道路和運(yùn)輸、交通和通勤、企業(yè)創(chuàng)新、人口遷移、勞動力市場、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、信息網(wǎng)絡(luò)等復(fù)雜活動。城市周邊的新城各自承擔(dān)不同的功能，例如上海周邊的松江新城，目前主要是一個集聚大學(xué)、教育和科技的新城，而嘉定新城則是配套汽車產(chǎn)業(yè)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)城市。作為獨(dú)立新城，它們需要不斷提高自身的城市功能。

新城和大都市區(qū)的整體發(fā)展，還需要加強(qiáng)和都市圈、城市群的緊密聯(lián)系。因此，上海巨型城市的治理還需要處理好城市系統(tǒng)內(nèi)部，及城市區(qū)域之間、城市和全球體系之間的復(fù)雜聯(lián)系。

第三，巨型城市治理具有風(fēng)險(xiǎn)上的復(fù)雜性。

正是因?yàn)樯虾６嘀行木扌统鞘泻烷L三角區(qū)域之間、和全球體系之間有著更加復(fù)雜的聯(lián)系，其面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)都擴(kuò)大了。上海需要提前對各類風(fēng)險(xiǎn)有所準(zhǔn)備，提高城市韌性建設(shè)。這些風(fēng)險(xiǎn)包括全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，包括全球經(jīng)濟(jì)不確定性和全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。在城市化過程中，大型城市建設(shè)項(xiàng)目還面臨地方政府債務(wù)以及金融方面的風(fēng)險(xiǎn)，還有城市社會安全風(fēng)險(xiǎn)，例如在新城建設(shè)中可能會遇到城市更新改造、農(nóng)地征用等容易引發(fā)矛盾的社會問題，而城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)分化也會帶來社會安全風(fēng)險(xiǎn)，等等。

不僅是本地人的新城

《瞭望東方周刊》：在上海多中心巨型城市的發(fā)展過程中，新城的人口增長呈現(xiàn)怎樣的特點(diǎn)？

任遠(yuǎn)：在上海多中心巨型城市的發(fā)展演化過程中，城市周邊的人口和產(chǎn)業(yè)集聚地點(diǎn)從“郊區(qū)新城”發(fā)展為“獨(dú)立新城”。受產(chǎn)業(yè)和人口“郊遷擴(kuò)散”所驅(qū)動，郊區(qū)新城的人口發(fā)展主要包括以下人口轉(zhuǎn)移：

第一，中心城區(qū)由于舊城改造而轉(zhuǎn)移出去的人口，表現(xiàn)出來的是大型居住區(qū)的建設(shè);第二，隨著中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)的工業(yè)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，帶來勞動力就業(yè)人口的吸納增長;第三，隨著郊區(qū)新建住房增多，部分在城市中心區(qū)工作的居民有動力在郊區(qū)購買更大的住房，以提高居住生活的品質(zhì)，某些郊區(qū)新城逐步發(fā)展成為“睡城”的原因就在這里;另外，在郊區(qū)城市化過程中，也會帶動周邊農(nóng)村地區(qū)人口向城鎮(zhèn)集中。

上海市奉賢區(qū)奉賢博物館俯瞰

上海市南匯司南魚雕塑

未來，“獨(dú)立新城”的人口增長不僅會繼續(xù)延續(xù)上述路徑，同時(shí)獨(dú)立新城還會迎來自身的產(chǎn)業(yè)升級、功能升級和人口更新。獨(dú)立新城的發(fā)展格局不僅僅依賴產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)展，還需要自身產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)充分發(fā)展以發(fā)揮對人口的帶動作用。人才和人口對新城至關(guān)重要，要支持現(xiàn)代前沿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要人口結(jié)構(gòu)達(dá)到更高的層級，需要吸引國內(nèi)外優(yōu)秀人才來新城居住、工作和生活。

當(dāng)然，城市人口的演化具有內(nèi)在規(guī)律，在集聚人才的同時(shí)，城市發(fā)展也會帶動低技能的、或者說普通勞動力配套服務(wù)就業(yè)的增長。總的來說，當(dāng)前上海獨(dú)立新城的發(fā)展會帶動城市人口數(shù)量的較大增長，多中心城市的人口結(jié)構(gòu)進(jìn)一步豐富和多樣化，使得新城成為包容本地人口和外來人口，本國人口和外國人口共同生活和發(fā)展的城市。城市社會的分化也將進(jìn)一步擴(kuò)大，更加高檔的國際水準(zhǔn)的居住社區(qū)和破舊的人口集聚區(qū)域?qū)瑫r(shí)出現(xiàn)，構(gòu)成多樣、復(fù)雜和分化的城市。

新城需要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡， 這樣的新城也有利于提高整個巨型城市的運(yùn)行效率。

形成良性成長格局

《瞭望東方周刊》：新的背景下，上海應(yīng)如何促進(jìn)新城的人口導(dǎo)入和城市發(fā)展？

任遠(yuǎn)：產(chǎn)業(yè)發(fā)展是新城人口發(fā)展的基礎(chǔ)，“以產(chǎn)興城”是城市發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。只有實(shí)現(xiàn)更充分的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能支持城市人口增長，并在郊區(qū)和遠(yuǎn)郊形成人口集聚的中心地區(qū)，形成反磁力的中心點(diǎn)，帶動形成多中心的城市空間格局。產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)成新城發(fā)展的根本動力，也構(gòu)成新城人口增長的根本動力。作為獨(dú)立的綜合城市，新城需要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡，這樣的新城也有利于提高整個巨型城市的運(yùn)行效率。這就要求，新城需要發(fā)展出有自己代表性的產(chǎn)業(yè)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)絡(luò)，通過成功的企業(yè)成長和豐富的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，帶動就業(yè)，帶動人口增長。

另一方面，作為獨(dú)立的綜合城市，新城不僅要重視“以產(chǎn)興城”，還需要重視“以城興產(chǎn)”。產(chǎn)業(yè)帶動城市發(fā)展，往往是通過就業(yè)帶動勞動力集聚和人口增長，從而帶動城市經(jīng)濟(jì)增長。同時(shí)，隨著城市勞動力增長，會日益形成更多樣的人口結(jié)構(gòu)，發(fā)展出更豐富多彩的家庭和社區(qū)生活。新城要通過發(fā)展更加便利的基礎(chǔ)設(shè)施、更高質(zhì)量的社會功能，通過消費(fèi)、旅游、休閑、教育、文化、體育、健康衛(wèi)生和生態(tài)環(huán)境等綜合功能的完善，提高城市生活品質(zhì)。同時(shí)，城市綜合功能建設(shè)創(chuàng)造各種產(chǎn)業(yè)機(jī)會，又反過來支持人口增長。

歸根到底，未來上海“五大新城”作為獨(dú)立性的綜合城市，其“產(chǎn)城融合”有兩個方向：一是產(chǎn)業(yè)帶動城市，通過產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)和人口增長，并帶動城市發(fā)展;二是城市帶動產(chǎn)業(yè)，通過更好的城市綜合功能建設(shè)來吸納人口和人才，并進(jìn)一步帶動城市發(fā)展。將“以產(chǎn)興城”和“以城興產(chǎn)”的循環(huán)做好了，新城的人口增長和城市發(fā)展就會形成良性成長。