服務(wù)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)亟待補(bǔ)齊我國(guó)救撈系統(tǒng)發(fā)展短板

肖克平

1 救撈系統(tǒng)是我國(guó)海上應(yīng)急救援中堅(jiān)力量

我國(guó)海上應(yīng)急救援力量包括救撈系統(tǒng)①專業(yè)隊(duì)伍，海事、港航公安、漁政、公安水上執(zhí)法等救援隊(duì)伍，以及應(yīng)急救援志愿者等，過(guò)往商船、漁船也有義務(wù)參與海上應(yīng)急救援行動(dòng)。救撈系統(tǒng)是我國(guó)唯一的國(guó)家海上應(yīng)急救撈專業(yè)力量，具有執(zhí)行空中、水上水下立體救助任務(wù)和應(yīng)急搶險(xiǎn)打撈任務(wù)的綜合能力，最危險(xiǎn)、最緊迫、最艱巨的海上救助打撈任務(wù)大多是由救撈系統(tǒng)專業(yè)隊(duì)伍完成的。

救撈系統(tǒng)是我國(guó)海上應(yīng)急救援中堅(jiān)力量，是國(guó)家應(yīng)急救援保障體系的重要組成部分，是我國(guó)國(guó)防交通戰(zhàn)備的重要力量。遭遇臺(tái)風(fēng)的漁船、碰撞起火船舶的火災(zāi)撲救和人員救助、失去動(dòng)力的故障船舶、翻沉船舶的人員救助，以及墜落入水飛機(jī)的搶險(xiǎn)救援等，都離不開這支專業(yè)救撈隊(duì)伍。救撈系統(tǒng)還承擔(dān)了我國(guó)神舟飛船發(fā)射時(shí)的海上應(yīng)急救援保障、西沙東沙海域國(guó)際大救援、汶川地震救援等特殊重大任務(wù)，體現(xiàn)了國(guó)家專業(yè)救援隊(duì)伍的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。救撈系統(tǒng)在1951―2018年期間，成功救助遇險(xiǎn)人員人（其中外籍人員人），救助遇險(xiǎn)船舶5 108艘（其中外籍船舶924艘），打撈沉船艘（其中外籍沉船97艘），為保障海上人命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境安全作出了突出貢獻(xiàn)。

2 國(guó)家重大戰(zhàn)略及外部環(huán)境形勢(shì)對(duì)海上應(yīng)急救援提出更高要求

隨著我國(guó)全面建成小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)宏偉目標(biāo)的確立，以及交通強(qiáng)國(guó)、海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的實(shí)施，我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和深遠(yuǎn)海開發(fā)活動(dòng)日益頻繁，海上貨物運(yùn)輸量特別是原油、?；愤\(yùn)輸量持續(xù)增長(zhǎng)，海上搜救打撈力量擔(dān)負(fù)的維護(hù)國(guó)家利益、保障人命環(huán)境財(cái)產(chǎn)安全和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)越來(lái)越艱巨。因極端天氣和人為因素引發(fā)的海上遇險(xiǎn)事件的增多，國(guó)家政治軍事、海洋維權(quán)等非傳統(tǒng)應(yīng)急任務(wù)的逐年增加，都對(duì)我國(guó)水上應(yīng)急救援保障工作提出了更高要求。

國(guó)家有關(guān)部門高度重視提升海上應(yīng)急救援能力。2018年9月28日，全國(guó)政協(xié)召開座談會(huì)，圍繞“推進(jìn)國(guó)家海洋救助保障體系建設(shè)”建言資政，推動(dòng)進(jìn)一步提升高效應(yīng)對(duì)海上重大突發(fā)事件的能力。認(rèn)清救撈系統(tǒng)發(fā)展面臨的問(wèn)題，有利于采取針對(duì)性措施提升救撈系統(tǒng)水上應(yīng)急救援能力，更好地服務(wù)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

3 救撈系統(tǒng)發(fā)展面臨的問(wèn)題

3.1 專業(yè)救撈隊(duì)伍法律地位不清

對(duì)于我國(guó)的海事、消防、武警等隊(duì)伍，都有相關(guān)法律明確利益相關(guān)方權(quán)利和義務(wù);而對(duì)于國(guó)家專業(yè)救助打撈隊(duì)伍所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任、職能地位目前尚無(wú)法規(guī)對(duì)其明確規(guī)定，以致救撈行為缺乏法律保護(hù)，救助處置程序缺乏法律依據(jù)。國(guó)家層面上的救撈立法缺失，使得海上救助行動(dòng)缺少法律支持，對(duì)救助指揮決策、救助免責(zé)、搜救終止、強(qiáng)制打撈、報(bào)假警追責(zé)等都缺乏明確的法律規(guī)定，造成救助機(jī)構(gòu)救助職責(zé)范圍難以界定，救助責(zé)任無(wú)限放大，而救助機(jī)構(gòu)和人員卻沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)益保障。

3.2 應(yīng)急處置海上重特大突發(fā)事件能力不強(qiáng)

隨著船舶專業(yè)化、大型化、現(xiàn)代化發(fā)展，新建30萬(wàn)～35萬(wàn)噸級(jí)油船、40萬(wàn)噸級(jí)礦石船、2萬(wàn)TEU級(jí)集裝箱船、16萬(wàn)～22萬(wàn)噸級(jí)郵輪等大型船舶已成為當(dāng)今船舶發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于惡劣氣象條件下大規(guī)模群體性海上遇險(xiǎn)（如郵輪海上遇險(xiǎn)）、大噸位船舶在深水水域沉沒(méi)、大型油船溢油、化學(xué)品船泄漏等重特大海上突發(fā)事件，我國(guó)現(xiàn)有的海上專業(yè)應(yīng)急救助能力不足，深海沉船整體打撈能力不夠，對(duì)海上大面積溢油、危化品污染處置能力不強(qiáng)。發(fā)生在2018年1月的“桑吉”輪燃爆事故，警示我國(guó)必須提升凝析油等危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急處置能力、溢油處置能力和海上消防能力。

3.3 深遠(yuǎn)海搜救打撈能力不足

在馬航MH370航班全球大搜索行動(dòng)中可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在深遠(yuǎn)海搜救打撈方面存在諸多不足，如深海探測(cè)技術(shù)裝備和海上高性能低空搜尋技術(shù)裝備不足，深海打撈技術(shù)和裝備不足，救援船舶實(shí)時(shí)通信能力不足，救援補(bǔ)給能力不夠等。我國(guó)的深遠(yuǎn)海搜救打撈能力與我國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際地位不匹配。雖然在“十二五”和“十三五”規(guī)劃期內(nèi)我國(guó)加強(qiáng)了深遠(yuǎn)海搜救打撈裝備的建設(shè)，但深遠(yuǎn)海搜救打撈的裝備、人員隊(duì)伍、技術(shù)技能還處于建設(shè)期，設(shè)施設(shè)備數(shù)量有限，難以高效應(yīng)對(duì)海上應(yīng)急任務(wù)，尤其在海況復(fù)雜的南海海域（最深處逾 m），我國(guó)救撈系統(tǒng)的救援能力還非常有限。

3.4 待遇與職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不匹配

救助搶險(xiǎn)任務(wù)大多在惡劣氣象條件下進(jìn)行，救助人員的生命安全和身心健康受到惡劣環(huán)境的威脅和影響，救助搶險(xiǎn)工作是艱苦的高風(fēng)險(xiǎn)工作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，專業(yè)救助人員人均年收入遠(yuǎn)低于社會(huì)同類人員的平均水平（救撈系統(tǒng)船長(zhǎng)、輪機(jī)長(zhǎng)、直升機(jī)機(jī)長(zhǎng)等主要專業(yè)技術(shù)人才的年均收入僅為社會(huì)同類人員的50%），海上救助人員的待遇與其高難度、高風(fēng)險(xiǎn)、高強(qiáng)度的救助工作不匹配。救撈系統(tǒng)中存在的高級(jí)技術(shù)人才和特殊崗位人員（船員、飛行員、潛水員等）待遇低、引進(jìn)難、留住難的問(wèn)題，正影響著搜尋救撈隊(duì)伍的穩(wěn)定和救撈事業(yè)的發(fā)展。

3.5 經(jīng)費(fèi)保障不足

自救撈系統(tǒng)體制改革以來(lái)，國(guó)家投入資金提升救助打撈裝備，救助船艇從改革初期（2003年）的34艘增加到2018年的75艘。2003年，六部委文件規(guī)定：救助局的事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政支出預(yù)算;根據(jù)目前救助基地布局和救助船舶配備需要，3個(gè)救助局的事業(yè)編制為名，今后新增救助基地和船舶、機(jī)場(chǎng)、飛機(jī)所需的人員編制另行核定。目前國(guó)家對(duì)救助單位在新增救助裝備方面有裝備的一次性投入資金，但在裝備維護(hù)和運(yùn)行費(fèi)用和訓(xùn)練費(fèi)用上的支持偏少，且人員編制并沒(méi)有新增。這導(dǎo)致目前救助單位人員經(jīng)費(fèi)不足，人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，救助船舶訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)短缺，訓(xùn)練強(qiáng)度不夠，救助船員技能水平下降，對(duì)救撈事業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)。

3.6 參與國(guó)際海上搜救打撈行動(dòng)不夠多

雖然我國(guó)海上搜救打撈隊(duì)伍曾參與馬航MH370航班全球大搜索、泰國(guó)普吉島客船救援、馬來(lái)西亞海域“榮昌8”輪失事應(yīng)急救援、韓國(guó)“世越號(hào)”客船打撈等國(guó)際性海上搜救打撈行動(dòng)，但參與的國(guó)際海上搜救打撈行動(dòng)還相對(duì)較少，在海外應(yīng)急救助打撈綜合補(bǔ)給、國(guó)際海上搜救合作機(jī)制、海上搜救信息共享、相關(guān)海洋地理測(cè)繪基礎(chǔ)資料等方面還存在諸多不足。

4 提升救撈系統(tǒng)搜救打撈能力的建議

4.1 加快明確搜救打撈工作法律地位的立法進(jìn)程

加快海上搜救打撈相關(guān)立法進(jìn)程，厘清權(quán)責(zé)邊界，推進(jìn)國(guó)內(nèi)法規(guī)與相關(guān)國(guó)際公約的接軌，賦予海上搜救打撈工作應(yīng)有的法律地位。短期內(nèi)較難由全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院制定與搜救打撈相關(guān)的法規(guī)，建議先爭(zhēng)取交通運(yùn)輸部來(lái)制定部門規(guī)章，通過(guò)交通運(yùn)輸部規(guī)章明確專業(yè)搜救打撈隊(duì)伍的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和救撈處置程序，規(guī)范海上搜救打撈主體行為，為海上搜救打撈行動(dòng)的開展提供依據(jù)和保障。

4.2 著力發(fā)展重特大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力

為應(yīng)對(duì)深遠(yuǎn)海海域突發(fā)災(zāi)難性事件，需要建造能夠搭載深海探測(cè)設(shè)備的深遠(yuǎn)海大型遠(yuǎn)洋救助船。研發(fā)或購(gòu)置水面、水下搜尋探測(cè)設(shè)備，包括配備多波束回聲探測(cè)儀、米級(jí)深海拖曳系統(tǒng)和自主式無(wú)人潛航器等，以應(yīng)對(duì)深海水下搜尋需求。加強(qiáng)溢油應(yīng)急處置能力建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)大型溢油回收船建造和救助船舶溢油回收設(shè)備的配備，并強(qiáng)化相關(guān)操作人員的訓(xùn)練。加強(qiáng)危化品船舶事故應(yīng)急處置設(shè)施、海上消防設(shè)施和?；贩雷o(hù)設(shè)施的建設(shè)，提升針對(duì)危險(xiǎn)品船舶事故的應(yīng)急救援能力。科學(xué)配置救助航空器，提升?？樟Ⅲw救助能力。加強(qiáng)深水打撈裝備技術(shù)研發(fā)，包括噸級(jí)起重能力半潛式動(dòng)力定位救撈工程船、8萬(wàn)噸級(jí)和10萬(wàn)噸級(jí)自航半潛船的建造購(gòu)置，以及米級(jí)深水機(jī)器人及專業(yè)作業(yè)工具的研發(fā)。加快適應(yīng)內(nèi)陸深水救援的移動(dòng)裝備研發(fā)，提升內(nèi)陸遠(yuǎn)程深水救援能力，配置能應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜水域環(huán)境的性能出眾、機(jī)動(dòng)性高的箱式化機(jī)動(dòng)應(yīng)急系統(tǒng)，并配套相應(yīng)快速轉(zhuǎn)運(yùn)車輛。

4.3 加強(qiáng)救撈裝備技術(shù)研發(fā)，提升救撈科技水平

關(guān)鍵核心技術(shù)必須依靠自主創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)突破。要重點(diǎn)加強(qiáng)高等級(jí)海況條件下群體性遇險(xiǎn)人員快速搜救、深遠(yuǎn)海立體搜尋掃測(cè)、大噸位大深度沉船快速整體打撈、大面積海上溢油清除、沉船存油及?；肺廴咎幹?、內(nèi)陸深水應(yīng)急救援等裝備技術(shù)集成創(chuàng)新研發(fā)，進(jìn)一步突破長(zhǎng)期制約救撈發(fā)展的核心技術(shù)問(wèn)題。推進(jìn)500米級(jí)飽和潛水系統(tǒng)成套技術(shù)的研發(fā)，建設(shè)深潛水救撈技術(shù)裝備工程與潛水醫(yī)學(xué)研究中心;加大深水大噸位船舶打撈輔助技術(shù)、沉船存油及?；非宄厥占夹g(shù)研發(fā)力度;開展無(wú)人機(jī)、無(wú)人船、無(wú)人潛水器等先進(jìn)智能設(shè)備在救撈領(lǐng)域的研發(fā)應(yīng)用;建設(shè)海上遇險(xiǎn)模擬系統(tǒng)，在模擬的惡劣氣象海況條件下進(jìn)行海上搜尋救助打撈專業(yè)訓(xùn)練，提高搜救人員在復(fù)雜危險(xiǎn)環(huán)境下有效執(zhí)行人命搜救的技能。

4.4 建設(shè)南海綜合救助基地，加強(qiáng)遠(yuǎn)海搜救綜合補(bǔ)給能力建設(shè)

在南海海域建立永久性的搜救船舶、航空器應(yīng)急救助基地，提升我國(guó)南海海域應(yīng)急救助能力。從國(guó)家航空救援網(wǎng)絡(luò)和交通運(yùn)輸部綜合交通運(yùn)輸體系層面推動(dòng)救助飛行基地建設(shè)，爭(zhēng)取各地改擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)或建設(shè)通航機(jī)場(chǎng)時(shí)配套建設(shè)救助飛行隊(duì)基地設(shè)施和起降點(diǎn)，更好地發(fā)揮飛行救助的作用。

4.5 提升專業(yè)救助人員待遇，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

在綜合考慮社會(huì)同行業(yè)收入水平的基礎(chǔ)上提高專業(yè)救助人員工資待遇，并在國(guó)家現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)津補(bǔ)貼項(xiàng)目中增加專業(yè)救助船員、飛行員、潛水員、救生員等的風(fēng)險(xiǎn)津補(bǔ)貼項(xiàng)目。參照軍隊(duì)立功授獎(jiǎng)管理規(guī)定，建立海上救撈獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，讓這些以高難度、高風(fēng)險(xiǎn)為常態(tài)的搜救人員在流血流汗的同時(shí)得到應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)專業(yè)搜救人員干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力。

4.6 重新核定救助設(shè)施裝備、人員數(shù)量和所需經(jīng)費(fèi)

為解決救助單位救助裝備與人員編制和經(jīng)費(fèi)不匹配問(wèn)題，建議根據(jù)新增救助基地和船舶、機(jī)場(chǎng)、飛機(jī)所需的人員編制重新核定救撈系統(tǒng)人員編制、人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)。實(shí)戰(zhàn)化日常訓(xùn)練是全面提升救助能力、確保在復(fù)雜環(huán)境下實(shí)施高效救助的關(guān)鍵，建議根據(jù)救助工作的特殊性、風(fēng)險(xiǎn)性、實(shí)戰(zhàn)性，補(bǔ)足專業(yè)救助和飛行單位日常訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)缺口，使必要的救助實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練得以保證。打撈單位具有明顯的公益性與市場(chǎng)化并重的屬性，其承擔(dān)了大量公益性的搶險(xiǎn)、打撈任務(wù)，是國(guó)家建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)不可或缺的專業(yè)打撈隊(duì)伍，一些關(guān)鍵設(shè)備和技術(shù)仍然需要國(guó)家財(cái)政支持。

4.7 實(shí)施專業(yè)救助打撈力量“走出去”戰(zhàn)略

為更好履行國(guó)際公約義務(wù)，深化共建“一帶一路”合作，助力交通強(qiáng)國(guó)和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)，彰顯負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，要實(shí)施專業(yè)救助打撈力量“走出去”戰(zhàn)略，建立國(guó)際應(yīng)急救援保障體系，建立雙邊或多邊海上搜救國(guó)際合作機(jī)制，暢通我國(guó)專業(yè)救助打撈力量“走出去”的通道，更多參與海上應(yīng)急救助和搶險(xiǎn)打撈國(guó)際行動(dòng)，并在重點(diǎn)水域建立應(yīng)急救撈基地，提供后勤保障。與“一帶一路”沿線國(guó)家建立海上搜救打撈交流合作機(jī)制，加強(qiáng)信息資源共享，開展相關(guān)人員培訓(xùn)和技術(shù)交流合作。