煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法改革研究

楊慧麗，付梅臣

(1.華北科技學(xué)院文法學(xué)院，河北 三河 065201；2.華北科技學(xué)院應(yīng)急管理研究中心，河北 三河 065201；3.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083)

2016年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱“《安全生產(chǎn)改革意見(jiàn)》”)是第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的安全生產(chǎn)工作政策性文件，效力層次最高，將安全生產(chǎn)工作提升為安全生產(chǎn)國(guó)家戰(zhàn)略。近年煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法備受關(guān)注，國(guó)內(nèi)學(xué)者探討集中于：煤礦安全生產(chǎn)許可及過(guò)程控制、煤礦安全事故報(bào)告和調(diào)查、煤礦重大災(zāi)害防治機(jī)制、煤礦安全生產(chǎn)工作格局以及執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)、自由裁量隨意等[1-3]，國(guó)外學(xué)者探討集中于：執(zhí)法政策的金字塔結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、礦業(yè)執(zhí)法和一般執(zhí)法的制度差異、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性保障以及多元開(kāi)放的法哲學(xué)、法政治學(xué)、法經(jīng)濟(jì)學(xué)等安全執(zhí)法理論研究[4-5]。本文擬在上述基礎(chǔ)上考察煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的內(nèi)涵、原理及改革路徑。

1 煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的法律內(nèi)涵

執(zhí)法是法律適用方式，作為法制建設(shè)重要內(nèi)容，是從立法達(dá)至守法的過(guò)程，即執(zhí)法是享有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)或委托授權(quán)組織按法定職權(quán)和程序，執(zhí)行國(guó)家法律，對(duì)特定人或事采取直接產(chǎn)生法律效果的行為。安全生產(chǎn)執(zhí)法是執(zhí)法的重要組成部分，安監(jiān)機(jī)構(gòu)或經(jīng)其授權(quán)的組織實(shí)施安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，并按法定程序、適用安全生產(chǎn)法規(guī)，作出影響被檢查方權(quán)利義務(wù)的行政行為。而煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法則是安全生產(chǎn)執(zhí)法在煤礦產(chǎn)業(yè)中的行政執(zhí)法實(shí)踐，我國(guó)礦業(yè)安全生產(chǎn)執(zhí)法體系區(qū)分煤礦與非煤礦，故對(duì)煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的研究相對(duì)獨(dú)立(圖1)。

圖1 煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的法律內(nèi)涵Fig.1 Legal connotation of law enforcement of safety in coal mine production

從法律屬性看，煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法作為具有強(qiáng)制性的行政干預(yù)行為，是具體行政行為，如下達(dá)隱患整改通知書(shū)、行政處罰通知書(shū)等。而其法律依據(jù)主要來(lái)源于煤監(jiān)機(jī)構(gòu)制定安全生產(chǎn)行政規(guī)章的行政立法行為，行政立法是抽象行政行為，行政執(zhí)法基本原則亦通過(guò)立法予以確立并產(chǎn)生拘束力。與之相應(yīng)的，作為具體行政行為的安全生產(chǎn)執(zhí)法，須謹(jǐn)遵行政執(zhí)法原則，即合法、合理、信賴保護(hù)及高效[6]。煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法改革將助于行政執(zhí)法原則貫徹落實(shí)。

2 煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)原理

煤礦生產(chǎn)是礦企的正常經(jīng)營(yíng)行為，獨(dú)立自主性毋庸置疑，生產(chǎn)中的安全問(wèn)題亦屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，其與礦工的生命健康、礦區(qū)附近民眾的環(huán)境安全利益相關(guān)，但市場(chǎng)機(jī)制支配的經(jīng)營(yíng)行為，也會(huì)因市場(chǎng)失靈而偏離軌道，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“逐利”本性會(huì)驅(qū)使經(jīng)營(yíng)者為自身利益，忽視生產(chǎn)安全問(wèn)題，煤礦安全生產(chǎn)保障需企業(yè)投入經(jīng)濟(jì)成本，且在安全問(wèn)題暴露對(duì)企業(yè)的懲罰小于維護(hù)安全成本時(shí)，礦企自我管理很難實(shí)現(xiàn)(圖2)。若大型國(guó)有礦山企業(yè)在遵循市場(chǎng)法則、追求經(jīng)濟(jì)效益同時(shí)，能主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，則私有礦、甚至違規(guī)開(kāi)礦者恐怕大多經(jīng)濟(jì)利益先行。

圖2 煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)原理Fig.2 Principles of economics of law enforcement of safety in coal mine production

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)資源配置“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)，僅在完全市場(chǎng)的嚴(yán)苛條件下可行，市場(chǎng)失靈需公權(quán)力介入矯正。煤礦生產(chǎn)行業(yè)尤甚，生產(chǎn)安全關(guān)涉勞動(dòng)者健康安全、周邊群眾環(huán)境安全等弱勢(shì)群體利益，市場(chǎng)局限性恰好需煤監(jiān)機(jī)構(gòu)公權(quán)力參與，也即安全生產(chǎn)執(zhí)法。

煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法作為政府代表社會(huì)整體利益對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，也有可能失靈，唯有通過(guò)科學(xué)決策方法、規(guī)范操作模式和干預(yù)行為公開(kāi)化、透明化，予以矯正。故市場(chǎng)失靈是煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法存在的原因，政府失靈則是煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法改革完善的原因。

3 煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的法律依據(jù)與改革

3.1 煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的法律依據(jù)體系改革

其一，適應(yīng)一體化監(jiān)管的立法體系完善。一則，《安全生產(chǎn)改革意見(jiàn)》明確要建立安全生產(chǎn)與職業(yè)健康一體化監(jiān)管體系，其前提是要具備統(tǒng)一的安全生產(chǎn)與職業(yè)健康法律依據(jù)，目前安全生產(chǎn)規(guī)范和與職業(yè)健康相關(guān)的勞動(dòng)保護(hù)規(guī)范未統(tǒng)一立法，內(nèi)容上無(wú)法統(tǒng)籌，如安全生產(chǎn)規(guī)范中安全生產(chǎn)預(yù)評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，職業(yè)健康也應(yīng)有類似制度，且兩者在執(zhí)法中應(yīng)同時(shí)開(kāi)展，但多頭立法，立法主體、結(jié)構(gòu)和事項(xiàng)便無(wú)法協(xié)調(diào)。國(guó)外亦是，如美國(guó)《聯(lián)邦礦山安全與健康法》作為聯(lián)邦政府對(duì)全國(guó)礦山安全與健康一體化監(jiān)管的最高法律，波蘭等歐盟國(guó)家亦采此法[7-8]。因此，我國(guó)可將《安全生產(chǎn)法》與《職業(yè)病防治法》統(tǒng)一為《安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治法》；將《煤礦安全規(guī)程》與《煤礦作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)病危害防治規(guī)定》統(tǒng)一為《煤礦安全與職業(yè)病危害防治規(guī)定》。二則，煤礦安全執(zhí)法和非煤礦山安全執(zhí)法分立體制有其歷史原因，目前兩者融合形成統(tǒng)一的礦山安全執(zhí)法體制更利于整合資源、提升效率，《安全生產(chǎn)改革意見(jiàn)》亦予以確認(rèn)，執(zhí)法依據(jù)調(diào)整首當(dāng)其沖。

其二，優(yōu)化現(xiàn)行法律體系，使各位階法規(guī)范有機(jī)聯(lián)系、發(fā)揮合力(表1)。根據(jù)法律淵源的法理，上位法是下位法的方向性規(guī)定，下位法是上位法的解釋、落實(shí)，上下位法抵觸時(shí)，以上位法為準(zhǔn)。故在上位法修訂時(shí)，下位法與之相應(yīng)內(nèi)容應(yīng)予修訂，上位法未變化時(shí)，下位法僅能在不突破上位法前提下調(diào)整，也即突破上位法的修訂不具備法律意義。各位階法規(guī)范不協(xié)調(diào)情況較多，體系科學(xué)性不足，如法律位階的《礦山安全法》規(guī)定“礦山建設(shè)工程安全設(shè)施的設(shè)計(jì)必須有勞動(dòng)行政主管部門參加審查”“礦山開(kāi)采必須具備安全生產(chǎn)的條件”等，而行政法規(guī)位階的《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》就頒發(fā)采礦許可證規(guī)定中無(wú)安監(jiān)部門審批及安全保障條件滿足等前置要求。上位法《礦山安全法》規(guī)定較原則，下位法《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》未在實(shí)施方案中將其具體化，故下位法規(guī)定形同虛設(shè)，缺乏安全生產(chǎn)條件的企業(yè)進(jìn)入礦業(yè)行業(yè)，埋下隱患。

表1 我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的法律依據(jù)體系Table 1 System of legal basis of law enforcement of safety in coal mine production of China

其三，彌補(bǔ)現(xiàn)行立法體系層級(jí)中的缺位，增強(qiáng)法律依據(jù)的適用性。以煤礦安全生產(chǎn)為規(guī)制對(duì)象，法律層面有《安全生產(chǎn)法》《礦山安全法》，行政法規(guī)層面并沒(méi)有總括性規(guī)定，而是從監(jiān)察、事故調(diào)查、生產(chǎn)許可及事故責(zé)任追究的局部形成規(guī)定；部門規(guī)章層面有《煤礦安全規(guī)程》，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面亦有《煤礦安全規(guī)程執(zhí)行說(shuō)明》等。故從規(guī)制體系的完整性出發(fā)，出臺(tái)一部承上啟下的煤礦安全生產(chǎn)行政法規(guī)，上與《安全生產(chǎn)法》和《礦山安全法》緊密連接，下為《煤礦安全規(guī)程》等部門規(guī)章及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)，實(shí)屬必要。

3.2 煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的法律依據(jù)內(nèi)容改革

其一，與時(shí)俱進(jìn)，更新陳舊法律規(guī)定。一則，《安全生產(chǎn)改革意見(jiàn)》是我國(guó)安全生產(chǎn)立法更新的戰(zhàn)略指引，該意見(jiàn)提出隱患就是事故的觀念，意味著在立法中安全生產(chǎn)執(zhí)法及責(zé)任追究時(shí)點(diǎn)前移，目前與安全生產(chǎn)有關(guān)的刑事犯罪罪名包括重大責(zé)任事故罪、重大勞動(dòng)安全事故罪、不報(bào)謊報(bào)安全事故罪等，無(wú)針對(duì)事故隱患不作為的刑事責(zé)任追究，應(yīng)補(bǔ)充事故前違法行為刑事責(zé)任追究規(guī)定。二則，安全生產(chǎn)主要法規(guī)范頒布后未修改實(shí)質(zhì)內(nèi)容，有的規(guī)定于立法之時(shí)合理，時(shí)至今日則不合理，需修訂，如《礦山安全法實(shí)施條例》將“礦山”定義為“在依法批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)的場(chǎng)所及其附屬設(shè)施”，追溯到條例頒布的1996年，彼時(shí)國(guó)有、集體礦山確實(shí)是在依法批準(zhǔn)礦區(qū)，如今私人非法開(kāi)礦大量存在，礦山安全法須將其納入規(guī)制，甚至非法開(kāi)礦更易發(fā)生安全事故，是規(guī)制重點(diǎn)。

其二，與時(shí)俱進(jìn)，補(bǔ)充必要的新規(guī)范。一則，明確煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法公益訴訟的法律依據(jù)，在《安全生產(chǎn)法》中補(bǔ)充其內(nèi)容規(guī)定，并于《民事訴訟法》《行政訴訟法》補(bǔ)充程序規(guī)定，該公益訴訟助于補(bǔ)正公權(quán)力失靈，督促執(zhí)法機(jī)構(gòu)履職；二則，補(bǔ)充安全生產(chǎn)行政執(zhí)法刑事司法銜接的法律依據(jù)，區(qū)分行政違法行為與犯罪行為，為司法移送設(shè)定條件，通過(guò)重大生產(chǎn)安全隱患入刑倒逼煤礦及時(shí)排查隱患。

4 煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的實(shí)施與改革

4.1 煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法中存在的問(wèn)題

其一，安全生產(chǎn)執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)缺失。執(zhí)法人員隨意裁量，首先是因執(zhí)法系統(tǒng)未能制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟昧繕?biāo)準(zhǔn)供遵從，其次是執(zhí)法人員職業(yè)道德素養(yǎng)問(wèn)題。從法規(guī)范向煤礦具體安全生產(chǎn)問(wèn)題落地須細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。安全生產(chǎn)法規(guī)范中常見(jiàn)的處罰條款如“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位有下列行為之一，責(zé)令限期改正，可處一定數(shù)額區(qū)間的罰款；逾期未改，責(zé)令停產(chǎn)整頓，并處一定數(shù)額區(qū)間內(nèi)罰款，對(duì)直接負(fù)責(zé)主管人員處一定數(shù)額區(qū)間內(nèi)罰款”，若執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能針對(duì)相對(duì)具體違法形態(tài)，將一定數(shù)額區(qū)間的罰款轉(zhuǎn)化為相對(duì)明確金額，對(duì)限期改正的期限轉(zhuǎn)化為相對(duì)明確時(shí)限，則易導(dǎo)致以下執(zhí)法裁量結(jié)果：執(zhí)法人員隨意延長(zhǎng)或壓縮限期改正時(shí)間，肆意按最低、擇中或最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行處罰，選擇性執(zhí)法無(wú)處不在。當(dāng)然社會(huì)生活紛繁，執(zhí)法人員必有自由裁量空間，由其衡量企業(yè)違規(guī)意圖、社會(huì)影響、違法性質(zhì)情節(jié)等綜合確定處罰，而地域、社情不同，執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)不可能一致，但法與執(zhí)法者之間不可缺少執(zhí)法機(jī)構(gòu)建立的裁量基準(zhǔn)。

其二，安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)督缺失。一則，執(zhí)法的外部監(jiān)督來(lái)自于人大、政協(xié)、紀(jì)委監(jiān)委、審計(jì)、司法部門，人大監(jiān)督多為形式監(jiān)督，質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職罷免等強(qiáng)硬監(jiān)督手段少見(jiàn)，威懾力不足，政協(xié)的民主監(jiān)督更無(wú)制度保證，缺乏實(shí)效性；紀(jì)委監(jiān)委、審計(jì)、司法部門對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)法中、瀆職、受賄等犯罪行為審查力度亦有待強(qiáng)化。二則，執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督缺乏，對(duì)執(zhí)法人員績(jī)效考核機(jī)制不健全，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰未能很好的發(fā)揮作用。三則，執(zhí)法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)運(yùn)行信息尚未公開(kāi)透明，公眾監(jiān)督難實(shí)現(xiàn)。

其三，安全執(zhí)法工作機(jī)制缺失。一則，對(duì)執(zhí)法工作流程、細(xì)節(jié)的操作要求不甚明確，導(dǎo)致執(zhí)法程序不完整、執(zhí)法文書(shū)填寫(xiě)不規(guī)范以及案件辦理超時(shí)又未依法申請(qǐng)延期等[9]問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；二則，對(duì)礦企培訓(xùn)應(yīng)納入安全執(zhí)法部門工作之中，不僅對(duì)違規(guī)礦罰款、關(guān)停后，而且執(zhí)法機(jī)關(guān)還應(yīng)幫助企業(yè)整改、提升安全發(fā)展理念以及明晰國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)尚未出現(xiàn)安全生產(chǎn)問(wèn)題的煤礦，煤監(jiān)部門也應(yīng)定期提供指導(dǎo)、咨詢與幫助。

4.2 煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法的改革與完善

一方面，完善安全執(zhí)法工作機(jī)制與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。一則，從煤礦作業(yè)類型和安全管理基礎(chǔ)對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作分級(jí)。為合理分配執(zhí)法資源，對(duì)煤礦企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，按風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別實(shí)施不同的執(zhí)法頻次，美國(guó)露天煤礦的執(zhí)法頻次是每年2次，地下開(kāi)采煤礦執(zhí)法頻次是每年4次。二則，形成《安全生產(chǎn)執(zhí)法操作規(guī)范》，規(guī)范執(zhí)法程序和行為，明確“一通三防”執(zhí)法底線、規(guī)范安全隱患描述定性等，對(duì)檢查項(xiàng)目、方法及依據(jù)，違法行為認(rèn)定，裁量基準(zhǔn)和行政處罰環(huán)節(jié)形成剛性約束，將法規(guī)范中條款轉(zhuǎn)化成執(zhí)法中的檢查清單和標(biāo)準(zhǔn)，使執(zhí)法有章可循。三則，建立執(zhí)法信息化系統(tǒng)，包括可快速匹配被執(zhí)法對(duì)象的現(xiàn)場(chǎng)檢查方案子系統(tǒng)，自動(dòng)匹配檢查事項(xiàng)和規(guī)范的法律法規(guī)庫(kù)子系統(tǒng)，迅速調(diào)取執(zhí)法文書(shū)并填寫(xiě)的文書(shū)編制子系統(tǒng)，呈現(xiàn)檢查內(nèi)容、隱患描述及對(duì)應(yīng)違法條款、處罰依據(jù)等執(zhí)法統(tǒng)計(jì)分析子系統(tǒng)；執(zhí)法統(tǒng)計(jì)分析子系統(tǒng)可通過(guò)大數(shù)據(jù)預(yù)警分析，支撐精準(zhǔn)執(zhí)法。四則，按照《關(guān)于高危行業(yè)領(lǐng)域安全技能提升行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)》(應(yīng)急〔2019〕107號(hào))，煤礦企業(yè)推行企業(yè)新型學(xué)徒制，實(shí)行“入企即入?！逼笮：献髋囵B(yǎng)培訓(xùn)，煤監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)礦企培訓(xùn)應(yīng)支持，將工作重心前置，加大檢查中的培訓(xùn)和技能支持，形成科學(xué)的工作內(nèi)容金字塔結(jié)構(gòu)。五則，建立煤監(jiān)機(jī)構(gòu)和專家智庫(kù)協(xié)作工作機(jī)制，通過(guò)社會(huì)購(gòu)買技術(shù)服務(wù)等探索安全執(zhí)法技術(shù)支撐服務(wù)路徑。

另一方面，建立有效的安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。執(zhí)法系統(tǒng)建立執(zhí)法業(yè)績(jī)量化考核標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定執(zhí)法計(jì)劃、檢出隱患數(shù)量質(zhì)量、行政處罰、執(zhí)法文書(shū)等評(píng)價(jià)指標(biāo)，形成明確獎(jiǎng)懲機(jī)制和權(quán)責(zé)清單，考核結(jié)果掛鉤干部考核、提拔，廉政問(wèn)題一票否決；建立定期案卷評(píng)審。推行“一人一檔、一案一登、一案一評(píng)”工作制，實(shí)施執(zhí)法案件全程監(jiān)督。二則，執(zhí)法系統(tǒng)形成執(zhí)法文書(shū)預(yù)審的執(zhí)法監(jiān)督體系，組成執(zhí)法預(yù)審組，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)擬下達(dá)執(zhí)法文書(shū)集中預(yù)審，通過(guò)預(yù)審的執(zhí)法文書(shū)可下發(fā)，執(zhí)法人員對(duì)預(yù)審結(jié)果有異議，可申請(qǐng)復(fù)核。三則，多措并舉，增加執(zhí)法透明度，為民眾監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。推行說(shuō)理式處罰文書(shū)，處罰文書(shū)對(duì)違法事實(shí)、定案證據(jù)、適用法律、裁量理由、執(zhí)法程序、不采納當(dāng)事人申辯理由的原因充分說(shuō)明，確保執(zhí)法內(nèi)容可被理解。同時(shí)信息公開(kāi)查詢應(yīng)滿足執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法信息、處罰裁定和事故查處結(jié)果公開(kāi)透明。

5 結(jié) 語(yǔ)

煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法是典型行政干預(yù)行為，合法行政是應(yīng)有之義，市場(chǎng)失靈引致煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法，執(zhí)法與時(shí)俱進(jìn)改革是避免政府執(zhí)法失靈的路徑。從提升法律適用性和操作性出發(fā)，適應(yīng)一體化監(jiān)管、彌補(bǔ)立法體系層級(jí)缺位以及增強(qiáng)法律與現(xiàn)實(shí)契合度等為執(zhí)法法律依據(jù)體系的改革方向；從標(biāo)準(zhǔn)化與公正性出發(fā)，建立執(zhí)法裁量基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)化并可追溯的工作流程以及量化執(zhí)法考核監(jiān)督等為執(zhí)法實(shí)施的改革目標(biāo)。