黨領(lǐng)導(dǎo)下對口支援制度的變遷與完善

魏娟玲，方 照

（1.天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津300387；2.山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原030006；3.山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西太原030006）

2014年1月，習近平總書記在《人民日報》發(fā)文指出“‘蛋糕’不斷做大了，同時還要把蛋糕分好。我們要在不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上盡量把促進社會主義公平正義的事情做好，既盡力而為，又量力而行?！保?］對口支援制度作為平衡地區(qū)發(fā)展的重要制度手段，從經(jīng)濟扶持落后地區(qū)發(fā)展到全國整體性援助西部地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)，從零星的災(zāi)后地區(qū)恢復(fù)重建到常規(guī)化的公共危機應(yīng)急處理等各個領(lǐng)域均體現(xiàn)出了社會主義制度優(yōu)越性。經(jīng)過60多年的變遷調(diào)整，對口支援制度已形成了高效性、計劃性、互補性以及變通性等特征。從經(jīng)驗上看，對口支援為湖北抗擊新冠肺炎疫情提供了一個“制度審視”契機，使得從黨建的角度橫向縱向深入思考對口支援制度變遷成為一種可能。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)下的對口支援制度變遷機制分析

對口支援是黨領(lǐng)導(dǎo)下的資源橫向轉(zhuǎn)移制度，在漫長的演變過程中，對口支援制度的變遷蘊含著深刻的政治內(nèi)涵，黨的領(lǐng)導(dǎo)在其中發(fā)揮著怎樣的作用、對口支援變遷又伴隨著怎樣的規(guī)律，是值得深思和研究的。

（一）對口支援制度變遷的含義

對口支援制度變遷是由制度變遷概念衍生而來，正如諾斯所言，制度變遷是一個微積的過程。在社會科學(xué)領(lǐng)域，制度變遷是效率更高的制度打破舊制度平衡，繼而在新制度下恢復(fù)平衡的循環(huán)更替過程。對口支援制度的變遷符合制度變遷的一般規(guī)律，其最明顯的特點是由中央政府發(fā)起的，是在一定情境中不斷設(shè)計調(diào)整的產(chǎn)物。最初，對口支援應(yīng)用于扶持邊疆少數(shù)民族的發(fā)展，如今廣泛應(yīng)用在教育、醫(yī)療和脫貧等各個領(lǐng)域，實施手段更加多樣化。縱觀對口支援制度的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)制度變遷并不意味著制度的廢除和更替，而是制度取向發(fā)生了變化，是打破了原有路徑依賴并不斷發(fā)展進而建立新平衡的螺旋上升的過程。

細究其機理，可以發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在對口支援的形成、運行以及變遷過程中發(fā)揮著巨大的作用，同時對口支援引起的一系列連鎖反應(yīng)引發(fā)黨和全國人民的共識，黨的領(lǐng)導(dǎo)在引發(fā)制度變遷過程中往往是打破路徑依賴的關(guān)鍵力量。然而，對口支援制度變遷的機制和過程按怎樣的邏輯演變、黨的領(lǐng)導(dǎo)在對口支援制度變遷過程中扮演什么樣的角色又發(fā)揮了怎樣的作用，以及黨領(lǐng)導(dǎo)下的對口支援制度會朝著什么方向和態(tài)勢發(fā)展這一系列問題構(gòu)成本文研究的出發(fā)點，對今后制度變遷和提升國家治理能力具有深刻的借鑒和參考意義。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)下的制度變遷：基于核心行動者、制度設(shè)計和價值選擇的模型

制度變遷研究的獨特優(yōu)勢在于能用中觀理論探究微觀層面的現(xiàn)象，運用時空的維度去檢驗制度變遷的延續(xù)性和斷裂性，從核心行動者、制度設(shè)計和價值選擇綜合分析。對口支援制度是從上而下進行的，對于支援方來說這不僅僅是上級的支援任務(wù)，還是黨中央下達的命令，因此黨中央作為核心行動者在對口支援制度變遷中發(fā)揮著決定性作用。理解制度設(shè)計，可以從制度變遷的結(jié)構(gòu)性因素出發(fā)，探究各因素與制度之間的潛在關(guān)系。就價值選擇而言，任何制度變遷都是這一時期價值觀和政治經(jīng)濟背景共同作用推動的歷史性變遷。價值選擇注重政治環(huán)境和時代價值觀的重要作用并對制度變遷造成了影響。

在制度變遷的規(guī)律性上，路徑依賴和關(guān)鍵節(jié)點具有很強的解釋作用。就制度變遷的邏輯而言，其過程是核心行動者從黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織和黨的動員三個方面打破路徑依賴，從制度設(shè)計和價值選擇兩個層面成為制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點，引發(fā)制度變遷。因此，對口支援是富有中國特色的制度形式，在黨的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)下不斷完善和發(fā)展。（邏輯過程見圖1所示）

圖1 對口支援制度變遷模型

二、新的關(guān)鍵節(jié)點：對口支援湖北抗擊新冠肺炎疫情

制度變遷關(guān)鍵節(jié)點是指在制度應(yīng)用過程中的某個特殊時間點，核心行動者在制度設(shè)計的條件下根據(jù)當時的價值選擇，對制度發(fā)展形態(tài)、邏輯、特點等方面產(chǎn)生了重大影響，導(dǎo)致制度變遷進入新的發(fā)展階段。

（一）核心行動者：對口支援制度變遷的決定性因素

核心行動者是指制度變遷中往往能決定制度變遷的發(fā)展方向的個人或組織。它在打破路徑依賴規(guī)律實現(xiàn)制度變遷中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。這次新冠肺炎疫情對口支援湖北的政策中，核心行動者是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各方力量。黨的推動力主要表現(xiàn)在三個層次。第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)：集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨的組織：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動。第三，黨的動員：令行禁止的動員機制。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)：集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

黨、政、軍、民、學(xué)，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，中華民族經(jīng)歷了從打倒列強、建立新中國的“站起來”，到改革開放的“富起來”，再到現(xiàn)如今以“強起來”作為全國人民奮斗目標的偉大征程。2020年冬春之際，新型冠狀病毒傳播進入大暴發(fā)階段，數(shù)據(jù)顯示，從2020年2月1日到3月1日，全國平均日確診量約為1 167例，日平均死亡病例104例，疫情暴發(fā)的迅猛性和危機性嚴重影響了人們的正常生產(chǎn)生活。在此緊要關(guān)頭，我黨迅速成立了以習近平總書記為核心的黨中央聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)小組，同時國務(wù)院決定在國家衛(wèi)建委的牽頭下，19個省市對口支援湖北省16個市、地、縣級市，開啟了對口支援湖北的行動。

“積力之所舉，則無不勝也?！敝袊伯a(chǎn)黨集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)能力主要體現(xiàn)在采取了高效、統(tǒng)一的疫情防控舉措，這也是抗擊疫情取得勝利的關(guān)鍵。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨中央的決策在第一時間下達，同時下級部門按質(zhì)按量地落實到位。習近平總書記密切關(guān)心并親自指揮，提出了“堅定信心，同舟共濟，科學(xué)防治，精準施策”的“16字總要求”，各級黨委和各條戰(zhàn)線嚴格落實黨中央的決定，做到“一切行動聽指揮”，黨員干部本著“不忘初心，牢記使命”以及“舍小家為大家”的信念，義無反顧地奮斗在防疫前線?？梢哉f，疫情防控時，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是對口支援在應(yīng)急管理事件中處理領(lǐng)域取得顯著成效的根本保證。

2.黨的組織：黨組織下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動

習近平總書記曾說：“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事?！保?］273湖北疫情暴發(fā)后，黨中央按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動的原則迅速組織疫情防控，調(diào)動各層力量參與到醫(yī)療救援當中。這次對口支援湖北抗擊疫情的行動中，黨中央組織參與疫情防控共有三個部分：第一，習近平總書記為核心的黨中央決策層；第二，各級黨政干部、社會團體以及外圍的各種支撐性力量；第三，軍隊和地方醫(yī)務(wù)工作者為先鋒力量。三種力量在習近平總書記為核心的黨中央的統(tǒng)一指揮下迅速行動，全國19個省市派遣醫(yī)療團隊和物資分批有序地進入湖北省。疫情形勢最為嚴峻之時國家組織了9 000名施工人員，晝夜不停地施工，僅用時12天便建成雷神山和火神山兩個方艙醫(yī)院，并部署軍隊直接管轄，齊心抗疫，可見黨中央組織能力之下的非凡的中國速度。

3.黨的動員：令行禁止的動員機制

習近平總書記指出：“每一個黨的組織、每一名黨員干部，無論處在哪個領(lǐng)域、哪個層級、哪個部門和單位，都要服從黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨中央令行禁止?！绷暱倳浽诔浞至私庖咔榘l(fā)展局勢后，先后召開了近20次不同級別的會議并向全國發(fā)布最強動員令，全國31個省級行政區(qū)積極響應(yīng)，先后啟動了重大危機疫情一級響應(yīng)狀態(tài)。與此同時，19個省市根據(jù)國家衛(wèi)健委公布的對口支援名單聞令而動，累計派出346支醫(yī)療隊，共計4.26萬人抵達湖北進行醫(yī)療援助，他們與當?shù)氐尼t(yī)務(wù)人員一起并肩作戰(zhàn)，創(chuàng)下了援鄂醫(yī)療隊零感染的佳績。解放軍接管“兩山”醫(yī)院，社會組織和企業(yè)向武漢捐贈了大量的生活物資，與此同時生產(chǎn)醫(yī)療設(shè)備的工廠、企業(yè)日夜開工生產(chǎn)口罩和防護服供應(yīng)全國并向世界提供援助。至此，我國形成了集各地區(qū)政府、部隊和醫(yī)院等各級核心行動者在內(nèi)的聯(lián)防聯(lián)控機制。

（二）制度設(shè)計：對口支援制度變遷的結(jié)構(gòu)因素

對口支援湖北是對口支援制度的縱向歷史發(fā)展和橫向制度結(jié)構(gòu)的交匯點，是對口支援制度多年發(fā)展的系統(tǒng)檢閱和制度大考，也是對口支援制度變遷的重要關(guān)鍵節(jié)點。與對口支援制度構(gòu)成結(jié)構(gòu)性關(guān)系的因素涉及宏觀制度背景和制度績效，它們與對口支援制度密切互動，引致對口支援制度的結(jié)構(gòu)性變遷。

1.“環(huán)境-制度”結(jié)構(gòu)：多重壓力下的制度環(huán)境

首先，2020年是我國奪取全面小康社會勝利的關(guān)鍵之年，防范化解重大風險、精準扶貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)進入關(guān)鍵時期，對口支援制度隨著環(huán)境的變換也將作出相應(yīng)調(diào)整，成為新時期體現(xiàn)我國治理能力現(xiàn)代化的重要方面。其次，2020年臨近春節(jié)，寒冷的氣候條件給病毒傳播提供了環(huán)境條件，同時人們對新冠病毒認知的缺失和寒假春運人流量的疊加加大了新冠病毒傳播感染的風險，對口支援的緊急程度給各地方政府很少的緩沖時間。這一系列綜合條件構(gòu)成對口支援湖北的制度環(huán)境。

2.“績效-制度”結(jié)構(gòu)：史無前例的規(guī)模、成效及支援方式

此次對口支援湖北疫情呈現(xiàn)了以下的特點：一是結(jié)構(gòu)合理，規(guī)模最大。此次對口支援主要是對全國呼吸科、重癥醫(yī)學(xué)科等進行醫(yī)療物資和醫(yī)療人員配備，中央政府調(diào)動全國可用資源支援湖北省，是我國對口支援規(guī)模最大的一次資源再配置行動。二是情況緊急，速度最快。此次對口支援一經(jīng)啟動立即得到各地政府的積極響應(yīng)，迅速集聚當?shù)貎?yōu)質(zhì)醫(yī)療資源支援湖北省，啟動速度以及支援速度遠超過汶川地震救援速度。三是全面應(yīng)對，綜合創(chuàng)新。在嚴峻的疫情危機下，國家從對口支援名單的公布到對口支援任務(wù)基本完成僅僅耗時54天。雖然同樣是應(yīng)對公共危機事件，但對口支援湖北不是傳統(tǒng)的拉鋸戰(zhàn)式的援助模式，也不同于對口支援四川災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建。此次對口支援的實施發(fā)生在危機發(fā)生之時，應(yīng)用于處理危機和解除危機的過程，綜合動員了整個社會力量和所有可能的資源和技術(shù)，豐富了對口支援制度應(yīng)對突發(fā)事件中處理問題的經(jīng)驗。

（三）價值選擇：中國特色社會主義治理優(yōu)勢展現(xiàn)

對口支援湖北抗擊新冠肺炎疫情是習近平總書記新時代中國特色社會主義思想的重要實踐。此次對口支援繼承并發(fā)展了中國特色社會主義制度優(yōu)勢、中國之治的實踐經(jīng)驗、公共危機應(yīng)急管理的科學(xué)理念與技術(shù)以及一方有難八方支援的優(yōu)良傳統(tǒng)文化。對口支援是在社會主義獨特的背景下結(jié)合我國國情孕育出的制度創(chuàng)舉，深刻詮釋了習近平總書記提出的“四個自信”。

1.彰顯了中國特色社會主義制度優(yōu)勢

中國特色社會主義的制度優(yōu)勢是通過在最短時間內(nèi)集結(jié)最強的支援力量體現(xiàn)出來的。在國內(nèi)疫情得到有效控制后，2020年3月12日，國家委派上海市、四川省、廣東省、江蘇省等省份又調(diào)派醫(yī)療隊和物資對伊朗、意大利、伊拉克、巴基斯坦等國進行對口支援，這是對口支援制度首次走向國際，也是我國制度得到國際社會認可的重要體現(xiàn)。中國力量下的對口支援正發(fā)揚于世界，是應(yīng)對疫情中最為壯闊的制度形式。

2.繼承并發(fā)展了中國之治的實踐經(jīng)驗

近年來，我國經(jīng)歷了公共危機頻發(fā)的威脅，如何減少危機帶來的損害，最快最好地恢復(fù)常態(tài)，這給政府提出了重大考驗。湖北疫情防控的經(jīng)驗主要體現(xiàn)在：第一，疫情防控和經(jīng)濟建設(shè)兩手抓。在全國上下共同抗疫時，政府部門積極推動企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，在有效防疫的同時保障經(jīng)濟健康發(fā)展。第二，嚴肅問責，落實到人機制?？挂咂陂g從省委到基層落實黨政問責原則，將問題導(dǎo)向和責任導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為制度效能。2020年4月份湖北省因疫情防控失職失責受到處分的黨員和機關(guān)干部達3000多人，責任到人的問責機制使公職人員把扎扎實實的工作態(tài)度落實在實際的防疫行動中。

3.彰顯了公共危機應(yīng)急管理的科學(xué)理念與技術(shù)

疫情暴發(fā)后，對口支援啟動迅速、運行有序且效果顯著，堪為新時代中國公共危機管理的新名片。第一，快速的反應(yīng)和動員能力是應(yīng)對危機的關(guān)鍵一步。疫情暴發(fā)后我國第一時間采取封城措施，最大限度地減少人員流動，并向世衛(wèi)組織以及世界提供疫情相關(guān)信息。第二，全國人民一家親，上下一盤棋的對口支援模式是中國特色的應(yīng)急管理措施。全國上下一盤棋的對口支援湖北行動蘊含著中國特色社會主義的強大的動員力和行動力。黨中央全面動員、組織協(xié)調(diào)各方面力量，全國上下形成前線救治有效、后方保障有力、全國支援湖北、全員參與防控的戰(zhàn)略格局［3］。

4.傳承并發(fā)揚了“一方有難，八方支援”優(yōu)良傳統(tǒng)

在對口支援湖北行動中，幾千年來的文化基因已經(jīng)將國人心中強制性的政治任務(wù)轉(zhuǎn)化為道德性的饋贈，中華民族傳承的優(yōu)良文化脈絡(luò)綻放出了靚麗光彩，主要體現(xiàn)在互幫互助、守望相助的傳統(tǒng)?；突ブ饕w現(xiàn)為“一方有難、八方支援”的奉獻精神。面對不確定性的疫情，強烈的“家國觀念”使得互相援助具有了倫理意義，在某種情形下文化傳統(tǒng)借助對口支援制度實現(xiàn)了制度的現(xiàn)代化，政治倫理過程和文化價值的復(fù)興在實踐中強化了互幫互助文化的影響力。

對口支援湖北抗擊新冠肺炎疫情事件不論是核心行動者、制度設(shè)計還是價值選擇方面都是對口支援制度發(fā)展變遷的一個重要關(guān)鍵節(jié)點。從核心行動者來看，對口支援湖北是黨中央領(lǐng)導(dǎo)并發(fā)起的一次規(guī)模最大的速度最快的一次對口支援行動，取得的成效是前所未見的。在制度設(shè)計層面，對口支援湖北在環(huán)境和制度績效上呈現(xiàn)出了新的特征。在價值選擇層面，對口支援湖北是中國制度與治理體系和治理能力相結(jié)合的重要體現(xiàn)。對口支援制度朝著兩種形式推進：一種是基于發(fā)展不充分、不平衡、不對稱的制度供給，形成常規(guī)的對口支援制度；另一種是基于危機、風險和后果，形成非常規(guī)的應(yīng)急對口支援。

三、對口支援制度變遷和完善的趨勢展望

對口支援制度的理論分析與對口支援湖北的經(jīng)驗表明，對口支援這種獨特的制度形式有著蓬勃的生命力，綜合來看黨領(lǐng)導(dǎo)下的對口支援制度正朝著以下的方向繼續(xù)演進：

（一）對口支援制度適應(yīng)政治性任務(wù)和社會性責任的平衡

隨著對口支援的多次開展，中央政府始終是對口支援的主導(dǎo)力量。這種自上而下的屬性決定了對口支援成為下級的政治性任務(wù)，支援地政府不僅對受援地具有援助責任，而且還要向中央政府交付一個滿意的答卷。然而，在黨中央全國一盤棋的思想引領(lǐng)以及“一方有難、八方支援”的傳統(tǒng)觀念下，對口支援受災(zāi)地區(qū)已經(jīng)成為支援地主動承擔的社會責任，這種社會責任的轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為變被動為主動。隨著政治性任務(wù)的壓力逐漸減小，各地區(qū)之間交流頻繁、合作加強，對口支援將成為促進雙方實現(xiàn)共贏的不二之選。

（二）對口支援制度適應(yīng)整體性治理和專業(yè)性處置的互動

整體性治理強調(diào)通過加強政府組織間協(xié)調(diào)來應(yīng)對因碎片化而導(dǎo)致的棘手問題和集體行動困境（1），專業(yè)性處置指對口支援的方式專業(yè)、支援隊伍專業(yè)、手段專業(yè)等，具體表現(xiàn)在：第一，注重目標與手段的關(guān)系。對口支援的支援關(guān)系不再是盲目的安排，而是要求支援方在專項支援的同時與受援政府形成一種協(xié)同關(guān)系，這種協(xié)同關(guān)系并不是簡單是合作關(guān)系，而是要形成互補的整體性，從而通過對口支援實現(xiàn)雙贏。第二，重視責任感與制度化。堅持政府主導(dǎo)力量的前提下，市場、社會主體的力量在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下發(fā)揮顯著作用。第三，支援領(lǐng)域?qū)?yīng)相應(yīng)的支援形式。針對就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等可以采用公益性支援；針對人才素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等可以用生產(chǎn)性支援；針對突發(fā)事件、公共危機等可以采用應(yīng)急性支援。支援形式多樣化，有針對性地解決不同群體的具體需求，可使受援地感受到更多的人文關(guān)懷。

（三）對口支援制度鞏固政治性優(yōu)勢和市場化運作之間的協(xié)同

相對于政府來說，市場的力量是靈活而無限的。我國對口支援的實施已經(jīng)開始重視市場作用的發(fā)揮，對口支援的雙方地方政府積極為兩地企業(yè)搭建合作平臺，引導(dǎo)市場力量為受援地區(qū)注入大規(guī)模發(fā)展資源和新發(fā)展活力。在未來發(fā)展中，政府機構(gòu)集中力量構(gòu)建慈善文化，通過公益活動、媒體輿論、文化活動在全社會營造相互關(guān)愛的社會氛圍，鼓勵市場主體積極參與對口支援。同時通過科學(xué)的制度構(gòu)建，提高市場主體的預(yù)期收益?？傊瑥膯渭兊恼г蛘?、市場、社會支援相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為我國新一輪對口支援的發(fā)展趨勢。

注釋

（1）21世紀初期，佩里·?？怂沟热艘哉w性政府理念作為基礎(chǔ)，在《邁向整體性治理：新的改革議程》一書中首次提出“整體性治理”的概念。