南寧市合理低價法的實踐效果分析研究

□ 黃 瑩 龐日娟

2000年實行的《中華人民共和國招標投標法》第四十一條規(guī)定：“中標人的投標應(yīng)當符合能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低，但是投標價格低于成本的除外?！盵1]該項法律提出只用綜合滿足招標文件要求并且不低于企業(yè)成本價，可以采用經(jīng)評審的最低價中標，為在我國實行合理低價辦法提供法律依據(jù)。合理低價法對于招標人而言，可節(jié)省項目投資；而對于投標人，由于增加投標者間的價格競爭，所以大大促進投標人強化成本核算和提高經(jīng)營管理水平的能力，在一定程度上推動了社會的進步，實現(xiàn)資源的合理化利用。

廣西現(xiàn)行的《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政工程施工招標文件范本（2019年）》（以下簡稱《施工招標文件范本》）對合理低價法的評審規(guī)則做出規(guī)定：合理低價法只針對投標報價進行評分，技術(shù)標評分則不記入投標人的總得分。對投標人的初步評審、技術(shù)標評審采用合格通過制，通過商務(wù)標詳細評審，商務(wù)標的詳細評審對各有效投標價格較評標基準價的偏差率進行評分，偏差越大的扣分越多，最后按得分最高的投標人為第一中標候選人[2]。該規(guī)范對合理低價法的適用范圍做出比較具體的規(guī)定。

在實際的招標評標活動中發(fā)現(xiàn)，由于合理低價法本質(zhì)上只是價格的競爭，雖然起到節(jié)省投資的作用，卻容易造成投標人盲目追求低價，出現(xiàn)投標者間惡性競爭，使合理低價法偏離合理和低價的初衷的現(xiàn)象。汪洋對寧波地區(qū)合理低價法使用情況進行分析，得到合理低價法不僅對解決招投標活動中的圍標、串標起積極作用，還能節(jié)約投資，但在評標實踐中，仍有個別項目的投標人為中標而惡意低價投標的現(xiàn)象存在[3]。本文基于南寧市施工招投標數(shù)據(jù)，對合理低價法的實踐效果進行分析，并對具體問題提出相應(yīng)措施和建議。

1 南寧市建筑工程施工招標項目評標辦法的選擇情況分析

廣西招標評標辦法中合理性低價法是依據(jù)《中華人民共和國招標投標法》中經(jīng)評審最低投標價法制定。本文調(diào)研南寧市公共資源交易中心公布的2015—2020年招投標數(shù)據(jù)，共成功開標2975個，其中2523個標段采用綜合評估法、443個標段采用合理低價法。各年份合理低價法占比如圖表1所示。

圖1 2015—2020年使用合理低價法的施工招標項目占比情況

2015年采用合理低價法評標項目達到40%，但是占比往后逐漸降低，2019年降至最低2.1%，直到2020年施工招標項目采用合理低價法才開始增多，但比例只有15.2%?！稄V西壯族自治區(qū)國有投資房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標投標監(jiān)督管理暫行辦法》的第六條規(guī)定：“施工單項合同估算價在1000萬元以上（含1000萬元）且對技術(shù)性能沒有特殊要求的工程施工發(fā)包，必須公開招標，采用合理低價法確定中標人”[4]；同時《施工招標文件范本》對經(jīng)合理低價法的適用范圍做出規(guī)定，即適用于1000萬元（含）以下項目；對于1000萬元～5000萬元的項目，業(yè)主則可以自行選擇采用合理低價法[2]。在2015—2020年期間，合同價小于1000萬的項目共成功招標956個，其中337個（占比35%）采用合理低價法。所以，法律法規(guī)和施工招標文件范本的規(guī)定與實際應(yīng)用情況存在反常，分別對各年份中合同價1000萬以上和1000萬以下的項目使用合理低價法的情況進行統(tǒng)計，如圖2所示。

圖2 2015—2020年合同價1000萬以上和1000萬以下的項目使用合理低價法的占比情況

由數(shù)據(jù)統(tǒng)計得知，2017—2018年期間，業(yè)主和招標代理不愿意使用合理低價法，雖然2020年合同價1000萬以內(nèi)超過半數(shù)的項目采用合理低價法，但也只占52%。說明合理低價法在實施過程中出現(xiàn)問題以致不被選擇。

2 南寧市建筑工程施工招標項目中標價較控制價降幅情況分析

為分析合理低價法被采用少的原因，進一步對合理低價法進行研究，筆者分別對2018—2020年合理低價法中標價較控制價的降幅情況進行統(tǒng)計，見圖3、圖4、圖5。

通過收集南寧市公共資源交易中心2018—2020年期間共1537個施工項目的開標記錄，選取其中使用合理低價法進行評標的房建工程施工招標項目，對項目的招標控制價和中標價做對比分析，采用公式（其中E指控制價，X指中標價），計算出每個項目相對應(yīng)的控制價降幅K。采用數(shù)據(jù)統(tǒng)計軟件Spss和Origin對收集中標數(shù)據(jù)的控制價降幅進行分析，并統(tǒng)計出各年份的房建招標項目數(shù)，以及控制價降幅的均值、方差、標準差和極差。

圖 3 2018年建筑工程施工招標項目中標價較控制價的降幅區(qū)間

圖 4 2019年建筑工程施工招標項目中標價較控制價的降幅區(qū)間

圖 5 2020年建筑工程施工招標項目中標價較控制價的降幅區(qū)間

2018年建筑工程的中標價較控制價降幅平均值為1.917%，標準差為0.995，極差為4.1%，分析有效項目數(shù)量為48個。2018年降幅較集中，從圖3中得知2%以內(nèi)的降幅占比最高，達到58.81%，說明2018年大部分項目的降幅并不大。

2019年建筑工程中標價較控制價的降幅平均值為10.637%，標準差為3.83，極差為16.29%，分析有效項目數(shù)量為50個。2019年房建工程降幅陡然增大，降幅平均值相較于2018年增加8.72%，極差比2018年增加12.19%。雖然2019年房建工程降幅加大，但分布較為均衡。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，《施工招標文件范本》于2019年6月開始實行，其中2019版的施工招標文件范本對基準價的計算重新做規(guī)定。

2020年建筑工程中標價較控制價的降幅平均值為17.792%，標準差為3.914，極差為20.68%，分析有效項目數(shù)量為69個。2020年建筑工程降幅進一步加大，極差值相比較于2018年、2019年的極值呈現(xiàn)逐年增大的趨勢，說明控制價編制可能存在質(zhì)量不高或者市場競爭壓力大造成中標價越來越低。

房建項目各年中標價較控制價的降幅從1.917%增大至17.792%，平均降幅逐年增大約8%，其中2020年控制價降幅達15%～23%；由標準差逐漸增大的趨勢來看，投標人的報價且呈分散趨勢；極差從4.1%增大至20.68%，由此可知，現(xiàn)在的控制價降幅波動范圍越來越大，說明現(xiàn)行合理低價法可能存在中標人利潤較低的情況。

3 南寧市建設(shè)工程施工招投標活動存在的問題分析

根據(jù)統(tǒng)計，2018—2020年所采用合理低價法評標中標項目中標金額共81692.62萬元，控制價為90071.96萬元，節(jié)省投資金額8379.34萬元；而采用綜合評估法項目中標金額為9703691.02萬元，控制價為10238356.34萬元，節(jié)省投資金額534665.32萬元。通過計算得出，合理低價法中標的項目節(jié)約投資平均約4.3%；采用綜合評估法中標的項目節(jié)約投資約為2.2%?？梢?，合理低價法在節(jié)約資金方面效果較明顯。雖然合理低價法比綜合評估法更能起到節(jié)約投資的作用，但在實際招標過程中并未得到廣泛應(yīng)用。根據(jù)對評標辦法使用情況和控制價偏差率分析，可知南寧市招投標活動在很大程度上與常理不符。

目前，南寧市招投標活動中存在問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）投標人總報價偏差率逐年增大，中標金額較控制價的降幅趨勢逐漸擴大。

（2）工程量清單計價模式項目招投標以綜合評估法為主，僅少部分項目招標采用合理低價法，85%以上的項目招標采用綜合評估法作為評標辦法。2019年使用合理低價法評標項目僅占2.1%，雖然2020年占比有所增加，但也只有10.2%；1000萬以下的項目雖然標書范本推薦使用合理低價法，數(shù)據(jù)顯示2020年只有52%的項目使用合理低價法，市場上明顯更傾向使用綜合評估法。

（3）評審方法無法避免圍標、串標現(xiàn)象，導(dǎo)致低價中標。在對南寧市2018—2019年中標項目進行統(tǒng)計得知，2018年南寧市項目投標中前3名共1794家中標候選企業(yè)，外省企業(yè)僅入圍378家，占21%；2019年南寧市項目投標中前3名共1281家中標候選企業(yè)，外省企業(yè)僅入圍283家，占22%；2020年南寧市項目投標中前3名共1557家中標候選企業(yè)，外省企業(yè)僅入圍232家，占15%?？偟亩?，外省企業(yè)入圍較少，地區(qū)壟斷現(xiàn)象較為突出。

綜上所述，分析其原因：

（1）上述研究分析發(fā)現(xiàn)，南寧市建筑施工招標項目的中標價較控制價降幅均值由1.917%增至17.792%，中標價較控制價的降幅區(qū)間逐漸增大，其中的原因可能是企業(yè)技術(shù)管理水平有很大的提升；也有可能是在新的經(jīng)濟形勢下，市場競爭愈加激烈，導(dǎo)致部分為求生存的施工企業(yè)寧可平本甚至稍微虧損，也要低價承包工程維持公司運轉(zhuǎn)；而且投標總價偏差率逐漸增大，存在中標人利潤較低，有的中標人為追回中標價格過低的損失，而想辦法在施工中偷工減料，導(dǎo)致中標項目的質(zhì)量得不到保證。

（2）合理低價法在僅以投標人的有效投標價格是否接近評標基準價作為判斷是否中標評審標準的前提下，容易導(dǎo)致部分投標人為了中標而低于成本報價惡性競爭，損害業(yè)主的利益還破壞市場良性競爭，以至于招標人以及招標代理更傾向于考慮選擇中標人的綜合評估法。所以，合理低價法中評標基準價的合理確定對中標結(jié)果影響很關(guān)鍵，廣西現(xiàn)行的評標基準價的制定存在過于單一的問題，評標基準價的確定是否科學(xué)仍有待商榷；雖然廣西的合理低價法評標基準價的確定已經(jīng)綜合考慮投標人的報價平均值，但并未考慮控制價的影響因素，而且基準價確定的隨機性不夠，參數(shù)的設(shè)定和基準價的確定方式是否具備科學(xué)性仍需要進一步考量。

（3）監(jiān)管制度不夠完善。合理低價法中存在串通圍標惡性競爭現(xiàn)象，其根本原因是投標者缺失誠信意識和契約精神，有少部分投標人抱著投機取巧的心理進行圍標，把評標基準價往預(yù)設(shè)的中標價靠近，損害招投標環(huán)境的公平公正。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)監(jiān)管部門在開標環(huán)節(jié)進行現(xiàn)場監(jiān)管，而在前期投標報名環(huán)節(jié)和后期對投標者的合同履約階段等方面缺少監(jiān)管評價，在一定程度上造成不良后果。

4 對合理低價法應(yīng)用的改進建議

4.1 加強評標專家的管理工作

對于企業(yè)個別成本的判別，《施工招標文件范本》規(guī)定由評標委員會的經(jīng)濟組評委認定投標人是否低于成本競標[2]。因采用合理低價法影響中標結(jié)果的最主要因素是投標報價，而在評審時對投標人的技術(shù)標以及各項資質(zhì)進行合格制評審，所以該部分評審工作相對商務(wù)標投標報價的評審則較簡單。因此，可在項目評標專家抽取時可適當增加造價工程師在評標委員會中的占比，提高評標專家的專業(yè)和工作經(jīng)驗匹配度，為能選出價格競爭能力強的中標單位做基本保障。

4.2 合理確定評標基準價

合理低價法在評審中對判別投標價是否低于成本價除了評標委員會的審查外，起到關(guān)鍵作用還有評標基準價，所以評標基準價的合理與否非常重要。針對廣西現(xiàn)行評標基準價計算方法，筆者建議在充分考慮隨機性和有效投標報價的平均值外，應(yīng)該考慮控制價對基準價的影響。因為廣西現(xiàn)行的評標基準價確定方法只考慮投標價情況，雖然對投標人起競爭作用，但卻缺少招標人的控制價在評標基準價上的宏觀控制；還應(yīng)對現(xiàn)有的基準價參數(shù)進行測算，驗證是否合理，以做進一步改善；也可以考慮將評標基準價的確定動態(tài)化，把投標人的施工質(zhì)量和信用評級考慮進基準價確定中，在每次開標時根據(jù)投標人以往的施工質(zhì)量及信用評級制定一個調(diào)整系數(shù)調(diào)整評標基準價，確保選出優(yōu)質(zhì)的中標單位。

4.3 完善合理低價法的保障機制

投標企業(yè)追求利潤最大化與業(yè)主所要的低價優(yōu)質(zhì)中標相互矛盾，所以要保證工程能按要求保質(zhì)保量完成，就要有一套較完善的合理低價評標保障機制。除了加強招投標過程中的監(jiān)督管理以及健全相關(guān)政策法規(guī)外，評標前的招標書制作、資格預(yù)審環(huán)節(jié)和標后的項目實施等也需要實現(xiàn)全過程的監(jiān)督管理；還要建立健全工程擔保制度，如履約保證金、企業(yè)信用制度等，淘汰管理較弱、設(shè)備技術(shù)落后的企業(yè)，保證施工項目的質(zhì)量，使建筑市場得以良性發(fā)展。

5 結(jié)語

在合理低價法的評審過程中，還不能實現(xiàn)準確界定投標報價是否低于企業(yè)個別成本。針對這一問題，需要嚴格符合性評審程序，科學(xué)設(shè)定評標基準價的確定方法，并采取一系列措施制約投標人對自己的報價負責(zé)，防范低于企業(yè)個別成本價中標后可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險；應(yīng)加強評標專家的管理工作，保障擁有充足的評標時間，保證招標投標活動的公開、公平和公正，使得合理低價法更加完善、科學(xué)。