基于PDCA的食品類小微企業(yè)自查制度研究

□ 吳敏 劉英 唐平 支明玉（杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院生態(tài)健康學(xué)院 浙江 杭州 310018 ）

食品安全是關(guān)系人民群眾健康、社會穩(wěn)定的頭等大事，但由于食品安全管理對象的龐雜和管理內(nèi)容的復(fù)雜性，實(shí)際工作中存在很多困難，總體治理形勢依然嚴(yán)峻、不容懈怠。食品安全管理的對象以從事生產(chǎn)經(jīng)營的小微企業(yè)為主，它們數(shù)量龐大，分布極為分散，且從業(yè)人員中缺少高級食品安全專業(yè)管理人才、對食品安全知識了解不夠，食品安全精細(xì)化管理程度不足，因此往往成為安全監(jiān)管工作中的薄弱環(huán)節(jié)。盡管市場監(jiān)管部門對食品類小微企業(yè)投入大量精力，但囿于監(jiān)管內(nèi)容龐雜，相對人力、物力投入和覆蓋面還很有限，無法滿足全覆蓋的監(jiān)管需要。因此，如何調(diào)動大量小微企業(yè)主體的自我管理能力，提升小微企業(yè)從業(yè)者的食品安全意識、加大執(zhí)行政策與標(biāo)準(zhǔn)上的引導(dǎo)和培訓(xùn)，成為當(dāng)前食品安全工作的重要任務(wù)。

一、食品類小微企業(yè)的食品安全現(xiàn)狀及存在問題

食品類小微企業(yè)通常為小型餐飲店、小型熟食店、小型食品生產(chǎn)作坊、流動食品售賣攤販等生產(chǎn)與經(jīng)營主體，對其監(jiān)管要求也不同于普通的公司化管理標(biāo)準(zhǔn)：因其生產(chǎn)經(jīng)營者、從業(yè)者承擔(dān)為公眾健康安全負(fù)責(zé)的社會職能，一旦出現(xiàn)管理松懈問題可能造成重大的社會公共衛(wèi)生事件，影響社會穩(wěn)定與人民群眾的生命健康。因此，在食品安全的監(jiān)管要求方面已形成較為完備的安全監(jiān)管制度體系和分級的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：如浙江省頒布的《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規(guī)定》、山西省頒布的《山西省食品小作坊小經(jīng)營店小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》等。這些管理?xiàng)l例和規(guī)定明確規(guī)定了食品類小微企業(yè)應(yīng)該遵守的食品安全要求，為日常監(jiān)管提供了理論依據(jù)。除了各省市的管理規(guī)定外，所有食品經(jīng)營主體還應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國食品安全法》《食品安全法實(shí)施條例》、各類國家規(guī)章制度、國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)食品規(guī)定等多個規(guī)定［1］。比如《GB31621-2014食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品經(jīng)營過程衛(wèi)生規(guī)范》，《DB33/3009-2018食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)食品小作坊通用衛(wèi)生規(guī)范》，以及即將發(fā)布的《GB31654-2021食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)餐飲服務(wù)通用衛(wèi)生規(guī)范》等。

但在具體政策落實(shí)和安全監(jiān)管過程中，由于食品類小微企業(yè)主體常為家庭或者自然人為單位的食品經(jīng)營個體商戶，存在因資本和經(jīng)營規(guī)模偏小而違法成本較低的風(fēng)險(xiǎn)，且小微企業(yè)往往存在食品生產(chǎn)與儲運(yùn)硬件設(shè)施較差、從業(yè)人員素質(zhì)偏低且流動性大等風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的薄弱環(huán)節(jié)。因此，近年各省、市食品安全問題雖然總量有所下降，但仍處于頻發(fā)易發(fā)的狀態(tài)，特別是小微經(jīng)營主體在曝光問題的對象中仍然占有較大比重。具體主要存在以下兩大問題：

（一）食品類小微企業(yè)缺乏規(guī)范的食品安全管理制度

在食品企業(yè)申請生產(chǎn)許可證（SC）時，明確要求食品企業(yè)要提供進(jìn)貨查驗(yàn)記錄管理制度、生產(chǎn)過程控制管理制度、出廠檢驗(yàn)記錄管理制度、食品安全自查管理制度、從業(yè)人員健康管理制度、不安全食品召回管理制度、食品安全事故處置管理制度等基本的食品質(zhì)量管理制度；而在食品流通行業(yè)，各類大型食品經(jīng)營企業(yè)也要求建立食品召回、從業(yè)人員健康管理、進(jìn)貨查驗(yàn)等制度。但在食品類小微企業(yè)中，由于經(jīng)營主體規(guī)模小，經(jīng)常為個人或家庭經(jīng)營，經(jīng)營者文化水平參差不齊，故國家并未規(guī)定食品類小微企業(yè)需要建立自己的食品安全管理制度，而是以國家頒布的各項(xiàng)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。這些管理規(guī)定一般是通過市場監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或地區(qū)網(wǎng)格員進(jìn)行培訓(xùn)或傳達(dá)。然而這種傳遞在實(shí)際執(zhí)行中常會遇到各類問題。比如經(jīng)營人員的變動，食品種類不同帶來的不同要求，執(zhí)法人員傳達(dá)要求與經(jīng)營者理解之間的差異等。同時，在國家出臺新的標(biāo)準(zhǔn)、政策時，要通過市場監(jiān)督局執(zhí)法人員的監(jiān)督管理與宣傳使所有基礎(chǔ)經(jīng)營者快速理解與掌握也十分困難。所以，在實(shí)際執(zhí)行中，不僅市場監(jiān)督局工作量極大，而且“三小一攤”的實(shí)際運(yùn)營中依然可能存在各類問題，帶來食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

（二）食品類小微企業(yè)經(jīng)營人員缺乏基本食品安全知識

食品安全問題也是一個較為廣泛而龐大的課題。導(dǎo)致食品安全問題的風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜多樣，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)源頭開始，農(nóng)藥殘留、重金屬污染、獸藥殘留污染等，加工過程中的微生物污染、食品添加劑、非法添加物等，包裝的化學(xué)污染，儲存、運(yùn)輸中的環(huán)境污染等都會帶來食品安全風(fēng)險(xiǎn)。而這些食品安全風(fēng)險(xiǎn)直接或間接傳導(dǎo)到供應(yīng)鏈的下一個環(huán)節(jié)中，導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)逐漸累積。然而食品類小微企業(yè)的經(jīng)營者大都并非食品專業(yè)出身，對于食品的產(chǎn)品性質(zhì)、污染來源、食品鏈的概念、質(zhì)量管理的基本理論均了解不夠深刻。而在進(jìn)行經(jīng)營活動之前，一般未能進(jìn)行全面的食品安全知識培訓(xùn)，經(jīng)營者常通過自己的理解進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營工作。這就造成有意或者無意的食品安全違章事件經(jīng)常發(fā)生。同時，經(jīng)營人員的道德素養(yǎng)差異也較大，假冒偽劣產(chǎn)品時有發(fā)生。不僅如此，絕大部分食品污染通過感官無法鑒別，需要通過科學(xué)的檢測方法和昂貴的檢測設(shè)備才能判定，單通過感官等簡單檢測手段判定食品安全性十分困難。這些主觀和客觀的因素也造成了小微經(jīng)營主體本身對于食品安全的控制力不強(qiáng)。在日常監(jiān)管中，基層政府工作內(nèi)容龐雜、工作量大，因此在具體落實(shí)和執(zhí)行過程中也存在較大風(fēng)險(xiǎn)，食品安全事件依然是高發(fā)、頻發(fā)的安全問題。

二、基于PDCA循環(huán)的小微企業(yè)自查制度改進(jìn)

食品安全的監(jiān)管不應(yīng)僅僅是政府的責(zé)任，國內(nèi)外對于食品安全等社會治理問題的研究中普遍將其視為一個由政府、企業(yè)、社會協(xié)同參與治理的問題。特別是食品類小微企業(yè)恰恰缺乏專業(yè)的食品安全管理人員配備，從業(yè)者在生產(chǎn)、儲運(yùn)過程中也普遍缺乏系統(tǒng)的食品安全意識及其知識體系，因此在自行檢查、自我監(jiān)督等環(huán)節(jié)的執(zhí)行中存在明顯的薄弱之處。因此，為有效緩解上述問題，非常有必要充分調(diào)動小微企業(yè)的自主管理、自我監(jiān)督能力，充分發(fā)動市場的力量、社會監(jiān)督力量形成食品行業(yè)內(nèi)外規(guī)范、有序管理的良性循環(huán)?；谶@一目標(biāo)，課題組總體的自查制度設(shè)計(jì)思路是：借鑒PDCA循環(huán)的實(shí)施原則，提出由食品監(jiān)管部門引導(dǎo)建立的食品類小微企業(yè)自查制度和相應(yīng)的激勵獎勵制度，以提升其食品知識安全意識和把控食品安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，減少違法現(xiàn)象和重大問題的發(fā)生幾率，同時也減少基層監(jiān)管工作的負(fù)擔(dān)，提升食品安全的精細(xì)化管理水平。

（一）基于PDCA的食品類小微企業(yè)自查管理流程

PDCA循環(huán)是美國質(zhì)量管理專家休哈特博士首先提出的一種質(zhì)量管理的基本原則，其含義是將質(zhì)量管理分為四個階段，即Plan（計(jì)劃）、Do（執(zhí)行）、Check（檢查） 和Act（處理）［2］。在實(shí)際的管理中，可以通過以下四步來提升小微經(jīng)營主體的食品安全控制能力：Plan：食品安全管理機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)計(jì)適合食品類小微企業(yè)的管理制度，以信息化手段為基本方法，統(tǒng)一開發(fā)管理軟件；Do：小微經(jīng)營者通過每日/每周的安全問題自查，了解本經(jīng)營主體日常存在的食品安全問題，并進(jìn)行學(xué)習(xí)和改正；Check：市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)或網(wǎng)格員在日常監(jiān)督過程中對小微經(jīng)營企業(yè)的食品安全問題進(jìn)行驗(yàn)證，確定其實(shí)施程度；Act：食品安全管理機(jī)構(gòu)根據(jù)小微食品經(jīng)營企業(yè)的自查結(jié)果和監(jiān)督部門的檢查結(jié)果，對自查表進(jìn)行改進(jìn)，循環(huán)性提高。

（二）食品類小微企業(yè)安全自查量表示例

課題組通過針對常見高發(fā)的食品安全問題進(jìn)行全面梳理，面向基層食品類小微企業(yè)設(shè)計(jì)了對照執(zhí)行安全自查的量表和指導(dǎo)意見書，針對性地提醒食品安全管理中的易發(fā)、高發(fā)隱患問題（見表1：以不銷售冷藏、冷凍食品、特殊食品的小型食品銷售商戶為例）。預(yù)期該量表不僅能夠在一定程度上減輕基層食品監(jiān)管人員工作重、時間緊造成的壓力，還能有效提升監(jiān)管執(zhí)法效率，提高小微企業(yè)經(jīng)營主體的風(fēng)險(xiǎn)防范意識，從而推動食品安全管理工作更加精細(xì)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。

表1 小型食品銷售商戶日常食品安全問題自查表

由上表可見，在設(shè)置檢查表的同時，管理機(jī)構(gòu)還可聯(lián)合食品類專業(yè)院校共同建立微課培訓(xùn)案例庫，如食品生產(chǎn)經(jīng)營者在自查時如果遇到不確定的問題，即可通過擴(kuò)展鏈接直接進(jìn)入制度鏈接和微課培訓(xùn)進(jìn)行針對性的學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充食品專業(yè)知識，提升安全工作意識和行業(yè)自律性的目標(biāo)，從而減少日常監(jiān)管的壓力。

（三）行業(yè)主體自查體系設(shè)計(jì)優(yōu)勢及應(yīng)用前景

我國食品類小微企業(yè)數(shù)量大、分布散，造成基層人員監(jiān)管任務(wù)繁重、工作壓力較大。同時，由于我國食品產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)展迅速，國家相關(guān)各類規(guī)定和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更新速度也相應(yīng)加快，導(dǎo)致監(jiān)管部門、經(jīng)營主體必須不斷學(xué)習(xí)更新規(guī)章、文件、標(biāo)準(zhǔn)的知識體系和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。因此，基于PDCA循環(huán)理念，由食品安全管理部門統(tǒng)一制定的小微企業(yè)自查表，還能將最新的文件、知識更新更加迅速地傳達(dá)到基層。包括通過問卷、調(diào)研、訪談、培訓(xùn)等多種形式，調(diào)動基層食品生產(chǎn)經(jīng)營人員的學(xué)習(xí)能動性和行為自律性，提升食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和把控能力。同時，通過自查表反饋和微課學(xué)習(xí)記錄，還可第一時間了解到基層食品經(jīng)營主體面臨的難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)防控知識需求，有利于自查表和自查體系的改進(jìn)更新。

三、結(jié)論

食品安全的薄弱環(huán)節(jié)是面向數(shù)量龐大、地域分散、從業(yè)人員專業(yè)水平不高的食品類小微企業(yè)監(jiān)管問題，未來工作重心是如何提升安全監(jiān)管對象的主體自律性、管理精細(xì)化、實(shí)施規(guī)范化等問題。由于食品安全監(jiān)管工作的復(fù)雜性、動態(tài)性，雖然其規(guī)制、體系近年不斷豐富和日趨完備，然而在實(shí)施過程中仍面臨落實(shí)問題，食品安全形勢依舊復(fù)雜嚴(yán)峻、潛在風(fēng)險(xiǎn)高、小微企業(yè)問題頻發(fā)。

為此，課題組通過基于PDCA循環(huán)為目標(biāo)的食品類小微企業(yè)提升自律性、與監(jiān)管方協(xié)同共治的管理體系改革。建議方案是：由食品專業(yè)管理部門出具日常檢查表，由小微企業(yè)從業(yè)者自行學(xué)習(xí)并自查，再通過市場監(jiān)管部門及各地區(qū)協(xié)管單位的核查，并根據(jù)反饋結(jié)果優(yōu)化改進(jìn)。該自查體系不僅可以保證食品安全監(jiān)管制度的有效落實(shí)和統(tǒng)一規(guī)范，也便于迅速普及不斷更新的管理規(guī)制和最新文件要求，在減輕基層監(jiān)管部門工作壓力的同時，有利于進(jìn)一步發(fā)揮基層食品經(jīng)營管理和從業(yè)人員的主觀能動性和自律意識，從而從根本上提升食品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和把控能力，值得相關(guān)部門借鑒采納和宣傳推廣。