阜新市共享單車公共治理與政策創(chuàng)新研究

范乃月 管楚楚 劉小萌

摘要：共享單車的出現(xiàn)給新形勢下的政府管理提出了新的課題，本文以《阜新市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理辦法》的出臺為例，運(yùn)用多源流分析框架對阜新市共享單車政策形成過程進(jìn)行解讀，從公共治理及政策創(chuàng)新的角度進(jìn)行深入的研究和探討，從而提出打破阜新市共享單車治理困境的方法。

關(guān)鍵詞：阜新市共享單車政策;多源流分析;政策創(chuàng)新

1.引言

阜新市共享單車最先出現(xiàn)于2017年8月，“漂洋單車”的推廣解決了市民“最后一公里”的出行問題，但因在運(yùn)行的過程中困境重重，最終以押金難退的方式退出阜新市場。2019年6月，“哈啰單車”投放阜新，但在運(yùn)行過程中違規(guī)經(jīng)營、亂停占道、私藏破壞、破密詐騙的現(xiàn)象仍然層出不窮;2019年6月20日上午因利益沖突爆發(fā)了上千輛出租車司機(jī)集體上訪請求取締共享單車的事件;6月21日，阜新市發(fā)出了《關(guān)于規(guī)范治理哈啰共享單車工作情況的報(bào)告（試行）》，并于23日將市區(qū)投放的共享單車和共享電車全部清理拉走，引發(fā)了熱議。2019年7月22日阜新市出臺了《阜新市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理辦法（試行）》，對各部門責(zé)任分工以及運(yùn)營企業(yè)和承租人的責(zé)任作出了進(jìn)一步的規(guī)范。

推動阜新市共享單車問題進(jìn)入政策議程的關(guān)鍵力量有哪些？共享單車的政策議程是如何呈現(xiàn)的？面對共享經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大勢，如何通過公共治理及政策創(chuàng)新促進(jìn)共享單車良性發(fā)展，更好地滿足市民的出行需要？本文擬運(yùn)用多源流理論進(jìn)行分析與探討。

2.多源流理論的適用性

多源流理論是金登于1984年提出的，該模型建立在問題流、政策流和政治流三種信息流的基礎(chǔ)上，用來描述政策議程建立過程。問題流主要關(guān)注問題的界定，包括社會問題存在與否及其重要程度、現(xiàn)行項(xiàng)目中所獲得的信息反饋、一些重大事件或危機(jī)事件。政策流與解決問題的技術(shù)可行性、問題解決方案的公眾接受度有關(guān)，通常是針對政策問題而提出的各種建議。政治流涉及政治對于問題解決方案的影響，包括三個(gè)因素：公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競爭、行政機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)的緩解等。這三條源流彼此獨(dú)立，其發(fā)生發(fā)展和運(yùn)作都不依賴于其他源流，但它們在某一關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上匯合到一起，從而打開了政策之窗，使得一個(gè)項(xiàng)目被正式提上日程。

多源流理論合理解釋了阜新市共享單車公共治理政策從產(chǎn)生到付諸于實(shí)踐的全過程，因此具有適用性。

3.阜新市共享單車政策的多源流分析

3.1問題源流——市場利益沖突調(diào)解不當(dāng)導(dǎo)致矛盾激化

阜新市是遼寧省轄地級市，屬于中小城市，城區(qū)面積較小，公共交通不健全，所以出租車在當(dāng)?shù)氐某鲂羞^程中發(fā)揮了很大的作用。共享單車的投放對傳統(tǒng)出租車行業(yè)形成了巨大沖擊，新舊業(yè)態(tài)的激烈碰撞侵犯到了出租車司機(jī)的利益，因此遭到了出租車司機(jī)的抵制，出現(xiàn)了出租車司機(jī)打人事件以及阜新市出租車司機(jī)去信訪局鬧事的事件。

矛盾激化后，阜新市政府召開緊急會議，將投放的共享單車和共享電車全部清理拉走。對于當(dāng)?shù)厥忻穸?，一方面限制了出行，另一方面出租車行業(yè)亂象頻發(fā)，坐地起價(jià)，直接影響到了市民的利益。由于引導(dǎo)缺失，市民認(rèn)為是政府為了出租車司機(jī)這一小部分人的利益去作出犧牲大部分人利益的決定，不符合發(fā)展趨勢，由此引發(fā)了熱議，形成了社會壓力。

3.2政策源流——專家學(xué)者所形成的共享單車公共治理研究成果分析

政策流與解決問題的技術(shù)可行性、問題解決方案的公眾接受度等有關(guān)。專家學(xué)者對于共享單車公共治理問題提出了各種各樣的政策建議，形成了強(qiáng)大的政策源流。

2017 年8 月 3 日，交通運(yùn)輸部、中央宣傳部、中央網(wǎng)信辦等 10 部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》，部分省市相關(guān)政府部門已經(jīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行研究，采取了一系列措施，并出臺相關(guān)辦法，加強(qiáng)對共享單車行業(yè)的監(jiān)管，促進(jìn)其規(guī)范有序發(fā)展。

據(jù)CNKI數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)有文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)，以“共享單車治理”為主題的相關(guān)文獻(xiàn)共有626條。其中，學(xué)者南銳從共享單車治理陷入的主體碎片化、目標(biāo)碎片化和政策碎片化三類困境入手，提出應(yīng)整合主體、目標(biāo)以及政策，構(gòu)建多元主體共治格局，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目標(biāo)。郝雅立、溫志強(qiáng)從技術(shù)角度提出了大數(shù)據(jù)的工具支持、智能化的科技依賴和三方協(xié)同、共建共治共享的合作機(jī)制要求。學(xué)者張海山、趙銳、李保忠則從中小城市發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)的四個(gè)困境入手，提出市場監(jiān)管應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，放管結(jié)合，平衡各方利益，發(fā)揮用戶評價(jià)、企業(yè)治理、行業(yè)自律等作用， 建立健全多方協(xié)同治理機(jī)制。

中央的指導(dǎo)意見、其他城市的治理經(jīng)驗(yàn)以及國內(nèi)學(xué)者關(guān)于共享單車公共治理的研究為阜新市共享單車政策制定提供了依據(jù)，出租車司機(jī)上訪事件事態(tài)緊迫，加速了政策形成。

3.3政治源流——公眾情緒得不到適當(dāng)宣泄，引發(fā)輿論關(guān)注

政治源流反映政治形勢和政治背景等方面的狀況，主要包括國民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、利益集團(tuán)勢力對比等因素。在阜新市共享單車治理政策選擇過程中的政治情境主要是市民情緒以及公眾輿論。

由于阜新市出租車行業(yè)亂象頻發(fā)，政府未及時(shí)規(guī)范，共享單車作為出租車的一項(xiàng)替代品出現(xiàn)時(shí)，對傳統(tǒng)業(yè)態(tài)造成了沖擊。而政府因?yàn)槌鲎廛囁緳C(jī)集體上訪一事直接將共享單車、電車?yán)?，讓市民誤以為政府單純以行政命令的方式直接將單車清除出市場。由此討伐聲不斷，公眾輿論普遍認(rèn)為：政府應(yīng)該對共享單車的品牌、數(shù)量、投放地點(diǎn)以及日常管理作出規(guī)定，讓它和出租車行業(yè)形成良性互補(bǔ)發(fā)展，找出各方利益的平衡點(diǎn)，適當(dāng)?shù)丶右砸龑?dǎo)。

3.4政策之窗的開啟

政策之窗是提案支持者們根據(jù)給定的動議而采取行動的機(jī)會，它一般有兩種類型，一種是開放于問題源流之中的問題之窗，另外一種則是開放于政治源流之中的政治之窗。

共享單車作為一種新形態(tài)的共享服務(wù)，在阜新市發(fā)展的過程中存在著違規(guī)經(jīng)營、亂停亂放等運(yùn)營問題，另外這種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)在中小城市帶來的與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)沖突的問題，如何平衡各方的利益都是政府應(yīng)該考慮的問題。而阜新市政府相關(guān)部門敏銳性不強(qiáng)，并未對這些問題作出及時(shí)有效的反應(yīng)。直到事件爆發(fā)，引發(fā)了大范圍的社會輿論和民眾關(guān)注，將共享單車企業(yè)、出租車司機(jī)以及市民之間的矛盾沖突凸顯出來，由此開啟了“問題之窗”。阜新市政府立即出臺通告并經(jīng)過一個(gè)月的敲定，出臺了《阜新市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理辦法（試行）》

4.多源流理論視角下對阜新市共享單車公共治理的思考

4.1預(yù)防問題比解決問題更有效

問題之窗的開啟是具有一定可預(yù)測性的，阜新市出租車司機(jī)集體上訪事件發(fā)生之前，就有出租車司機(jī)因共享單車帶來的利益沖突破壞共享單車，毆打其使用者。市民在意見信箱中反映此類問題，但并未得到回應(yīng)。事件爆發(fā)后，阜新市政府及時(shí)回應(yīng)了出租車司機(jī)的訴求，但因政策宣傳不到位以及未解決與此相關(guān)的出租車行業(yè)亂象，導(dǎo)致公眾輿論熱議，政府公信力下降。

共享單車涉及多方利益主體，包括企業(yè)、政府、市民以及傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)競爭方。阜新政府應(yīng)在投放時(shí)就考慮到這種新興經(jīng)濟(jì)模式與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)之間的市場爭奪與博弈沖突。通過規(guī)章、條例和意見的出臺，保障各方的權(quán)利和義務(wù)，為之營造一個(gè)開放性和包容性的社會環(huán)境。

4.2政府應(yīng)發(fā)揮治理作用而非管理作用

政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對共享單車的管理理念，不僅是對其進(jìn)行監(jiān)管，更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理工作。阜新市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理辦法（試行）中，多數(shù)規(guī)定集中于對企業(yè)、對市民的監(jiān)管，對于停車位的劃定等與共享單車配套的城市交通設(shè)施規(guī)劃、對新舊業(yè)態(tài)沖擊下的利益關(guān)系調(diào)整以及由此次事件暴露出來的出租車行業(yè)亂收費(fèi)的問題卻少有提及。政府應(yīng)充分收集相關(guān)信息，規(guī)避公共利益的模糊性，把過去的一個(gè)主體變?yōu)槎嘀黧w，針對當(dāng)前共享單車存在的問題，聯(lián)合市場、社會組織，人民等多元主體構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制。

4.3提高共享單車治理的公眾參與度，樹立共享理念

阜新市共享單車在運(yùn)行過程中，由于市民的理性自利，亂停占道、私藏破壞、加裝私鎖的現(xiàn)象層出不窮。因此，在共享單車投放治理工作中，應(yīng)重視市民文明用車意識的養(yǎng)成。政府和企業(yè)應(yīng)積極宣傳引導(dǎo)，完善用戶素質(zhì)教育，平臺常規(guī)教育以及違規(guī)懲處，針對當(dāng)前共享單車存在的客戶惡意損壞、私自占有現(xiàn)象，企業(yè)可加強(qiáng)與芝麻信用等掌握信用數(shù)據(jù)之公司合作，建立客戶信用等級管理制度。公眾作為共享單車的使用者，應(yīng)當(dāng)具有維護(hù)共享單車的意識，對亂投放現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)管。充分利用反饋機(jī)制，尋找投訴和反饋渠道，向企業(yè)或是政府提供合理的建議;同時(shí)應(yīng)具備共享理念，提升自身素養(yǎng)，文明使用共享單車。

共享單車作為一種新形態(tài)的共享服務(wù)，已成為市場趨勢。政府應(yīng)在管理過程中，積極協(xié)調(diào)各方利益，通過規(guī)章制度的出臺，明確各方責(zé)任與義務(wù)，使之與傳統(tǒng)行業(yè)形成良性互補(bǔ)，為共享單車的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)開放包容的市場環(huán)境，不能因?yàn)楣蚕韱诬嚤旧泶嬖诘谋锥撕屠嫦嚓P(guān)者的反對就停滯不前甚至因噎廢食。

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