犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治理路徑重構(gòu)

莊 華

(中國人民公安大學(xué)偵查學(xué)院，北京 100038； 廣東警官學(xué)院偵查系，廣東 廣州 510440)

地域性犯罪是近20多年來國內(nèi)出現(xiàn)的一種特殊的犯罪現(xiàn)象，與之相關(guān)的地域概念，被稱為犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)。尤其在對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙(以下簡稱“電詐”)犯罪的治理過程中，國務(wù)院有關(guān)部門掛牌了一批電詐犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)，督促上述地區(qū)所在的省、市、區(qū)(縣)加大整治力度。此舉反映出國內(nèi)已形成一批犯罪人員較為集中的犯罪源頭地，并成為犯罪治理的重要戰(zhàn)場(chǎng)。從稍長的歷史眼光看，犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)不僅涉及電詐犯罪，還涉及制販毒、傳統(tǒng)盜搶騙等多種犯罪類型。梳理犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的由來及現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，分析地域性犯罪治理的現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)而構(gòu)筑犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理的創(chuàng)新路徑，對(duì)于建設(shè)更高水平的平安中國、法治中國具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、地域性犯罪與犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)相關(guān)概念回顧

地域性犯罪治理是一個(gè)犯罪治理與基層治理的交叉領(lǐng)域，既涉及犯罪學(xué)、偵查學(xué)領(lǐng)域中的地域性犯罪問題，又涉及政治學(xué)、行政學(xué)領(lǐng)域的基層治理問題?！胺缸镏攸c(diǎn)整治地區(qū)”的表述，雖然已進(jìn)入官方話語體系(1)例如，2016年5月，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好打擊整治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪有關(guān)工作的通知》中提到，“檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮檢察職能確保案件質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)整治地區(qū)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。”2016年10月，最高人民檢察院、公安部聯(lián)合在四川省成都市召開電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪重點(diǎn)整治、突出地區(qū)督導(dǎo)會(huì)。，但學(xué)術(shù)界對(duì)此并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。討論地域性犯罪治理前應(yīng)當(dāng)厘清“地域性犯罪”和“犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)”之關(guān)系。梳理相關(guān)文獻(xiàn)有兩條主線：地域性犯罪和違法犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)。從兩者的形成邏輯來看，只有地域性犯罪已經(jīng)形成，有關(guān)地域才會(huì)逐漸成為各級(jí)政府掛牌的犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)。因此，地域性犯罪是因，犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)是果。

(一)地域性犯罪相關(guān)概念的提出及演變

“地域性犯罪”這一概念的提出，多為從犯罪學(xué)視角研究此類特殊的犯罪現(xiàn)象。相關(guān)概念最早可追溯到本世紀(jì)初，姜發(fā)揮(2001)在偵查工作中發(fā)現(xiàn)，采取相似犯罪手段的犯罪人員來自相對(duì)集中的區(qū)域，該區(qū)域犯罪人員又以相似手段實(shí)施犯罪，并將此稱為“地域性犯罪現(xiàn)象”[1]；任九光(2004)提出，“地域性犯罪群體”是在異地進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的具有地緣關(guān)系的流動(dòng)人口群體[2]；之后，從事偵查實(shí)務(wù)工作的張付亞(2006、2010)[3-4]、史超等(2007)[5]、羊冰柏和龍焰(2012)[6]、向準(zhǔn)(2013)[7]針對(duì)實(shí)務(wù)中偵控的地域性犯罪個(gè)案進(jìn)行分析，并提出了偵查對(duì)策；王剛(2012)將此現(xiàn)象稱為“地域性同類型犯罪”[8]；諶光武、羅國文(2014)在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，列舉了湖南全省的地域性犯罪現(xiàn)象，并區(qū)分了犯罪嫌疑人戶籍地和作案區(qū)域這兩個(gè)地區(qū)概念[9]。2016年，徐玉玉高考后遭遇電詐而離世,該案引發(fā)全國關(guān)注，涉案的6名犯罪嫌疑人中的5人來自同一地區(qū)[10]，地域性犯罪再次成為研究熱點(diǎn)。姚珍貴(2016)將這一現(xiàn)象稱為“系列犯罪地域化”[11]；陳建(2016)分析了撬盜保險(xiǎn)柜地域性犯罪案件的偵查對(duì)策[12]；王嘉(2016)以重新犯罪為視角[13]，鐘小偉、黃磊(2016)以Y-STR數(shù)據(jù)庫為視角[14]，肖益茂(2016)以具體地區(qū)為視角[15]研究地域性犯罪；王晨、李驥(2017)提出“犯罪地域性”的概念，指基于地緣、血緣、親緣關(guān)系組成的犯罪團(tuán)伙相互學(xué)習(xí)、模仿，形成相似作案手段，并選擇特定區(qū)域?qū)嵤┻`法犯罪的現(xiàn)象[16]；李學(xué)成等(2017)[17]、徐永勝等(2018)[18]論述了地域性電詐犯罪偵查與治理問題；劉鵬(2019)研究了地緣性侵財(cái)犯罪這一主題，并分析了歷史、經(jīng)濟(jì)、文化和心理因素的影響[19]。2016年后，受官方用語變化影響，肖益茂(2016)、徐永勝等(2018)、王政昱等(2018)[20]、張?jiān)コ胶蛥钦彰?2019)[21]將“地域性犯罪”這一概念逐漸替換為“地域性職業(yè)犯罪”，但含義并無明顯變化。

由以上文獻(xiàn)可發(fā)現(xiàn)，地域性犯罪這一犯罪現(xiàn)象至少在本世紀(jì)初就已形成，并引發(fā)實(shí)務(wù)部門和學(xué)術(shù)界關(guān)注。圍繞這一現(xiàn)象，相繼衍生出“犯罪地域性”“地域性同類型犯罪”“地域性職業(yè)犯罪”“地緣性犯罪”等相關(guān)概念，但其含義均指向來自某一地域的人員以相似犯罪手法實(shí)施某類犯罪的現(xiàn)象。最初的地域性犯罪主要指?jìng)鹘y(tǒng)的盜搶騙犯罪，2016年后，具有地域性特征的電詐犯罪被更多關(guān)注。

(二)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)相關(guān)概念的提出及演變

“犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)”相關(guān)概念，多是從社會(huì)治安整治目的出發(fā)，對(duì)某一時(shí)期治安問題突出地區(qū)的稱謂。尹克璽等(1997)提出了“治安重點(diǎn)地區(qū)”的概念，特指治安問題突出的地區(qū)。[22]1999年11月，國家禁毒辦、公安部將全國17個(gè)地區(qū)確定為“毒品整治重點(diǎn)地區(qū)”。宋小明(2003)將其稱為“毒品重災(zāi)區(qū)”[23]，李重陽等(2003)稱其為“毒品違法犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)”[24]。徐世土(2006)提出“高危地區(qū)”的概念，指流出的犯罪嫌疑人和團(tuán)伙涉及犯罪具有一定特定性和類似性的地域。[25]陳雙陽(2009)認(rèn)為，“治安重點(diǎn)地區(qū)”是指違法犯罪非正常增長、群眾安全感下降的地區(qū)。[26]2010年1月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)排查整治工作的若干意見》指出，“社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)”是指“各地城鄉(xiāng)接合部、‘城中村’和治安復(fù)雜的村、街巷以及高發(fā)案地區(qū)?！蓖?，公安部通報(bào)93個(gè)治安重點(diǎn)縣、市、區(qū)并掛牌整治，各省級(jí)公安機(jī)關(guān)也對(duì)266個(gè)治安重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行掛牌整治。隨后的一年多，全國各地掀起一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的整治活動(dòng)，媒體相繼予以報(bào)道。孫月華、李少燕(2010)提出社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)的管理創(chuàng)新路徑[27]；王前勇(2010)探索了社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)的長效治理機(jī)制[28]。井曉龍(2013)將“高危地區(qū)”定義為具有某些犯罪特征的人群相對(duì)集中的地區(qū)。[29]這一時(shí)期，某些類型犯罪具有明顯的地域色彩，石思以“類型犯罪地域化”作為碩士學(xué)位論文選題進(jìn)行專門研究。[30]易為(2016)認(rèn)為，“重點(diǎn)地區(qū)高危人員”是以同一地域、籍貫為紐帶，以同鄉(xiāng)、親友關(guān)系聚集，形成地域性特點(diǎn)犯罪手法的人群。[31]引人關(guān)注的是，最高人民法院等六部門在2016年9月發(fā)布的《關(guān)于防范和打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的通告》中提到：“……整治一批重點(diǎn)地區(qū)，堅(jiān)決拔掉一批地域性職業(yè)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪‘釘子’。”在該文件出臺(tái)后，也有人將其稱之為犯罪“釘子地”。[32]李銀剛(2017)認(rèn)為，當(dāng)某一地區(qū)違法犯罪人員具有相對(duì)穩(wěn)定的同一犯罪特征時(shí)，這一地區(qū)被稱為某類案件的“高危地區(qū)”。[33]

從以上文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，違法犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)至少包含兩種含義：一種是指社會(huì)治安復(fù)雜、案件高發(fā)的地區(qū)，可簡稱為“治安復(fù)雜地區(qū)”。無論是1999年11月國家禁毒辦、公安部文件中的“毒品整治重點(diǎn)地區(qū)”，2010年1月《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)排查整治工作的若干意見》中的“社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)”，還是研究者文中提到的“治安重點(diǎn)地區(qū)”“毒品重災(zāi)區(qū)”，均屬于此類。另一種是指某類犯罪人員較為集中的戶籍地，簡稱“犯罪源頭地”。官方文件中多以縣、區(qū)一級(jí)行政區(qū)劃為單位，實(shí)踐中大多數(shù)犯罪人往往聚集于少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。值得一提的是，傳統(tǒng)接觸式犯罪視域下，犯罪實(shí)施地與犯罪結(jié)果地重合，犯罪人在戶籍地犯罪，則“治安復(fù)雜地區(qū)”與“犯罪源頭地”相同，犯罪人流入外地犯罪，則兩者相區(qū)別。在非接觸式犯罪視域下，犯罪實(shí)施地與犯罪結(jié)果地往往分離，且由于犯罪對(duì)象的不確定性，從地域上看，已不再會(huì)形成傳統(tǒng)的治安復(fù)雜地區(qū)，而更多體現(xiàn)為輸出網(wǎng)絡(luò)犯罪的犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)。本文所稱的犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)，亦即犯罪源頭地。

二、犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的形成與樣態(tài)

(一)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的產(chǎn)生與認(rèn)定

由于大多數(shù)多發(fā)性侵財(cái)犯罪具有一定的“技術(shù)性門檻”，或是特殊的專業(yè)技能(如技術(shù)開鎖、高層住宅外墻攀爬、撬盜保險(xiǎn)柜)，或是傳統(tǒng)街頭詐騙團(tuán)伙的典型話術(shù)(如冒充名醫(yī)、丟錢撿錢)和道具(如假熊膽、假元寶)，或是電詐犯罪所需的上下游產(chǎn)業(yè)鏈支持，當(dāng)前的多發(fā)性侵財(cái)犯罪體現(xiàn)出明顯的專業(yè)化特征。[34]上述犯罪并非普通人可以簡單模仿，往往需要熟悉犯罪的人員進(jìn)行犯罪方法傳授才可能實(shí)施。農(nóng)村的宗族關(guān)系、熟人社會(huì)和小圈子特征無疑滿足了這種人際關(guān)系條件，一旦有一小部分人從事犯罪并未被及時(shí)打擊，就容易在人際關(guān)系圈被效仿，從而形成一批從事該類犯罪的人群。

實(shí)踐中，偵查實(shí)務(wù)部門會(huì)形成某些犯罪類型、作案手段與犯罪嫌疑人戶籍地之間關(guān)聯(lián)關(guān)系的若干工作經(jīng)驗(yàn)。上述經(jīng)驗(yàn)一旦被數(shù)字化，如錄入情報(bào)系統(tǒng)，就會(huì)形成犯罪類型、作案手段與犯罪嫌疑人戶籍地之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系數(shù)據(jù)。偵查人員一旦在工作中發(fā)現(xiàn)某些犯罪類型、使用某種作案手段的案件，會(huì)聯(lián)想或通過情報(bào)系統(tǒng)從相關(guān)戶籍地的外來人員中尋找、發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人，從而加速案件的偵破。然而，無論是偵查員主觀上形成的偵查經(jīng)驗(yàn)，還是已進(jìn)入情報(bào)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，都不足以認(rèn)定某地為犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)。即便有人撰文并繪制犯罪地圖[35]，也容易遭遇基于各種理由的反對(duì)聲音。但是，當(dāng)犯罪數(shù)據(jù)傳遞到?jīng)Q策部門，類罪犯罪嫌疑人戶籍地的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)會(huì)有力支持“犯罪源頭地”這一假設(shè)，某類犯罪人員的戶籍地?cái)?shù)據(jù)便會(huì)與之關(guān)聯(lián)起來。

如前所述，“掛牌整治”是敦促地方政府搞好社會(huì)治安的重要手段。當(dāng) “犯罪源頭地”成為現(xiàn)實(shí)，為了督促犯罪人戶籍地政府履行好管理職責(zé)，“掛牌整治”這一重要治理手段的對(duì)象就從治安復(fù)雜地區(qū)遷移到犯罪人戶籍地，也就形成了犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)。

犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)一詞更多受到關(guān)注是在2015年。該年10月,國務(wù)院打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪工作部際聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議在北京召開，會(huì)議要求集中偵破一批案件、打掉一批犯罪活動(dòng)、盡快整治一批重點(diǎn)地區(qū)；11月，部署開展專項(xiàng)行動(dòng)并確定7個(gè)電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪重點(diǎn)地區(qū)。2016年，公安部又對(duì)全國17個(gè)電詐和傳統(tǒng)盜搶騙犯罪突出地區(qū)進(jìn)行掛牌整治。2017年11月，第一輪的10個(gè)重點(diǎn)整治地區(qū)被摘牌，同時(shí)第二輪9個(gè)重點(diǎn)整治地區(qū)被掛牌。

(二)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

盡管不同犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)所涉犯罪類型、作案手段不同，但均會(huì)選擇犯罪人較為集中的戶籍地進(jìn)行掛牌整治。根據(jù)犯罪人戶籍地、犯罪實(shí)施地和犯罪結(jié)果地的分離關(guān)系不同，近年來犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的典型樣態(tài)主要有三種：

表1 犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的三種樣態(tài)

1.樣態(tài)一：犯罪實(shí)施地、犯罪結(jié)果地、犯罪人戶籍地重合型

此種樣態(tài)下，大量本地人在本地實(shí)施同類犯罪并對(duì)當(dāng)?shù)刂伟残纬奢^大影響。出現(xiàn)此樣態(tài)的犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)，往往意味著本地具有適合此類犯罪的條件。犯罪人在本地大量犯罪會(huì)造成當(dāng)?shù)刂伟箔h(huán)境惡化，人民群眾的社會(huì)治安滿意度必然下降，容易引起當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門高度重視。改革開放以來，由于交通運(yùn)輸發(fā)展迅速，人員流動(dòng)愈加便利，流竄到外地實(shí)施犯罪行為成為多數(shù)侵財(cái)犯罪人的選擇，所以此種樣態(tài)并不多見。隨著社會(huì)治理水平的提升，輿論監(jiān)督力度的加強(qiáng)，本地人在本地大規(guī)模犯罪的情形會(huì)越來越少。

2.樣態(tài)二：犯罪實(shí)施地、犯罪結(jié)果地重合，與犯罪人戶籍地分離型

該樣態(tài)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)屬于犯罪外流后被掛牌，在犯罪早期容易被當(dāng)?shù)卣鲆暋Ｈ鐏碜阅车赜蜻`法犯罪人員進(jìn)行攀爬入室盜竊犯罪的特點(diǎn)是，作案主體以青少年為主，剛成年的“師傅”負(fù)責(zé)踩點(diǎn)并指揮12-17歲的未成年人以徒手攀爬手段入室盜竊，涉案地遍布廣東省內(nèi)珠三角地區(qū)和南方數(shù)省。[36]由于本地犯罪人流竄到外地實(shí)施犯罪，被害人和立案地均不在犯罪人的戶籍地，對(duì)當(dāng)?shù)刂伟箔h(huán)境沒有直接影響，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)也難以掌握本地人外出犯罪詳細(xì)情況，初期往往不易引起犯罪人戶籍地有關(guān)部門的重視。

3.樣態(tài)三：犯罪實(shí)施地、犯罪結(jié)果地、犯罪人戶籍地分離型

利用電信、網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的非接觸式犯罪出現(xiàn)后，逐漸形成犯罪實(shí)施地、犯罪結(jié)果地和犯罪人戶籍地三者在物理空間上完全分離的新樣態(tài)。值得一提的是，在電詐犯罪出現(xiàn)的早期，尚有犯罪人在戶籍地實(shí)施電詐犯罪，但經(jīng)過2015至2017年前后各地政府的強(qiáng)力整治，鑒于犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)有關(guān)部門的嚴(yán)厲打擊態(tài)勢(shì)，犯罪人普遍選擇外省市甚至境外作為犯罪實(shí)施地。與第二種樣態(tài)整治地區(qū)的相同點(diǎn)在于，在犯罪人戶籍地以外實(shí)施犯罪，犯罪產(chǎn)生的危害結(jié)果在外地，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安沒有直接影響。不同之處是，第二種樣態(tài)是接觸式犯罪所產(chǎn)生的，犯罪實(shí)施地與犯罪結(jié)果地很難產(chǎn)生較大空間跨度，基本為重合狀態(tài)，但第三種樣態(tài)的非接觸式特點(diǎn)使犯罪人不僅可以脫離其戶籍地實(shí)施犯罪，還導(dǎo)致犯罪實(shí)施地與結(jié)果地分離。

正因?yàn)榉缸镏攸c(diǎn)整治地區(qū)有以上三種不同樣態(tài)，犯罪實(shí)施地不同、犯罪類型和手段有別，犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治理除了共性之外，還需因地制宜、因“罪”制宜，制訂適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的犯罪治理策略。

三、犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治理實(shí)踐與問題

(一)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理的實(shí)踐路徑

1.“治理”內(nèi)涵之變

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“治理”越來越多地走入人們的視野?！爸卫怼币辉~早在《荀子·君道》中就已提出(2)《荀子·君道》:“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣?！?20世紀(jì)80年代初開始實(shí)施的“社會(huì)治安綜合治理”也有所指。政治學(xué)、行政學(xué)和管理學(xué)中的“治理”與傳統(tǒng)的“治理”含義不盡相同，且正源源不斷地發(fā)展出新的內(nèi)涵。俞可平(2019)認(rèn)為，“國家在推進(jìn)治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)善治的過程中,都要遵循從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制到服務(wù)、從封閉到開放的趨勢(shì)?！盵37]應(yīng)當(dāng)看到，治理的參與主體、目標(biāo)對(duì)象、方法路徑、任務(wù)在歷史進(jìn)程中不斷發(fā)展變化，犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治理也在實(shí)踐中不斷發(fā)展。

2.犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理之策

犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)一旦被上級(jí)機(jī)關(guān)掛牌，各地均會(huì)高度重視，在實(shí)踐中形成了各具特色又具共性的系列治理方略。部分地區(qū)掛牌不到兩年即被摘牌足以證明這些治理措施的有效性。尤其在治理工作機(jī)制、人員教育管理、法律手段威懾、數(shù)據(jù)技術(shù)治理等方面具有共同特點(diǎn)。[38]這些治理實(shí)踐形成的共識(shí)概括說來至少有三個(gè)方面。第一是組織模式——通過協(xié)同機(jī)制形成有關(guān)部門牽頭領(lǐng)導(dǎo)、多方參與的聯(lián)合治理主體。例如，電詐犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)普遍成立了當(dāng)?shù)攸h委、政府負(fù)責(zé)人作為組長，公檢法和其他有關(guān)部門、電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、銀行金融機(jī)構(gòu)等共同參與的治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展治理工作。第二是基層動(dòng)員——各地普遍重視宣傳教育，強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，加大對(duì)在逃人員的勸投和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作力度，加強(qiáng)對(duì)犯罪高危人群的管理和幫扶，防止在校青少年成為犯罪嫌疑人。為預(yù)防和減少中學(xué)生、畢業(yè)生輟學(xué)后加入犯罪團(tuán)伙，廣東電白出臺(tái)文件，推行校長、鎮(zhèn)長雙問責(zé)制，并對(duì)輟學(xué)學(xué)生的家長發(fā)出敦促勸返通知。[39]再如，廣東英德檢察機(jī)關(guān)會(huì)同多個(gè)單位籌建“未成年人社會(huì)觀護(hù)幫教基地”，統(tǒng)一安置無監(jiān)管條件的未成年人；提升家長教育能力，幫助改善家庭親子關(guān)系，從源頭上預(yù)防未成年人違法犯罪。[40]第三是刑事治理——公安機(jī)關(guān)調(diào)動(dòng)資源積極偵查，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，人民法院普遍采取“從嚴(yán)、從重、從快”的審判方針，附加財(cái)產(chǎn)刑，削弱潛在犯罪人的僥幸心理。

(二)傳統(tǒng)治理策略之問題

盡管各個(gè)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)在治理過程中取得了若干成功經(jīng)驗(yàn)，甚至有的在掛牌不到兩年時(shí)間內(nèi)即摘牌，但應(yīng)當(dāng)看到，不少犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)并未根除相關(guān)犯罪，存在原已摘牌的地區(qū)被重新掛牌的現(xiàn)象，反映出犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理的復(fù)雜與艱難。

1. 轉(zhuǎn)移：本地高壓防控下的犯罪外流

在犯罪人戶籍地進(jìn)行整治顯然是有效的，但也容易產(chǎn)生治標(biāo)不治本的現(xiàn)象，在本地的高壓防控下，犯罪外流成為共同趨勢(shì)。毒品犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治理中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)明顯的犯罪轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，如歷經(jīng)長期整治的某涉麻黃堿制毒犯罪重點(diǎn)地區(qū)，就曾出現(xiàn)犯罪空間從本地向周邊地區(qū)，進(jìn)而向省外、境外轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。早在2008年，該地人員在外地從事非法買賣、走私含麻黃堿復(fù)方制劑藥品的人員就有千余名。2009年，全國近半數(shù)省級(jí)行政區(qū)發(fā)現(xiàn)該地人員從事非法買賣含麻黃堿復(fù)方制劑藥品活動(dòng)。2012年后，又升級(jí)為從內(nèi)蒙古、安徽亳州等地購買麻黃草提煉麻黃堿。[41]在電詐犯罪重點(diǎn)地區(qū)整治過程中，由于戶籍地政府加大了對(duì)電詐犯罪窩點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)和打擊力度，原盤踞于戶籍地的犯罪人也紛紛將犯罪窩點(diǎn)轉(zhuǎn)移到外市、外省甚至境外。2020年后，犯罪人在境內(nèi)的犯罪空間被極度壓縮，原有的犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)就有相當(dāng)部分人員非法偷渡到與我國接壤的東南亞國家從事電詐犯罪活動(dòng)。2021年6月最高人民法院公布的數(shù)據(jù)表明，境外窩點(diǎn)作案占比已超過六成。[42]

犯罪外流，反映出原本依托戶籍地的人際關(guān)系、社會(huì)資源、犯罪鏈條的犯罪團(tuán)伙已經(jīng)可以跨越空間限制，在戶籍地之外重新建立犯罪支持系統(tǒng)。當(dāng)犯罪人長期離開戶籍地在外犯罪，對(duì)戶籍地犯罪的整治會(huì)導(dǎo)致無人可治的窘境，是對(duì)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理的新挑戰(zhàn)。

2. 失靈：傳統(tǒng)偵查模式和方法應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪乏力

刑事治理是重要的犯罪預(yù)防手段。要實(shí)現(xiàn)有效的刑事治理，起訴和審判工作需要在高效的偵查和訴訟過程中做到默契配合。事實(shí)上，每個(gè)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的形成，多少都有刑事治理失靈的影子。傳統(tǒng)的盜搶騙犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)就存在此情況，如在曾因青少年攀爬入室盜竊犯罪現(xiàn)象突出被掛牌的某地，犯罪人就是利用了刑法對(duì)未成年人的特殊保護(hù)，從而逃避了刑罰處罰。

具體到電詐犯罪的重點(diǎn)地區(qū)，刑事治理的效果不佳，與電詐犯罪偵查難不無關(guān)系。傳統(tǒng)從案到人的偵查模式多以實(shí)體犯罪現(xiàn)場(chǎng)為中心展開偵查，依賴的是刑事科學(xué)技術(shù)和各種傳統(tǒng)偵查措施。然而，多數(shù)電詐犯罪不再具有傳統(tǒng)意義上的犯罪現(xiàn)場(chǎng)，主流的偵查技術(shù)在缺乏實(shí)體現(xiàn)場(chǎng)的新型網(wǎng)絡(luò)犯罪中難以發(fā)揮作用，傳統(tǒng)偵查手段近乎失靈。高度有組織的電詐犯罪，有著嚴(yán)密、龐大的犯罪鏈條，借助犯罪鏈條多個(gè)環(huán)節(jié)的弱聯(lián)系性，加之地下黑灰產(chǎn)業(yè)的興起，犯罪分子繞過了銀行卡、電話卡實(shí)名制的管控措施，使得追查犯罪嫌疑人變得愈發(fā)困難。如果法律威懾?zé)o法有效傳導(dǎo)到犯罪者，犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的刑罰治理效果就會(huì)大打折扣。這成為削弱犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理效果的重要原因。

四、犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治理路徑創(chuàng)新

(一)理念迭代：從控制型犯罪治理到發(fā)展型鄉(xiāng)村治理

2021年6月施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定了“鄉(xiāng)村”的概念，即“城市建成區(qū)以外具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等”。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，其分布地域與法律意義上的“鄉(xiāng)村”一致。絕大多數(shù)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的犯罪者家庭并不富裕，與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距。貧富差距與犯罪率增長呈正相關(guān)關(guān)系，因?yàn)椤跋鄬?duì)貧困”會(huì)讓某些人產(chǎn)生“相對(duì)剝奪感”[43]，從而刺激某些人通過非法手段攫取財(cái)富。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，對(duì)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“治理有效”的應(yīng)有之義。長遠(yuǎn)來看，在本地犯罪人員外流實(shí)施犯罪的背景下，唯有重振其鄉(xiāng)土才是治本之策。

如前所述，對(duì)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治理，有著深厚的社會(huì)治安綜合治理根基，也就難免在認(rèn)知上對(duì)治理沿襲原來“社會(huì)治安問題的綜合整頓、整治”[44]的認(rèn)知。不可否認(rèn)，社會(huì)治安綜合治理在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)對(duì)穩(wěn)定我國社會(huì)治安產(chǎn)生了重要影響，但在社會(huì)結(jié)構(gòu)、犯罪構(gòu)成、作案手段轉(zhuǎn)型背景下，原有的治理理念亟待更新。犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的產(chǎn)生不僅是社會(huì)治安惡化的突出反映，還有更深層次的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化根源。尤其當(dāng)部分鄉(xiāng)村地區(qū)成為某類犯罪外溢的重點(diǎn)地區(qū)，如果僅著眼于對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安的治理，很可能會(huì)陷入治標(biāo)不治本的循環(huán)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)被反復(fù)整治又被反復(fù)被掛牌的窘境。社會(huì)治安綜合治理視域下的治理，體現(xiàn)著控制型治理思維，體現(xiàn)為對(duì)犯罪人和諸多犯罪要素的壓制和控制。但在互聯(lián)網(wǎng)廣泛普及、人員流動(dòng)愈加便利、電子支付成為主流支付手段的社會(huì)背景下，原有的諸多控制手段效果有限。鄉(xiāng)村治理是一種發(fā)展型治理，其內(nèi)涵不僅包含了對(duì)各種負(fù)面因素的抑制和管控，更重要的是按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求來發(fā)展鄉(xiāng)村，從而解決犯罪外溢問題。因此，從認(rèn)知上轉(zhuǎn)變治理理念，將“治安治理”視域下的控制型犯罪治理轉(zhuǎn)化為當(dāng)前“鄉(xiāng)村振興”視域下的發(fā)展型鄉(xiāng)村治理具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

(二)主體擴(kuò)張：從責(zé)任機(jī)關(guān)為主到多元主體共治

社會(huì)治理是國家治理體系的重要組成部分，犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理屬于社會(huì)治理的范疇。無論是1963年浙江諸暨的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、1979年浙江紹興城關(guān)鎮(zhèn)綜合治理整頓社會(huì)治安的經(jīng)驗(yàn)[45]，還是20世紀(jì)80年代以來的社會(huì)治安綜合治理，都強(qiáng)調(diào)了牽頭領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)動(dòng)群眾的治理理念。具體到近年來各犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治理實(shí)踐，雖然也體現(xiàn)了有關(guān)部門牽頭、多主體參與的系統(tǒng)治理格局，但共治主體參與廣度和深度依然不足。當(dāng)今中國的社會(huì)治理正邁向多元共治的嶄新局面，共治理念下對(duì)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治理也應(yīng)考慮拓展共同治理主體的廣度和深度。

拓展共治主體的廣度，是指除了責(zé)任機(jī)關(guān)以外，積極吸納社會(huì)組織、企事業(yè)單位、人民群眾參與到犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理中去。我國的犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)主要在鄉(xiāng)村，在上級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，除了擴(kuò)大企事業(yè)單位的參與以外，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)工作者、公益與志愿服務(wù)組織、現(xiàn)代鄉(xiāng)賢及其組織、社區(qū)內(nèi)部民間組織等的作用。[46]例如，雖然在社會(huì)治安綜合治理的實(shí)踐和犯罪重點(diǎn)地區(qū)整治過程中，也偶有企事業(yè)單位的介入，但較少出現(xiàn)民間組織和鄉(xiāng)賢群體。鄉(xiāng)賢是“目前或者在不太遙遠(yuǎn)的過去曾經(jīng)生活在鄉(xiāng)土社會(huì)，而今在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域取得杰出成就的精英群體”[47]，包含經(jīng)濟(jì)能手、道德模范、退休干部、德高望重者、先進(jìn)知識(shí)分子、科技工作者等群體在內(nèi)的鄉(xiāng)賢參與犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理，對(duì)改善當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)和犯罪亞文化具有重要意義。

拓展共治主體參與的深度，意味著各類治理主體參與犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理不僅要聚焦于社會(huì)治安，而且要促進(jìn)一個(gè)地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、民生等全方位發(fā)展。共治主體參與鄉(xiāng)村犯罪治理，要從之前單一的維護(hù)基層治安秩序深入到農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，才能發(fā)揮治理共同體的共治功能。當(dāng)前的犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)涉及的犯罪多為以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的的侵財(cái)犯罪，只有將當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，讓人們能從正當(dāng)勞動(dòng)中獲得足夠的收入、過上穩(wěn)定而富足的生活，才能從根本上解決傳統(tǒng)治理失靈的問題。

(三)模式轉(zhuǎn)型：從運(yùn)動(dòng)式治理到常態(tài)化治理

各犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)在被上級(jí)掛牌后，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門往往面臨較大治理壓力。為較快取得治理成效，通常會(huì)在較短時(shí)間通過廣泛的社會(huì)動(dòng)員，以行政命令、行政執(zhí)法和刑事司法等手段，動(dòng)用大規(guī)模人力、物力與財(cái)力，開展一場(chǎng)轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)式治理，盡快扭轉(zhuǎn)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的治安態(tài)勢(shì)。同時(shí)也應(yīng)看到，運(yùn)動(dòng)式治理之所以會(huì)被發(fā)起，一定程度上反映該地區(qū)常態(tài)化治理資源與治理能力不足。正如唐皇鳳(2007)所指出的，運(yùn)動(dòng)式治理既是國家治理方式與手段的“路徑依賴”，也體現(xiàn)出國家治理資源瓶頸。[48]此外，運(yùn)動(dòng)式治理還會(huì)產(chǎn)生一系列副作用：以行政力量動(dòng)員大量犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)以外的人力投入，會(huì)在有關(guān)部門內(nèi)部形成巨大的工作壓力，且成本高昂，難以形成常態(tài)機(jī)制；治理成效上治標(biāo)不治本，治理僅著眼于犯罪要素控制，未從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生活等更深層次上進(jìn)行全面考慮。因此，運(yùn)動(dòng)式治理一結(jié)束犯罪便迅速反彈就不足為奇了。有必要通過構(gòu)建標(biāo)本兼治的長效機(jī)制，將運(yùn)動(dòng)式治理成效不斷鞏固，形成常態(tài)化治理態(tài)勢(shì)。

具體而言，常態(tài)化治理應(yīng)當(dāng)作如下觀念到機(jī)制上的轉(zhuǎn)變：一是治理目標(biāo)上，要將重點(diǎn)地區(qū)摘牌僅著眼于對(duì)犯罪本身的治理，轉(zhuǎn)化為對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化等的多源頭治理——將犯罪治理與加強(qiáng)掃黑除惡斗爭、鞏固脫貧攻堅(jiān)成效、推動(dòng)鄉(xiāng)村文化振興、加強(qiáng)公共文化建設(shè)、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相結(jié)合。二是治理主體上，要在充分考慮參與主體動(dòng)力基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新，將原來以有關(guān)部門為主的主體進(jìn)行拓展，建立有關(guān)部門牽頭，企事業(yè)單位、各種社會(huì)組織和民眾個(gè)人共同參與的協(xié)同機(jī)制。三是治理手段上，采用法治化手段，避免治理中出現(xiàn)為追求“短平快”治理效果而降低法律實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的傾向。

(四)動(dòng)力變革：從被動(dòng)參與到自發(fā)自覺主動(dòng)合作

犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理需要多方參與，形成共治格局，但共治的效果受參與主體內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力大小的直接影響。現(xiàn)有成立整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的模式，主體以公權(quán)力部門為主。要吸收更廣泛的社會(huì)主體參與犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理，單靠行政命令并不足以調(diào)動(dòng)社會(huì)、民間主體的積極性，要考慮通過制度設(shè)計(jì)激發(fā)多元主體的內(nèi)生動(dòng)力。

制度優(yōu)勢(shì)不僅體現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中，微觀層面的犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理同樣需要制度創(chuàng)新。雖然數(shù)十年的社會(huì)治安綜合治理實(shí)踐形成了穩(wěn)定、有效的社會(huì)治安綜合治理制度體系，但現(xiàn)代意義上的治理需要更多不同性質(zhì)主體參與。實(shí)踐中，參與共治的主體越多，往往越難協(xié)調(diào)不同主體之間的關(guān)系。要維系長期、良好的合作關(guān)系，必然要求設(shè)計(jì)多方共贏的制度?？傮w而言，犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理的制度設(shè)計(jì)需要全面考慮犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理過程中不同治理主體的動(dòng)力來源，尤其是公權(quán)力部門以外主體的驅(qū)動(dòng)力不在于行政命令，而在于社會(huì)價(jià)值的彰顯和經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。探索建立以共贏合作為基礎(chǔ)的制度，調(diào)動(dòng)不同共治主體的主動(dòng)性和積極性，才能從形式上的“共治”走向?qū)嵸|(zhì)上的“共治”。不同性質(zhì)治理參與方對(duì)犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)治理重要性的認(rèn)識(shí)、認(rèn)同是有差異的，因此需要有關(guān)部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，綜合考慮公共利益、價(jià)值認(rèn)同和市場(chǎng)規(guī)律，激發(fā)多元治理主體的內(nèi)生動(dòng)力，這樣才能將被動(dòng)參加轉(zhuǎn)化為自發(fā)自覺參與的主動(dòng)合作。

五、結(jié)語

我國犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的形成，是長期歷史、經(jīng)濟(jì)、法治因素作用的結(jié)果，具有主要分布于鄉(xiāng)村、涉罪類型專一、犯罪結(jié)果地與犯罪人戶籍地分離等特征。即使已經(jīng)擁有了數(shù)十年社會(huì)治安綜合治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也難以完全消除這一頑疾。結(jié)合現(xiàn)代治理理念，要破除局限于犯罪治理的“小治理”理念，從社會(huì)治理、基層治理、鄉(xiāng)村治理的宏觀視角來審視犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)的犯罪問題。通過不斷擴(kuò)大共治主體范圍，考慮參與主體的動(dòng)力來源，拓展共治主體參與治理的深度，來提升共治格局。只有創(chuàng)設(shè)一套動(dòng)態(tài)性、差異化、能夠激發(fā)多元治理主體內(nèi)生動(dòng)力的制度，才能形成長期穩(wěn)定、互利共贏的合作。從長期看，要將運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)化為常態(tài)性治理，構(gòu)建長效治理機(jī)制，不斷鞏固治理成效。同時(shí)，對(duì)于大量分布于鄉(xiāng)村的犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)，只有消除“相對(duì)貧困”，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，才能真正從根源上消除犯罪重點(diǎn)整治地區(qū)問題。