環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)之關(guān)鍵要素研究
——以“四地”典型文本為主要觀察對(duì)象

方印，楊麗

(貴州大學(xué)法學(xué)院 ，貴州 貴陽(yáng) 550025)

建立健全環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，是推進(jìn)我國(guó)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2020年4月22日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，要求各地建立實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。當(dāng)前，學(xué)界從公眾環(huán)境保護(hù)受獎(jiǎng)權(quán)、環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的法理基礎(chǔ)、規(guī)范續(xù)造、博弈理論詮釋、全局實(shí)證考察等視角對(duì)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制進(jìn)行了探討，發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題所在，并提出完善該機(jī)制的若干建議。但鑒于相關(guān)研究并未對(duì)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)之現(xiàn)有樣本，尤其是對(duì)機(jī)制之關(guān)鍵要素進(jìn)行深入細(xì)致的考察，所提的優(yōu)化建議欠缺針對(duì)性和可操作性，因而有必要開展對(duì)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)之關(guān)鍵要素的研究。本文首先確定環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制規(guī)則設(shè)計(jì)的認(rèn)知準(zhǔn)備，選取具有典型意義的汕頭市、北京市、河北省和安徽省(以下簡(jiǎn)稱“四地”)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制樣本進(jìn)行考察，提取環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)之關(guān)鍵要素，發(fā)現(xiàn)其存在的主要問(wèn)題，最終在遵循認(rèn)知準(zhǔn)備的前提下有針對(duì)性地提出優(yōu)化環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)之關(guān)鍵要素的若干建議，以期對(duì)該機(jī)制的建立、健全與完善提供必要的智力支撐與可供借鑒的決策參考。

一、環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的認(rèn)知準(zhǔn)備

(一)目標(biāo)導(dǎo)向——充分保障舉報(bào)人權(quán)利

有學(xué)者認(rèn)為，有獎(jiǎng)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度可分為檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)建立的兩種有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，兩者都能保障公眾的監(jiān)督權(quán)[1]，且有獎(jiǎng)舉報(bào)制度可通過(guò)輔助行政執(zhí)法、公眾參與治理以及權(quán)利救濟(jì)渠道的形態(tài)發(fā)揮實(shí)效。[2]因而，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制所囊括的保障公眾舉報(bào)監(jiān)督權(quán)利內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格行政執(zhí)法并積極履行對(duì)應(yīng)的行政義務(wù)、確保公眾實(shí)質(zhì)參與環(huán)境治理及健全權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等方面均有所體現(xiàn)。就我國(guó)的法律制度來(lái)看，訴訟具有權(quán)威性，但相對(duì)于其耗時(shí)性弊端，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制更具現(xiàn)實(shí)意義。其中，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的公共管理屬性，決定了違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)中的“違法”至少違反了環(huán)境行政相關(guān)條例以及至少侵害或威脅到了公共環(huán)境法益。再者，第一要義的立法保護(hù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)于侵權(quán)后第二要義的權(quán)利救濟(jì)，即應(yīng)確定所保護(hù)法益的公眾性加上立法保護(hù)的優(yōu)位性，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可以且應(yīng)當(dāng)充分保障舉報(bào)人權(quán)利才能及時(shí)實(shí)現(xiàn)第一要義權(quán)利內(nèi)容，及時(shí)有效地進(jìn)行環(huán)境治理。在《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》第288條規(guī)定和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第29條規(guī)定中，私益保護(hù)和公益保護(hù)沒有沖突關(guān)系，實(shí)踐中也有私益權(quán)利人代表和公益組織共同參與訴訟的案例。[3]在公益訴訟案件中私益權(quán)利人同樣具有訴訟權(quán)利，因而在環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)訴訟爭(zhēng)議中，舉報(bào)行為的公益性不應(yīng)成為除卻個(gè)人私益的法由，行政主體的環(huán)境管理權(quán)不能排斥司法機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)人個(gè)人私益的司法保護(hù)?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所謂的“行政處罰法”第5條規(guī)定都是對(duì)相對(duì)人有利原則的具體展開和運(yùn)用。[4]舉報(bào)人在廣義上屬于行政相對(duì)人，據(jù)其法源也可證成舉報(bào)人的權(quán)利保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為地方性環(huán)境違法舉報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)的必要前提。如果環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)要素沒能充分認(rèn)識(shí)到保障舉報(bào)人權(quán)利內(nèi)涵的重要性，容易導(dǎo)致舉報(bào)人的舉報(bào)權(quán)、保密權(quán)、人身權(quán)等遭到侵害，也會(huì)消解借舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制而搭建的公眾環(huán)境信息權(quán)載體，進(jìn)而破壞公眾對(duì)環(huán)境官方治理機(jī)構(gòu)的制度性信任[5]，也將使得公眾對(duì)環(huán)境治理和環(huán)境監(jiān)督產(chǎn)生更強(qiáng)的惰性，最終使得環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制成為空殼機(jī)制。

(二)動(dòng)力模式——環(huán)境治理激勵(lì)機(jī)制

站在物理學(xué)角度，三點(diǎn)可確定一個(gè)最穩(wěn)定的平面結(jié)構(gòu)[6]，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可構(gòu)成一個(gè)由政府、企業(yè)和公眾組成的三角參與者主體激勵(lì)結(jié)構(gòu)?！罢敝赴ōh(huán)境行政部門在內(nèi)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)關(guān)；“企業(yè)”泛指將生態(tài)價(jià)值或者依靠生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的法人、組織或者其他機(jī)構(gòu)等；“公眾”進(jìn)行舉報(bào)時(shí)可以出于環(huán)境公益考慮，也可以為環(huán)境私益進(jìn)行維權(quán)行動(dòng)。具體關(guān)系參見簡(jiǎn)要激勵(lì)結(jié)構(gòu)圖。

圖1 簡(jiǎn)要激勵(lì)結(jié)構(gòu)圖

環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制能將以往我國(guó)傳統(tǒng)的管理模式轉(zhuǎn)換為公眾實(shí)質(zhì)參與的當(dāng)代環(huán)境多元共治模式，可有效破解政府主管模式下的環(huán)境公益訴訟限制社會(huì)力量參與治理的困境。[7]有學(xué)者提出，激勵(lì)機(jī)制的相關(guān)特征包括激勵(lì)機(jī)制對(duì)激勵(lì)主體和激勵(lì)對(duì)象都有約束力[8]，即環(huán)境舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是一個(gè)在執(zhí)法成本和激勵(lì)成本達(dá)到社會(huì)成本均衡下促進(jìn)多方環(huán)境共治與環(huán)境監(jiān)督的動(dòng)態(tài)正循環(huán)反饋過(guò)程。該機(jī)制以行政的鼓勵(lì)手段為動(dòng)力，公眾的舉報(bào)監(jiān)督權(quán)為基石，違法企業(yè)(或單體違法)的守法內(nèi)容為結(jié)果，互動(dòng)的反饋?zhàn)饔脼楦倪M(jìn)方向，其中的成本均配、多方共治、互相監(jiān)督、激勵(lì)反饋等內(nèi)容也是環(huán)境治理激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)在價(jià)值體現(xiàn)。部分學(xué)者提出，當(dāng)行政機(jī)關(guān)答復(fù)內(nèi)容損害了其享有的法定獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)時(shí)，公益性舉報(bào)人依法享有法律確定的投訴舉報(bào)權(quán)，具有原告資格；只有公益性舉報(bào)人與處理結(jié)果不具有利害關(guān)系(不論是否具有投訴舉報(bào)權(quán))時(shí)才不具備原告資格。[9]也就是，基于獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的行政利害法律關(guān)系發(fā)生后，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制中的侵權(quán)行為具有可訴性，而要使機(jī)制設(shè)計(jì)所規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)確保公眾的舉報(bào)監(jiān)督權(quán)具有可實(shí)現(xiàn)性，就要求機(jī)制的激勵(lì)反饋中含有關(guān)于權(quán)利、義務(wù)可訴性確認(rèn)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。有學(xué)者提出，“設(shè)置行政復(fù)議、行政訴訟的救濟(jì)途徑是基于行政過(guò)程視角下環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)法律屬性的重新界定?！盵10]朱銀某、朱光某與淄博市生態(tài)環(huán)境局等一審行政判決書的裁定結(jié)果也表明訴訟審查范圍包括實(shí)體性和程序性機(jī)制內(nèi)容，該案件裁定被告在行政復(fù)議過(guò)程中依法履行了受理、調(diào)查、延期、作出決定等各項(xiàng)程序后，駁回原告的行政復(fù)議申請(qǐng)，其從實(shí)體到程序均是符合法律規(guī)定的。即舉報(bào)人通過(guò)司法進(jìn)行維權(quán)訴求時(shí)，其訴訟內(nèi)容可包括行政執(zhí)法的實(shí)體性環(huán)境監(jiān)測(cè)、受理權(quán)限或程序性舉報(bào)受理、獎(jiǎng)金發(fā)放等相關(guān)行政內(nèi)容。在環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)過(guò)程中，激勵(lì)機(jī)理在設(shè)計(jì)要素中的內(nèi)在價(jià)值將直接影響到機(jī)制實(shí)際運(yùn)行之動(dòng)能的持續(xù)性、機(jī)制實(shí)際運(yùn)行中反饋內(nèi)容的優(yōu)質(zhì)性、環(huán)境行政執(zhí)法程序的連貫性與公正性評(píng)價(jià)。

(三)指導(dǎo)方針——全面貫徹《指導(dǎo)意見》精神

《指導(dǎo)意見》提出強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督、鼓勵(lì)公眾參與等目的后，進(jìn)而分別闡述了總體要求、完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度機(jī)制設(shè)計(jì)、強(qiáng)化組織保障和貫徹實(shí)施以及強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)等方面的內(nèi)容?！吨笇?dǎo)意見》在總體要求中特意對(duì)“嚴(yán)格財(cái)務(wù)紀(jì)律”“依法保護(hù)舉報(bào)人合法權(quán)益”等單獨(dú)列舉說(shuō)明，山東、寧夏、四川、重慶等地方結(jié)合地方情況制定的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法也對(duì)此進(jìn)行了明確規(guī)定，即《指導(dǎo)意見》能總領(lǐng)、指導(dǎo)地方舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的建立工作，其中地方立法還應(yīng)重視實(shí)現(xiàn)《指導(dǎo)意見》中特意強(qiáng)調(diào)的“嚴(yán)格財(cái)務(wù)紀(jì)律”和“依法保護(hù)舉報(bào)人合法權(quán)益”的要求。此外，舉報(bào)監(jiān)督權(quán)是舉報(bào)機(jī)制運(yùn)行的核心，通過(guò)法律解釋可以證成國(guó)家保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益，而公民環(huán)境權(quán)益的法律確認(rèn)為公眾參與環(huán)境舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和權(quán)利伸張、救濟(jì)提供法源依據(jù)。[11]《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的公眾參與原則及一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)等相關(guān)條款，可作為公眾享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，有權(quán)向環(huán)境監(jiān)督部門或者其他負(fù)有監(jiān)管義務(wù)的部門舉報(bào)的直接法律依據(jù)。[12]《指導(dǎo)意見》中以列舉方式對(duì)完善舉報(bào)制度機(jī)制設(shè)計(jì)、強(qiáng)化組織保障與貫徹實(shí)施作出詳細(xì)規(guī)定，體現(xiàn)了國(guó)家重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法精神，其規(guī)定還旨在要求地方建立完備、配套的環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。如果脫離《指導(dǎo)意見》精神的指導(dǎo)，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制會(huì)出現(xiàn)以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是導(dǎo)致機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中偏離其所應(yīng)用的基本價(jià)值，進(jìn)而導(dǎo)致該機(jī)制組成要素之間難以實(shí)現(xiàn)邏輯自洽和整體內(nèi)容上的體系化規(guī)制，比如生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)制建設(shè)寬泛的目的與過(guò)窄的舉報(bào)范圍之間的矛盾容易產(chǎn)生規(guī)制對(duì)象的異化問(wèn)題，該問(wèn)題也會(huì)阻礙機(jī)制建設(shè)的完備進(jìn)程；二是限制了該機(jī)制運(yùn)行實(shí)效發(fā)揮和具體關(guān)鍵要素優(yōu)化的范圍與上限，比如舉報(bào)程序是機(jī)制發(fā)揮實(shí)效的一大關(guān)鍵，可根據(jù)《指導(dǎo)意見》提出的建設(shè)要點(diǎn)對(duì)舉報(bào)程序進(jìn)行查缺補(bǔ)漏或完備充分后再升華。

二、環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)之現(xiàn)有樣本及典型樣本選取

(一)現(xiàn)有樣態(tài)概覽

早在2020年生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)的《指導(dǎo)意見》出臺(tái)前，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度機(jī)制設(shè)計(jì)，從2000年以后就陸續(xù)在各省市出現(xiàn)。[13]據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，截至2022年3月20日，筆者共收集到67份地方性環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法等相關(guān)文件，以漠河—騰沖為分界線時(shí)，相關(guān)文件數(shù)量呈東多西少特點(diǎn)，其中以沿海省市和長(zhǎng)江干流區(qū)域的數(shù)量居多。通過(guò)對(duì)多個(gè)地方規(guī)范性文件及歷年修正內(nèi)容的對(duì)比和綜合考察，2021年新頒布的地方規(guī)范性文件在樣本設(shè)計(jì)和程序規(guī)劃上更為完善和具體，如長(zhǎng)沙市頒布的環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法對(duì)舉報(bào)人惡意舉報(bào)規(guī)定了具體的法律后果；成都市的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法推出了更為專業(yè)系統(tǒng)的APP舉報(bào)方式，在不予獎(jiǎng)勵(lì)的情形中增加了負(fù)有社會(huì)輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督義務(wù)的機(jī)構(gòu)及其工作人員以及工作人員近親屬故意透露線索給舉報(bào)人等情形，其中還對(duì)工作人員近親屬的范圍進(jìn)一步作出法律說(shuō)明；貴州省的獎(jiǎng)勵(lì)辦法規(guī)定了鼓勵(lì)非物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，將鮮有地方規(guī)定的自然保護(hù)地、農(nóng)村面源污染納入舉報(bào)范圍，以及規(guī)定定期通報(bào)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作開展情況等。從地方性舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)文件的舉報(bào)內(nèi)容層面來(lái)看，可以大概分為三個(gè)發(fā)展階段：在第一階段2001年至2013年，地方性文件多以“工業(yè)企業(yè)”冠名或以工業(yè)企業(yè)的環(huán)境違法行為作為主要舉報(bào)范圍，如2003年的《深圳市公眾舉報(bào)工業(yè)企業(yè)環(huán)境違法行為獎(jiǎng)勵(lì)辦法》、2005年頒布的惠州市文件、2011年頒布的衢州市文件及2013年頒布的云浮市文件等多規(guī)定了舉報(bào)范圍是工業(yè)企業(yè)范圍內(nèi)的環(huán)境違法行為。在第二階段2013-2018年，舉報(bào)范圍大幅度擴(kuò)大化和具體化，此階段頒布的地方文件所規(guī)定的舉報(bào)內(nèi)容不再局限于工業(yè)企業(yè)違法行為，還涉及大氣污染、噪音污染、水污染、放射性物質(zhì)違法排放以及非法處置污染設(shè)備等相關(guān)違法行為。三亞市2017年頒布的文件規(guī)定的餐飲違法排污，上海市2018年頒布的文件規(guī)定的揮發(fā)性有機(jī)物，安徽省2018年頒布的文件中規(guī)定的農(nóng)藥制造、醫(yī)藥制造以及釀造等舉報(bào)內(nèi)容都是地方立法的創(chuàng)新和發(fā)展。在第三階段2018年至今，有地方立法將單位企業(yè)、個(gè)人等的環(huán)境違法行為上升到更具全局觀的生態(tài)環(huán)境保護(hù)層面。如吉林省2020年頒布的文件規(guī)定，具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門將依法受理查處生態(tài)環(huán)境違法行為；四川省頒布的獎(jiǎng)勵(lì)辦法也體現(xiàn)了國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵；貴州省明確規(guī)定農(nóng)村面源污染的舉報(bào)和防治也是生態(tài)保護(hù)的立法延伸；陜西省發(fā)布的文件還把擅自改變土地用途、旅游景點(diǎn)和農(nóng)家樂等違法經(jīng)營(yíng)也納入到了舉報(bào)范圍?？傮w來(lái)說(shuō)，在當(dāng)?shù)厥〖?jí)文件指導(dǎo)下、結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)制定的地方性舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法大同小異，整體上機(jī)制設(shè)計(jì)內(nèi)容也逐年趨向具體和完善，不同層次的環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制地方立法發(fā)展整體呈現(xiàn)出良好趨勢(shì)。

(二)典型樣本選取——“四地”文本選取

為避免對(duì)法律制度的探討分析形成空中樓閣式理論，需要對(duì)具體樣本進(jìn)行分析。[14]筆者擬采用環(huán)境發(fā)生學(xué)研究范式[15]對(duì)樣本進(jìn)行研究。該研究方法不僅符合馬克思主義法學(xué)研究的歷史唯物主義觀，還能分析出地方環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。地方環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)要想達(dá)到“形式”和“實(shí)質(zhì)”合理的預(yù)期效果，需要在對(duì)這些樣本歷年增刪變化背后的立法意圖評(píng)價(jià)和立法趨勢(shì)把握的基礎(chǔ)上，立足于環(huán)境分配正義的立法精神，適當(dāng)結(jié)合最新樣本對(duì)以往已頒布樣本進(jìn)行綜合分析，這樣才能發(fā)現(xiàn)難以察覺的法律漏洞問(wèn)題。倘若僅選取最新樣本進(jìn)行研究，將造成研究結(jié)論科學(xué)性和客觀性欠缺以及難以正確把握該機(jī)制發(fā)展趨勢(shì)等問(wèn)題。如此而言，基于歷史唯物主義視野下的綜合研究提出的機(jī)制設(shè)計(jì)才更具科學(xué)性和操作性。筆者選取了立法內(nèi)容更為全面、機(jī)制流程規(guī)定更為具體、樣本設(shè)計(jì)實(shí)踐更為豐富的汕頭市、北京市、河北省和安徽省“四地”作為考察對(duì)象，這些考察對(duì)象都對(duì)規(guī)范性樣本進(jìn)行過(guò)相關(guān)修訂，且涵蓋了不同級(jí)別行政區(qū)劃以及不同地理區(qū)域，因此對(duì)這“四地”樣本內(nèi)容的研究結(jié)果將更具有一般參考意義。在“四地”制定的環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制樣本中，制定主體是生態(tài)環(huán)境行政部門(生態(tài)環(huán)境廳或生態(tài)環(huán)境局)，河北省、安徽省的制定主體還包括省級(jí)財(cái)政部門。在其他地方樣本，如海南省、四川省、山東省、吉林省、淄博市、銅陵市、巴中市等樣本中，都是由環(huán)境執(zhí)法部門和當(dāng)?shù)刎?cái)政部門聯(lián)合印發(fā)的地方環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，河南省、東莞市、佛山市等地方樣本中規(guī)定了財(cái)政部門負(fù)責(zé)獎(jiǎng)勵(lì)工作或者負(fù)責(zé)對(duì)資金的管理和監(jiān)督。據(jù)筆者粗略統(tǒng)計(jì)，地方財(cái)政部門與環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)合印發(fā)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)文件省級(jí)層面占多數(shù)，地方財(cái)政部門多以監(jiān)督、資金管理等形式參與到舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)行中的在市級(jí)層面占多數(shù)。相對(duì)于地方性文本規(guī)定了財(cái)政部門具體的參與內(nèi)容，省級(jí)機(jī)關(guān)頒布的辦法對(duì)于財(cái)政職責(zé)內(nèi)容的規(guī)定更傾向統(tǒng)領(lǐng)性，這也為地方有關(guān)財(cái)政部門參與的規(guī)定預(yù)留了立法空間形式。除財(cái)政部門參與監(jiān)督外，其他跨部門的聯(lián)合負(fù)責(zé)形式也能提高執(zhí)法的科學(xué)性和效力性。

在“四地”中，安徽省和河北省所發(fā)布文件的可實(shí)施性較為優(yōu)良，是生態(tài)環(huán)境部有關(guān)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作成效顯著的表?yè)P(yáng)對(duì)象。北京市是我國(guó)政治中心和文化中心，汕頭市舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法修訂次數(shù)最多，這兩地的環(huán)境部門頒布的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法以及環(huán)境治理實(shí)踐中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)對(duì)于其他地方環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法的相關(guān)立法工作具有較大的參考意義。其中，河北省舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法的出臺(tái)時(shí)間最早，財(cái)政部門對(duì)環(huán)境行政部門的監(jiān)督作用將促使環(huán)境行政部門履行其行政承諾所對(duì)應(yīng)的義務(wù)，以及確保獎(jiǎng)勵(lì)金的發(fā)放等流程的公平公正公開，一定程度上為確保舉報(bào)者行使獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)提供了更強(qiáng)保障。這“四地”都是由地方環(huán)境行政部門頒布規(guī)范性文件，有關(guān)文件都具有法律效力和法律約束力，且可以作為司法機(jī)關(guān)審理案件的有關(guān)依據(jù)。從修訂次數(shù)上來(lái)看，汕頭市經(jīng)驗(yàn)頗多，2007至2020年已經(jīng)修訂過(guò)4次；從最新條款數(shù)來(lái)看，汕頭市文件的篇幅最長(zhǎng)，一定程度上說(shuō)明汕頭市發(fā)布的文件更為具體和全面，汕頭市出臺(tái)的環(huán)境舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范性文件在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)中具有重要的參考價(jià)值。具體內(nèi)容如表1所示。

表1 北京市等四地環(huán)境舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制文件制定情況

三、環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)之關(guān)鍵要素的提取理由及內(nèi)容概括

有學(xué)者在研究食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制時(shí)，提出了該舉報(bào)機(jī)制包括舉報(bào)主體、舉報(bào)對(duì)象、受理機(jī)關(guān)、舉報(bào)形式、舉報(bào)及獎(jiǎng)勵(lì)程序、獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)等要素。[16]地方有關(guān)部門在制定地方環(huán)境舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)規(guī)章制度時(shí)也需要對(duì)這些機(jī)制要素進(jìn)行考量，食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制與環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制都是以監(jiān)督舉報(bào)權(quán)為內(nèi)核推進(jìn)公眾參與公共管理事宜的激勵(lì)機(jī)制。因此，針對(duì)食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制進(jìn)行要素類型化探討的研究方法對(duì)于環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制之關(guān)鍵要素研究而言同樣具有可行性和科學(xué)性。有學(xué)者從法理層面對(duì)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制進(jìn)行正當(dāng)性依據(jù)觀察、性質(zhì)考究和功能解讀等研究，但未就現(xiàn)有樣本進(jìn)行微觀分析。因此，筆者對(duì)選取的地方性獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制樣本進(jìn)行探討時(shí)，將從舉報(bào)主體、舉報(bào)范圍、舉報(bào)要求、舉報(bào)程序四個(gè)關(guān)鍵要素著手。具體理由如下：一是舉報(bào)主體、舉報(bào)范圍、舉報(bào)要求、舉報(bào)程序是決定機(jī)制設(shè)計(jì)是否成功的關(guān)鍵要素；二是舉報(bào)主體范疇涉及監(jiān)督舉報(bào)權(quán)利主體資格和侵權(quán)可訴原告資格等的法律確認(rèn)問(wèn)題，舉報(bào)范圍、舉報(bào)要求則直接決定了機(jī)制賦予該監(jiān)督權(quán)的權(quán)屬范圍、機(jī)制可運(yùn)行的實(shí)際邊界以及從文本內(nèi)容到實(shí)體執(zhí)法的轉(zhuǎn)化效能，舉報(bào)程序則是機(jī)制的形式正義和可操作性能否實(shí)現(xiàn)的必要支撐；三是除舉報(bào)主體、舉報(bào)范圍、舉報(bào)要求、獎(jiǎng)勵(lì)程序有較明顯問(wèn)題以外，其他機(jī)制要素并無(wú)明顯問(wèn)題且都有相似性規(guī)定，故而對(duì)這四個(gè)要素的研究更具價(jià)值。

(一)舉報(bào)主體

1.舉報(bào)主體范圍

通過(guò)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)不僅能有效發(fā)揮公眾的信息價(jià)值[17]和監(jiān)督作用，公眾直接參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程也可以彌補(bǔ)地方政府在一些環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的缺位。[18]根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，舉報(bào)主體是一般意義上的社會(huì)公眾，多角色的公眾主體在彌補(bǔ)行政缺位的同時(shí)也能進(jìn)行自我調(diào)整。汕頭市文件中規(guī)定的舉報(bào)主體包括公民、法人和其他組織，并單獨(dú)列出條款規(guī)定生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工作人員(以下簡(jiǎn)稱“工作人員”)及其家庭成員不適用該辦法；北京市規(guī)范性文件規(guī)定任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)環(huán)境，并有權(quán)利進(jìn)行舉報(bào)，也單獨(dú)列款規(guī)定工作人員(含臨時(shí)聘用人員)及其直系親屬不適用本規(guī)定；河北省修訂后的文件對(duì)舉報(bào)主體有相關(guān)規(guī)定，規(guī)定該辦法適用于公民、法人和其他組織，對(duì)于工作人員是否適用于該辦法并未作出具體規(guī)定；安徽省修訂后的文件規(guī)定了舉報(bào)人包括公民、法人和其他組織，修訂后文件第10條關(guān)于不能獲取獎(jiǎng)勵(lì)的情形中規(guī)定了舉報(bào)人或其家庭成員是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工作人員(含臨時(shí)聘用人員)的除外。綜上，“四地”大多規(guī)定了舉報(bào)主體包括公民、法人和其他組織，其中汕頭市、北京市兩地單獨(dú)規(guī)定了工作人員及其家屬不適用的情形，安徽省則在不能獲得獎(jiǎng)勵(lì)的條款中列舉了工作人員及其家庭成員。

2.公民舉報(bào)保護(hù)

汕頭市規(guī)定了生態(tài)環(huán)境部門的保密義務(wù)以及嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人對(duì)舉報(bào)人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)。北京市規(guī)定了環(huán)境行政部門對(duì)舉報(bào)者相關(guān)信息負(fù)有保密義務(wù)。河北省2001年頒布的文件規(guī)定省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門每季度公布一次舉報(bào)動(dòng)態(tài)和查處結(jié)果，并在省級(jí)新聞媒體上刊發(fā)；2018年修正后的文件規(guī)定，環(huán)境污染舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)部門不得泄露舉報(bào)人個(gè)人信息，但刪減了舉報(bào)動(dòng)態(tài)和查處結(jié)果的公布規(guī)定。安徽省2018年修正后的文件規(guī)定，受理和查處舉報(bào)的相關(guān)部門對(duì)舉報(bào)人負(fù)有保密義務(wù)。受理舉報(bào)后，環(huán)境行政部門相關(guān)工作欠缺正當(dāng)性或合法性時(shí)，如不及時(shí)調(diào)查處理、通風(fēng)報(bào)信以及違反保密義務(wù)的，該地方規(guī)范性文件賦權(quán)舉報(bào)人可向紀(jì)檢監(jiān)察部門申告，經(jīng)查證屬實(shí)，將依照有關(guān)法律追究相關(guān)人員的責(zé)任。除了保密義務(wù)外，“四地”規(guī)范性文件也規(guī)定了依法追究環(huán)境行政部門工作人員責(zé)任的相關(guān)違法事項(xiàng)，主要包括不依法查處、濫發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)、泄露個(gè)人資料和挪用獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容。

(二)舉報(bào)要求

汕頭市規(guī)范性文件規(guī)定，舉報(bào)人舉報(bào)環(huán)境違法行為應(yīng)提供被舉報(bào)對(duì)象、違法行為發(fā)生地和基本違法事實(shí)及排污情況的照片或視頻等證據(jù)。為了降低環(huán)境行政人員的執(zhí)法壓力，該地方規(guī)范性文件鼓勵(lì)舉報(bào)人協(xié)助生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證工作。北京市2017年頒布的文件規(guī)定，通過(guò)網(wǎng)站在線舉報(bào)的，應(yīng)上傳本人身份證正反面清晰圖片，通過(guò)其他方式舉報(bào)的，應(yīng)提供本人身份證正反面清晰復(fù)印件；針對(duì)不同舉報(bào)內(nèi)容規(guī)定了不同的舉證內(nèi)容，如對(duì)機(jī)動(dòng)車違法排污行為提出舉報(bào)的，舉報(bào)人需提供車牌號(hào)、車牌顏色、車型等。河北省對(duì)舉報(bào)要求作出列舉式說(shuō)明，其中包括環(huán)境違法行為屬實(shí)，舉報(bào)對(duì)象明確、詳細(xì)地址準(zhǔn)確，首次舉報(bào)且未被曝光等。安徽省相關(guān)規(guī)定較其他省市更為嚴(yán)格，除了應(yīng)當(dāng)提供違法企業(yè)名稱、地址、違法行為及發(fā)生地等基本信息外，鼓勵(lì)舉報(bào)人提供能夠證明舉報(bào)事實(shí)的視聽材料等證據(jù)，還需實(shí)名制并積極協(xié)助環(huán)境保護(hù)主管部門調(diào)查取證。法人和其他組織進(jìn)行舉報(bào)時(shí)，該地方法規(guī)規(guī)定還需提供證明其組織依法成立并生效的具有公信力或法律效力的相關(guān)證明材料，如機(jī)構(gòu)信用代碼證復(fù)印件等。與個(gè)體舉報(bào)人不同的是，法人和其他組織進(jìn)行舉報(bào)時(shí)，相關(guān)法規(guī)在對(duì)其舉報(bào)行為正當(dāng)性進(jìn)行法律評(píng)價(jià)之前率先對(duì)其進(jìn)行舉報(bào)資格確認(rèn)，也即規(guī)定法人和其他組織進(jìn)行舉報(bào)應(yīng)提供合法證明材料。

(三)舉報(bào)范圍

“四地”對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的環(huán)境違法行為進(jìn)行了列舉說(shuō)明，修訂后的地方性文件對(duì)相關(guān)規(guī)定都明顯增加和細(xì)化了部分內(nèi)容。汕頭市2007年頒布的文件第5條將工業(yè)企業(yè)污染和飲水源污染列入舉報(bào)范圍；2016年文件修訂后，舉報(bào)范圍大幅擴(kuò)張，增加了使用高污染燃用設(shè)施、機(jī)械排放檢驗(yàn)報(bào)告不合格、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、重金屬污染、無(wú)證處理廢物、油氣處理裝置不合格和非法排放等；2018年增加了違規(guī)設(shè)置或管理排污口、監(jiān)控設(shè)備不正常運(yùn)行等舉報(bào)事項(xiàng)，針對(duì)不同標(biāo)準(zhǔn)的重金屬超標(biāo)排放水內(nèi)容配置了不同獎(jiǎng)勵(lì)金額；2020年繼續(xù)增加了未采取防范措施致使危險(xiǎn)廢物流失滲漏、明知其無(wú)經(jīng)營(yíng)許可證卻向其提供或者委托其處理危險(xiǎn)廢物并嚴(yán)重污染環(huán)境等舉報(bào)內(nèi)容。北京市2014年只簡(jiǎn)單規(guī)定了企業(yè)環(huán)境違法行為為舉報(bào)對(duì)象；2016年修訂后的文件第7條列舉了舉報(bào)對(duì)象，共計(jì)17款，所列舉的舉報(bào)對(duì)象和2020年汕頭市修訂后的舉報(bào)范圍大致相同，還列舉了服務(wù)單位未使用清潔能源、銷售不符規(guī)定的道路移動(dòng)機(jī)械和自然保護(hù)區(qū)等內(nèi)容；2017年修訂后，增加了實(shí)驗(yàn)室、檢驗(yàn)室、化驗(yàn)室違規(guī)排放、違法處置放射性廢物或裝置等；2021年修訂的文件，以行政違法、環(huán)境違法等違反法律的具體行為作為舉報(bào)對(duì)象。河北省有關(guān)文件的舉報(bào)范圍包括大氣污染、煙塵污染、“十五小”和“新六小”反彈、污染設(shè)備轉(zhuǎn)嫁等；2018年增加了揚(yáng)塵污染 、無(wú)證排放、偷排工業(yè)廢液等內(nèi)容。安徽省2016年的文件規(guī)定了超標(biāo)排放、違規(guī)使用污染物處理設(shè)施、排放重金屬或持久性有機(jī)污染物等有害物質(zhì)等舉報(bào)項(xiàng)目；2018年修訂后增加了自然保護(hù)區(qū)污染、擅自開工、一般工業(yè)固體廢物等內(nèi)容。綜合來(lái)看，地方在積累和總結(jié)了一定的立法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)后，都明顯增加了舉報(bào)范圍的具體規(guī)定，從工業(yè)企業(yè)污染到自然保護(hù)區(qū)污染，說(shuō)明環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制在協(xié)調(diào)城市中心化與鄉(xiāng)村離心化問(wèn)題[19]上有了立法進(jìn)步，地方關(guān)于舉報(bào)對(duì)象規(guī)定的立法變化也符合“多中心治理”理論的要求。[20]

(四)舉報(bào)程序

“四地”對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)具體流程都作了有關(guān)規(guī)定，因考察對(duì)象中包含已修正版本，且修訂后的版本相較之前在具體流程規(guī)定內(nèi)容上更為完善，所以筆者主要以最新修訂的文件為對(duì)象進(jìn)行探討。環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制大多遵循“舉報(bào)—舉報(bào)的受理、查處—獎(jiǎng)勵(lì)的申報(bào)、審核、發(fā)放”式舉報(bào)流程?！芭e報(bào)”是公眾向地方具有管理權(quán)的環(huán)境行政部門進(jìn)行舉報(bào)?！芭e報(bào)的受理、查處”指接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)受理后對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，或者將舉報(bào)案件移交給有調(diào)查核實(shí)權(quán)限的其他環(huán)境行政部門，如汕頭市規(guī)定了舉報(bào)案件可轉(zhuǎn)屬地區(qū)、縣分局調(diào)查核實(shí)。在該流程中，公眾參與主要體現(xiàn)在“舉報(bào)”環(huán)節(jié)中舉報(bào)人有權(quán)行使舉報(bào)監(jiān)督權(quán)，而環(huán)境行政部門有權(quán)參與整個(gè)流程。多數(shù)地方性文本規(guī)定了具體管理主體在不同“舉報(bào)”環(huán)節(jié)的權(quán)限劃分問(wèn)題，規(guī)定了行政人員在“舉報(bào)的受理、查處”與“獎(jiǎng)勵(lì)的申報(bào)、審核、發(fā)放”環(huán)節(jié)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。有的地方立法還規(guī)定了地方財(cái)政部門參與“獎(jiǎng)勵(lì)的申報(bào)、審核、發(fā)放”流程中的義務(wù)，甚至直接規(guī)定了地方財(cái)政部門在“獎(jiǎng)勵(lì)的申報(bào)、審核、發(fā)放”環(huán)節(jié)的監(jiān)督職責(zé)。相較“舉報(bào)的受理、查處”，地方規(guī)范性文件對(duì)“獎(jiǎng)勵(lì)的申報(bào)、審核、發(fā)放”環(huán)節(jié)的規(guī)定內(nèi)容更為具體詳實(shí)。如汕頭市的文件規(guī)定，市級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門具體負(fù)責(zé)舉報(bào)的受理、查處、審查和獎(jiǎng)金的申報(bào)、審核及發(fā)放工作，市級(jí)生態(tài)執(zhí)法部門及各區(qū)、縣分局主要負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)查處和提出獎(jiǎng)勵(lì)建議；北京市2014年文件規(guī)定，投訴舉報(bào)中心負(fù)責(zé)案件受理、轉(zhuǎn)辦、督辦及組織發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)等工作，相關(guān)環(huán)境行政單位按照職責(zé)分工承辦舉報(bào)案件，2017年修訂后更改為由各區(qū)環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行調(diào)查處理和獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放工作；河北省的文件規(guī)定了環(huán)境部門負(fù)責(zé)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)組織工作，其中省環(huán)境保護(hù)廳的信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)機(jī)制的具體實(shí)施；安徽省的文件規(guī)定，對(duì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)由對(duì)環(huán)境違法行為作出處理決定的環(huán)境保護(hù)主管部門辦理，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)工作，通過(guò)權(quán)屬推理，做出處理決定的環(huán)境保護(hù)主管部門也將負(fù)責(zé)案件的受理和查處。

四、環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)之關(guān)鍵要素存在的主要問(wèn)題

環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制作為環(huán)境監(jiān)管(治理)體系的一個(gè)板塊，較為強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位，促使地方行政立法在制定過(guò)程中基于執(zhí)法成本、舉報(bào)效率等考慮會(huì)偏重于舉報(bào)人的義務(wù)性規(guī)定、具體舉報(bào)程序等規(guī)范內(nèi)容，未能全面落實(shí)《指導(dǎo)意見》精神，充分保障舉報(bào)人權(quán)利和發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)在價(jià)值。因此，地方性舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制還存有部分局限需要改進(jìn)。

(一)舉報(bào)主體范圍不明確

有學(xué)者認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》可對(duì)舉報(bào)環(huán)境違法行為的“公眾”作出“包括公民、法人和其他組織”的規(guī)定，如此有利于將較寬的舉報(bào)主體歸入外源性舉報(bào)人范圍，但對(duì)于內(nèi)源性舉報(bào)人的具體范圍(負(fù)有相應(yīng)舉報(bào)或監(jiān)督義務(wù)的工作人員)則應(yīng)另行作出明確的規(guī)定。事實(shí)上，有關(guān)地方性文本幾乎都規(guī)定了公民、法人和其他組織的舉報(bào)主體資格，但對(duì)于環(huán)境行政工作人員及其近親屬，負(fù)有社會(huì)輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督責(zé)任等相應(yīng)義務(wù)的舉報(bào)主體的舉報(bào)資格(如云南省頒布的地方文件還在不適用該辦法的事項(xiàng)中規(guī)定了新聞媒體及其從業(yè)人員舉報(bào)生態(tài)環(huán)境違法行為；東莞市地方文件在不屬于獎(jiǎng)勵(lì)范圍的情形中規(guī)定了 “智網(wǎng)工程”網(wǎng)格管理員)仍存有規(guī)定模糊的問(wèn)題，可見地方性機(jī)制設(shè)計(jì)需要再明確內(nèi)源性舉報(bào)主體的范圍。以“環(huán)境相關(guān)部門工作人員及其家屬”舉報(bào)人為例，北京市和汕頭市的獎(jiǎng)勵(lì)辦法對(duì)其作出不適用該地方舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法的規(guī)定，安徽省相關(guān)辦法將其規(guī)定在不能獲得獎(jiǎng)勵(lì)的情形中，這兩種不同規(guī)定形式將產(chǎn)生不同的權(quán)利訴求資格。北京市和汕頭市的規(guī)定中，當(dāng)工作人員及其家庭成員進(jìn)行舉報(bào)時(shí)，由于該主體不具有該舉報(bào)資格，不產(chǎn)生針對(duì)該辦法的舉報(bào)行為的法律效力，即出自該工作人員及其家庭成員的舉報(bào)不具有相應(yīng)法律效力。換言之，其他相關(guān)聯(lián)人的舉報(bào)行為也將不具有法律效力，因?yàn)槌鲎怨ぷ魅藛T及其家屬成員的舉報(bào)信息無(wú)論轉(zhuǎn)經(jīng)幾次，都不改變?cè)撆e報(bào)信息不具備相應(yīng)法律效力的事實(shí)。安徽省的相關(guān)規(guī)定中，當(dāng)工作人員及其家屬滿足辦法中規(guī)定的舉報(bào)人條件進(jìn)行舉報(bào)時(shí)，該舉報(bào)行為是合乎該行政法規(guī)規(guī)定的，只是成立不能獲得獎(jiǎng)勵(lì)的情形，即對(duì)這類舉報(bào)人本身的舉報(bào)行為法律持肯定評(píng)價(jià)，但該舉報(bào)人不具有獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)。北京市2016年修訂后的文件第8條第5款規(guī)定了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍外的事項(xiàng)，未按照要求提供必要舉報(bào)信息的不予獎(jiǎng)勵(lì)，將按普通舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查處理?？蓮姆ɡ硗茖?dǎo)出，舉報(bào)行為正當(dāng)性的成立與獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)的成立是相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系。在成都市環(huán)境違法獎(jiǎng)勵(lì)辦法中，對(duì)工作人員的近親屬的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資格問(wèn)題作出了法律說(shuō)明，但對(duì)于違法企業(yè)內(nèi)部人員、行政工作人員、具有環(huán)境監(jiān)督或管理義務(wù)的工作人員等特殊人群，該文件未作出進(jìn)一步資格限定的法律說(shuō)明。2021年1月1日正式實(shí)施的《浙江省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第14條規(guī)定，具有監(jiān)督或管理義務(wù)的工作人員對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為進(jìn)行舉報(bào)將不納入現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)范圍，但可視情況給予精神獎(jiǎng)勵(lì)，也即為了激勵(lì)社會(huì)上的有效舉報(bào)，地方立法并不將舉報(bào)行為的合法性與獲獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利進(jìn)行直接掛鉤。雖然將有利于環(huán)境保護(hù)的舉報(bào)行為認(rèn)定為具有正當(dāng)性，但舉報(bào)人并不當(dāng)然享有獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利。簡(jiǎn)言之，地方行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)沒有充分考慮激勵(lì)機(jī)制參與方之間監(jiān)督與反饋的具體作用對(duì)象及激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)在價(jià)值，導(dǎo)致地方立法中的舉報(bào)主體資格確認(rèn)相關(guān)規(guī)定并不完善。其中，不同的主體范圍規(guī)定形式也會(huì)使以舉報(bào)信息價(jià)值為聯(lián)結(jié)點(diǎn)的法律關(guān)系出現(xiàn)截然不同的法律判斷，即信息的合法性確認(rèn)問(wèn)題將涉及持有人舉報(bào)行為的法律效力確認(rèn)問(wèn)題。

(二)行政主體的義務(wù)性規(guī)定不全面

地方性環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)文件，對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容都作出了具體規(guī)定，也即環(huán)境行政部門出于環(huán)境公共管理的目的，通過(guò)行政允諾的方式為自己創(chuàng)設(shè)了新的行政義務(wù)，該義務(wù)內(nèi)容當(dāng)然具有法律約束力。但在地方文件中關(guān)于行政主體的義務(wù)規(guī)定較少，行政主體的義務(wù)內(nèi)容缺少具體的法律依據(jù)，如果以該規(guī)范性文件作為依據(jù)，當(dāng)舉報(bào)人的舉報(bào)原權(quán)利或次生權(quán)利受侵害時(shí)就只能依靠形式推理進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。上述問(wèn)題出現(xiàn)的原因在于機(jī)制設(shè)計(jì)沒有充分考慮如何保障舉報(bào)人的權(quán)利，也并未正確認(rèn)識(shí)到包括履行對(duì)應(yīng)義務(wù)在內(nèi)的行政積極作為是推進(jìn)激勵(lì)機(jī)制正向運(yùn)作的主要?jiǎng)恿?。?shí)名制舉報(bào)是地方的一個(gè)立法趨勢(shì)，舉報(bào)人完成實(shí)名舉報(bào)后與行政部門形成的行政法律關(guān)系(此時(shí)，行政部門預(yù)設(shè)行為的內(nèi)容還不具有法律意義)具有法律約束力，此時(shí)行政主體負(fù)有保護(hù)舉報(bào)人信息和人身安全等義務(wù)。地方性文件雖規(guī)定了保密義務(wù)，但未規(guī)定有關(guān)違反義務(wù)的具體法律后果或者懲罰措施，其保密義務(wù)條款更多表現(xiàn)為形式上的管理規(guī)定，容易讓不法分子借此法律漏洞侵害舉報(bào)者的信息安全或個(gè)人權(quán)利，甚至有的執(zhí)法者可以輕易不履行該義務(wù)。在近兩年出臺(tái)的地方性文件中，大多對(duì)舉報(bào)成立的多方條件進(jìn)行了列舉說(shuō)明，但有關(guān)行政主體的相關(guān)義務(wù)內(nèi)容仍顯不足。除此，行政主體通過(guò)規(guī)范性文件作出的行政允諾屬于其“法定職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，行政主體負(fù)有復(fù)核的義務(wù)，[21]也即法理上證成環(huán)境舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)中行政主體負(fù)有兌現(xiàn)承諾、復(fù)核結(jié)果等義務(wù)，在環(huán)境治理機(jī)制中這些義務(wù)的履行也屬于激勵(lì)反饋的重要內(nèi)容。在現(xiàn)實(shí)立法中應(yīng)當(dāng)以具體法律規(guī)定使得行政主體和行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)更加明晰，也為環(huán)境舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)訴訟爭(zhēng)議解決提供法律依據(jù)，而權(quán)責(zé)明晰也一直是我國(guó)法治理念所要求達(dá)到的立法要求。如山東省等地方性樣本規(guī)定應(yīng)建立健全有獎(jiǎng)舉報(bào)獎(jiǎng)金核發(fā)管理檔案，但是法律法規(guī)沒有對(duì)對(duì)應(yīng)的復(fù)核義務(wù)作出規(guī)定，行政人員可能會(huì)不積極作為或逃避該作為義務(wù)。此外，舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)內(nèi)容還應(yīng)包括有關(guān)環(huán)境私益的法律救濟(jì)程序的完整規(guī)定，但環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制地方設(shè)計(jì)在這方面存在立法缺失問(wèn)題。

(三)舉報(bào)范圍不夠具體

不難發(fā)現(xiàn)，地方性環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制主要以工業(yè)企業(yè)環(huán)境違法行為以及個(gè)人環(huán)境違法行為作為舉報(bào)范圍展開，該范圍界定對(duì)于解決工業(yè)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展帶來(lái)的相關(guān)環(huán)境問(wèn)題具有其自身合理性，但環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)所體現(xiàn)的“城市中心主義”[22]并未全面把握好《指導(dǎo)意見》精神中的“生態(tài)環(huán)境”內(nèi)涵，對(duì)于城市域外舉報(bào)人的舉報(bào)權(quán)利及訴求也未能進(jìn)行充分保障，進(jìn)而在機(jī)制設(shè)計(jì)中忽視了我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治理內(nèi)容。有學(xué)者提出，通過(guò)強(qiáng)化政府、市場(chǎng)、社會(huì)公眾、基層組織及村民等多元主體間的資源重組和權(quán)責(zé)分配來(lái)破解該問(wèn)題。[23]面對(duì)我國(guó)自然保護(hù)地分類混雜、權(quán)責(zé)不明的狀況，國(guó)家公權(quán)力的強(qiáng)制性屬性[24]，農(nóng)村環(huán)境、自然保護(hù)地等的環(huán)境治理的有效性限度導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題，可以通過(guò)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)得到進(jìn)一步解決。在地方性舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法中，鮮有將農(nóng)村環(huán)境治理納入舉報(bào)范圍的立法實(shí)踐，而貴州省的做法可作為典型經(jīng)驗(yàn)予以推廣。其獎(jiǎng)勵(lì)辦法對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，其中包括農(nóng)用地重金屬污染、農(nóng)村養(yǎng)殖地和自然保護(hù)地污染等。雖然地方文本對(duì)于生態(tài)保護(hù)作出相關(guān)規(guī)定，如生態(tài)紅線保護(hù)地、飲水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、飲水源二級(jí)保護(hù)區(qū)等，但對(duì)生態(tài)紅線等規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)大解釋也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行針對(duì)性保護(hù)和監(jiān)管的目標(biāo)；在相關(guān)機(jī)制重視發(fā)揮環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制輔助環(huán)境行政執(zhí)法作用的同時(shí)，不能單一看待環(huán)境治理激勵(lì)機(jī)制中公眾對(duì)違法企業(yè)的舉報(bào)、監(jiān)督，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到公眾、合法企業(yè)、個(gè)人對(duì)政府相關(guān)執(zhí)法工作的監(jiān)督作用，也即環(huán)境行政主體的環(huán)境違法行為也需納入環(huán)境違法舉報(bào)范圍。地方立法具體規(guī)定了可對(duì)非行政人員環(huán)境違法行為進(jìn)行舉報(bào)的具體情形，忽略了行政機(jī)關(guān)的環(huán)境違法行為或職務(wù)違法行為也可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大污染等問(wèn)題。也有地方立法將環(huán)境行政相關(guān)工作人員的違法失職行為單獨(dú)規(guī)定為義務(wù)性條款，但大多未規(guī)定具體的法律后果，當(dāng)出現(xiàn)行政人員違反保障權(quán)利人規(guī)定的情形時(shí)，被侵權(quán)人因?yàn)榉珊蠊嚓P(guān)規(guī)定的欠缺而難以進(jìn)行維權(quán)補(bǔ)救。因此，將行政人員的環(huán)境違法行為納入舉報(bào)范圍不僅是實(shí)現(xiàn)舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)目標(biāo)的應(yīng)有之義，也是解決公眾環(huán)境治理權(quán)利和行政環(huán)境管理權(quán)力的對(duì)應(yīng)義務(wù)和權(quán)屬邊界問(wèn)題的一條有效路徑。

(四) 具體程序不夠完善

1.舉報(bào)程序有待完善

安徽省舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)文件第10條規(guī)定，對(duì)舉報(bào)人可向紀(jì)檢監(jiān)察部門申告、具體環(huán)境行政執(zhí)法人員違法內(nèi)容作出了具體的列舉說(shuō)明，并規(guī)定將對(duì)該違法失職人員追究有關(guān)法律責(zé)任。此條款雖提及舉報(bào)人可向紀(jì)檢監(jiān)察部門申告，公眾可對(duì)作出規(guī)定的行政失職行為享有向紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行申告的權(quán)利，但公眾進(jìn)行申告時(shí)受理部門存在對(duì)舉報(bào)案件故意不受理或拖延舉報(bào)受理從而降低舉報(bào)效率的可能。這不僅會(huì)影響環(huán)境執(zhí)法的公信力，不能起到對(duì)舉報(bào)者的保護(hù)作用，而且還可能導(dǎo)致違法者借由該法條漏洞對(duì)舉報(bào)者進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。河北省2001年出臺(tái)的文件第7條規(guī)定了省級(jí)生態(tài)環(huán)境局每季度公布一次舉報(bào)動(dòng)態(tài)和查處結(jié)果，并在省級(jí)新聞媒體上刊發(fā)，但隨后的修訂將此條刪減。查處結(jié)果的公布并刊發(fā)可以讓公眾對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的工作成果進(jìn)行有力監(jiān)督，將相關(guān)條文刪減后，對(duì)于環(huán)境執(zhí)法者而言，降低了對(duì)其處理舉報(bào)工作的督促力量；對(duì)于公眾而言，也難以對(duì)舉報(bào)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和糾正。如2020年12月31日頒布的《淮北市生態(tài)環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施細(xì)則》第14條規(guī)定，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)金額超過(guò)(包含)1萬(wàn)元的，由市生態(tài)環(huán)境局局長(zhǎng)辦公會(huì)審查確定，財(cái)務(wù)與科技科、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)科(宣傳教育科)、市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)、具體辦案人員參與；獎(jiǎng)勵(lì)金額在1萬(wàn)元以下的，另外作出嚴(yán)格程度較低的規(guī)定。該地方文件規(guī)定多級(jí)行政人員對(duì)審查和獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放等內(nèi)容負(fù)責(zé)，審查內(nèi)容的補(bǔ)充提高了程序公正性，但過(guò)多的審查責(zé)任也會(huì)使得執(zhí)法人員面對(duì)重大舉報(bào)事件時(shí)“畏首畏尾”，出現(xiàn)調(diào)查過(guò)程過(guò)長(zhǎng)、審查過(guò)于嚴(yán)密、獎(jiǎng)金發(fā)放程序過(guò)于繁復(fù)冗長(zhǎng)等現(xiàn)象。在地方環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)官方網(wǎng)站上，舉報(bào)者可以進(jìn)行舉報(bào)、查詢審查進(jìn)度和舉報(bào)結(jié)果，第三人對(duì)此無(wú)法查看，然而，報(bào)道舉報(bào)結(jié)果的官方網(wǎng)站占比較低。環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的良性運(yùn)作，不僅需要法理的支撐，更需要程序上的嚴(yán)格執(zhí)法和舉報(bào)人保障，但由于程序?qū)彶閮?nèi)容的立法空缺，舉報(bào)者在一定程度上對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行揭發(fā)、舉報(bào)時(shí)存有疑慮，害怕報(bào)復(fù)的心理加上社會(huì)學(xué)所講的群體效應(yīng)都會(huì)使舉報(bào)效率大打折扣。此外，除獎(jiǎng)勵(lì)審查、舉報(bào)結(jié)果反饋等舉報(bào)程序不夠完備外，還有一些其他規(guī)定不完備的程序內(nèi)容。我國(guó)地方機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)加強(qiáng)舉報(bào)程序內(nèi)容的制定工作，并通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法以確保程序有效實(shí)施。

2.缺少具體的連貫性機(jī)制流程

機(jī)制的運(yùn)行需要程序的保障，公眾參與機(jī)制的運(yùn)行也離不開程序的保障。[25]在大多數(shù)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制中，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不是“舉報(bào)”行為和“獎(jiǎng)勵(lì)”行為的簡(jiǎn)單加和，連貫有序的實(shí)體機(jī)制流程是舉報(bào)主體、行政人員等實(shí)現(xiàn)應(yīng)有權(quán)利與履行相應(yīng)義務(wù)的必要條件?！皩?duì)應(yīng)義務(wù)”包括但不限于舉報(bào)主體基于舉報(bào)收益而產(chǎn)生的舉證義務(wù)、環(huán)境行政部門基于舉報(bào)人有取得收益權(quán)利而產(chǎn)生的給付義務(wù)以及行政主體為了充分保障舉報(bào)人的其他權(quán)利而給自身創(chuàng)設(shè)的其他強(qiáng)制義務(wù)。這些義務(wù)的履行都需要環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制具備連貫的舉報(bào)流程、獎(jiǎng)金發(fā)放流程及監(jiān)督審查流程。行政部門為了履行其給付義務(wù)，涉及資金流通使用權(quán)力則需財(cái)政部門的授權(quán)，由于缺少統(tǒng)一的財(cái)政法律意見或規(guī)定，各地環(huán)境部門規(guī)定的獎(jiǎng)金額度不盡相同，出現(xiàn)獎(jiǎng)金過(guò)低等不合理的情況，且獎(jiǎng)勵(lì)金的計(jì)算沒有統(tǒng)一方式，對(duì)于同一性質(zhì)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，舉報(bào)人所獲獎(jiǎng)金會(huì)受環(huán)境執(zhí)法部門人員的主觀認(rèn)識(shí)影響而有所不同。對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)金的計(jì)算方式，可參考民事糾紛中的賠償金計(jì)算方式去模擬一套適合環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的方法，其中獎(jiǎng)勵(lì)金的數(shù)額確定、檔級(jí)劃分等流程需要財(cái)政、法務(wù)人員根據(jù)地方財(cái)政預(yù)算和人均收支等共同參與制定。地方財(cái)政部門的監(jiān)督還可限制環(huán)境執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)限，對(duì)行政相對(duì)人具有權(quán)利保障作用。在出臺(tái)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法過(guò)程中，各地結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、人文地理等特點(diǎn)制定的是在本地方范圍內(nèi)有效的法律規(guī)定，對(duì)于跨市(只有少數(shù)地方文本規(guī)定跨市管轄權(quán)由共同的上級(jí)主管部門負(fù)責(zé))特別是跨省的管轄權(quán)，由于上級(jí)權(quán)屬分配沒有作出規(guī)定，涉及跨域環(huán)境監(jiān)管的法律出現(xiàn)空缺局面。此外，地方設(shè)計(jì)的機(jī)制規(guī)則中多為垂直型監(jiān)督流程，缺少對(duì)上級(jí)部門結(jié)果反饋或處理審查的流程設(shè)計(jì)，即涉及到上級(jí)部門審查、權(quán)利訴求時(shí)，公眾的舉報(bào)監(jiān)督權(quán)或其衍生權(quán)利會(huì)出現(xiàn)行使困難、申訴對(duì)象不明確等問(wèn)題。

綜上，地方規(guī)定在設(shè)計(jì)舉報(bào)程序的有關(guān)內(nèi)容時(shí)對(duì)舉報(bào)人權(quán)利保障、機(jī)制內(nèi)在激勵(lì)機(jī)理以及《指導(dǎo)意見》精神的認(rèn)知準(zhǔn)備還不夠充分，其中舉報(bào)程序的完備與否還涉及更深層次的公眾實(shí)質(zhì)性參與、機(jī)制運(yùn)行效能、內(nèi)容體系化規(guī)制、要素優(yōu)化的階位高低等系列問(wèn)題。換言之，舉報(bào)程序的完善程度一定程度上可體現(xiàn)該環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)質(zhì)量。

五、環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)之關(guān)鍵要素的優(yōu)化建議

前文已經(jīng)研討了環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制關(guān)鍵要素內(nèi)容上存在的主要問(wèn)題，接下來(lái)有必要在遵循基本前提之下針對(duì)這些問(wèn)題提出有針對(duì)性的解決方案。

(一)進(jìn)一步確定舉報(bào)主體范圍

在前文探討中，舉報(bào)行為的正當(dāng)性與獎(jiǎng)勵(lì)金請(qǐng)求權(quán)是相互獨(dú)立的，即獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)存在與否不影響舉報(bào)行為正當(dāng)性的成立?；诖?，為了確保公民行使監(jiān)督舉報(bào)權(quán)以及充分發(fā)揮舉報(bào)信息價(jià)值，機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)主體的成立條件作出具體規(guī)定。在主體資格確認(rèn)過(guò)程中需厘清行為人是否符合主體成立條件，對(duì)舉報(bào)主體范圍進(jìn)一步具體化，還需建構(gòu)舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)獲得過(guò)程的合法性。過(guò)程合法性包括行為正當(dāng)性，而舉報(bào)行為正當(dāng)性的成立首先要滿足合法要件，也即需具有合法性和符合行政管理相關(guān)規(guī)定。該機(jī)制舉報(bào)行為合法性以符合行政規(guī)定為前提，地方規(guī)范性文件多規(guī)定了舉報(bào)者應(yīng)當(dāng)提供有效的舉報(bào)信息(包括舉報(bào)對(duì)象、污染事件、污染證明材料、舉報(bào)者個(gè)人信息等)，如果舉報(bào)者進(jìn)行舉報(bào)時(shí)沒有滿足該管理性規(guī)定，舉報(bào)者本身的監(jiān)督舉報(bào)權(quán)并不發(fā)生變動(dòng)，只是因舉報(bào)行為不符合規(guī)定而出現(xiàn)相關(guān)人不能行使權(quán)利的現(xiàn)象。當(dāng)公眾的舉報(bào)行為不符合該行政規(guī)定，但符合社會(huì)一般觀念或不違背善良風(fēng)俗時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)法律的目的解釋或者基于環(huán)境法體系的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則對(duì)該行為進(jìn)行靈活的法律判斷，以更好發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的積極作用。

為了防止執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)謀私等違法現(xiàn)象的發(fā)生，部分文件特別規(guī)定了環(huán)境行政工作人員及其家屬不具有舉報(bào)資格，但當(dāng)舉報(bào)信息難以通過(guò)行政執(zhí)法渠道等發(fā)揮其價(jià)值時(shí)，基于環(huán)境保護(hù)與預(yù)防原則要求，地方立法應(yīng)積極賦予環(huán)境行政工作人員及其家屬的舉報(bào)在此種情況下的合法性。當(dāng)舉報(bào)行為本身違法時(shí)，該行為主體不應(yīng)視為舉報(bào)人，進(jìn)而在行使舉報(bào)權(quán)過(guò)程中也就不發(fā)生其他權(quán)利的訴求法由；即使其舉報(bào)行為合法，特定情況下還需對(duì)舉報(bào)主體資格進(jìn)一步作出界定。當(dāng)舉報(bào)行為合法且符合地方法規(guī)關(guān)于舉報(bào)主體的范圍規(guī)定時(shí)，該舉報(bào)人自然具有舉報(bào)資格，自然享有獎(jiǎng)勵(lì)期待權(quán)及舉報(bào)成功后的獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)；在舉報(bào)行為合法但舉報(bào)信息的合法性不成立或合法性并不完全充分時(shí)，出于維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的考慮，地方立法可以傾向于規(guī)定行為成立正當(dāng)性，但該舉報(bào)行為的合法事實(shí)不必然使舉報(bào)人具有獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利。

綜上，為了更好地發(fā)揮舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的作用，對(duì)于舉報(bào)主體資格的界定問(wèn)題，應(yīng)在正確認(rèn)識(shí)環(huán)境治理激勵(lì)機(jī)制的結(jié)構(gòu)框架和內(nèi)在價(jià)值后，對(duì)舉報(bào)行為合法性、機(jī)制規(guī)定中具有舉報(bào)資格主體的人群、獲得獎(jiǎng)勵(lì)的請(qǐng)求權(quán)利等要素進(jìn)行綜合分析。對(duì)主體資格的具體確認(rèn)并不必然引發(fā)法律效力問(wèn)題，如關(guān)于負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門、新聞媒體、社會(huì)組織或其他負(fù)有特殊義務(wù)人員，根據(jù)舉報(bào)行為的正當(dāng)性與獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)利相互獨(dú)立的推理方式可對(duì)該特殊情形下的舉報(bào)人進(jìn)行合理、具體的主體資格確認(rèn)。

(二)補(bǔ)充完善行政主體的義務(wù)性規(guī)定

有學(xué)者認(rèn)為，法院雖然有權(quán)根據(jù)環(huán)境權(quán)進(jìn)行司法審查，但司法權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的第一判斷權(quán)，即司法權(quán)應(yīng)保留對(duì)行政權(quán)的尊讓。[26]當(dāng)違法行為侵害到大多數(shù)人或不特定人的環(huán)境權(quán)益時(shí)，對(duì)舉報(bào)人采取的行政保護(hù)手段要符合行政機(jī)關(guān)的第一判斷權(quán)。[27]因此，應(yīng)通過(guò)行政立法、行政規(guī)制等相關(guān)行政措施使環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制具有約束力和執(zhí)行力，這也是對(duì)舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)、《指導(dǎo)意見》精神的深刻認(rèn)識(shí)和對(duì)激勵(lì)機(jī)制中反饋內(nèi)容的補(bǔ)充。

1.完善行政主體的對(duì)應(yīng)義務(wù)條款

在環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)中，環(huán)境行政主體為促進(jìn)公眾參與環(huán)境治理而為自身創(chuàng)設(shè)了受理舉報(bào)、案件審查、獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放等相關(guān)義務(wù)內(nèi)容，并自愿積極履行這些行政對(duì)應(yīng)義務(wù)。基于此，地方機(jī)制設(shè)計(jì)可加強(qiáng)這方面的內(nèi)容規(guī)定，從而將應(yīng)然行政義務(wù)落實(shí)到實(shí)然義務(wù)中。汕頭市環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)文件對(duì)可依法追究行政主體責(zé)任的部分行為進(jìn)行了列舉，包括不受理或受理后不查處、應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)而不按規(guī)定發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)、泄露舉報(bào)者個(gè)人信息和侵占獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)等，并針對(duì)這些行政不作為或亂作為規(guī)定了具體的法律后果。汕頭市相關(guān)文件內(nèi)容可作為舉報(bào)人提請(qǐng)權(quán)利司法救濟(jì)的直接法律依據(jù)，能有效監(jiān)督行政合理作為。因此，有關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)可以參考其立法實(shí)踐對(duì)行政主體義務(wù)性規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充和完善。除了以上四種違法行為，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制開展過(guò)程中還可能出現(xiàn)部分執(zhí)法者故意拖延或故意誣陷他人、制造事端等職務(wù)違法行為，而由于法律的穩(wěn)定性特征，行政主體的義務(wù)內(nèi)容難以被立法者窮盡列舉，因此，在義務(wù)性內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定中加入兜底條款具有必要性。

2.落實(shí)舉報(bào)人權(quán)益保障

地方立法應(yīng)當(dāng)落實(shí)環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制中保障舉報(bào)人權(quán)利的設(shè)計(jì)導(dǎo)向，在舉報(bào)人因個(gè)人信息泄露而遭到人身等權(quán)利侵害后，能夠依托相關(guān)直接法律規(guī)定就自己的權(quán)利受到侵害等事宜提起訴訟。對(duì)于舉報(bào)者的個(gè)人保護(hù)條款，可以借鑒學(xué)者通過(guò)比較法研究提出的金融舉報(bào)者反報(bào)復(fù)機(jī)制中有關(guān)的立法規(guī)定，即在專門立法中需要凸顯舉報(bào)激勵(lì)和反報(bào)復(fù)兩個(gè)核心點(diǎn)。對(duì)于舉報(bào)人的法律保護(hù)，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)舉報(bào)監(jiān)督權(quán)的原權(quán)利以及其他衍生權(quán)利的保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行立法明確了環(huán)境侵權(quán)案件實(shí)行舉證責(zé)任倒置原則，即規(guī)定企業(yè)與生態(tài)環(huán)境行政機(jī)構(gòu)負(fù)有信息披露義務(wù)，保障社會(huì)公眾的環(huán)境知情權(quán)。[28]在地方的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法中，舉報(bào)人還有依據(jù)舉報(bào)行為的正當(dāng)性所享有的獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)和回復(fù)請(qǐng)求權(quán)等，即地方機(jī)制設(shè)計(jì)大多規(guī)定了公眾關(guān)于舉報(bào)、核查、獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放等行政相對(duì)人義務(wù)(如地方性樣本多規(guī)定了舉報(bào)者不能虛假舉報(bào)，否則將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任及舉報(bào)者應(yīng)當(dāng)符合舉報(bào)要求等內(nèi)容)，但在關(guān)于保護(hù)舉報(bào)者權(quán)利方面的規(guī)定較少，或很少規(guī)定環(huán)境行政主體保護(hù)舉報(bào)人的內(nèi)容，這種立法范式對(duì)于舉報(bào)者的權(quán)利保障有待商榷。浙江省舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法規(guī)定，舉報(bào)人提出安全保障需求時(shí)，可通過(guò)公安機(jī)關(guān)切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人的生命財(cái)產(chǎn)安全，其他地方行政機(jī)關(guān)可借鑒該立法為舉報(bào)人提供堅(jiān)實(shí)保障。

3.增加賠償補(bǔ)救的法律規(guī)定

環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，舉報(bào)者的人身權(quán)利、反饋信息知情權(quán)利、因?yàn)榕e報(bào)而獲得獎(jiǎng)勵(lì)的期待權(quán)利等可能會(huì)因行政人員的徇私舞弊等不正當(dāng)行為而受到侵害，因此在完善行政主體義務(wù)相關(guān)規(guī)定時(shí)，除了追究其行政責(zé)任外，還可以增加對(duì)舉報(bào)者損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。根據(jù)民法填平原則，應(yīng)補(bǔ)償與其舉報(bào)行為成立后可能獲得的獎(jiǎng)勵(lì)金大概等額的損失賠償。該賠償性規(guī)定可以加強(qiáng)舉報(bào)人權(quán)利保護(hù)，促使行政工作人員審視其失職行為可能帶來(lái)的后果而提高自身執(zhí)法質(zhì)量。該規(guī)定也能使行政相對(duì)人通過(guò)訴訟賠償以外的方法依照規(guī)定獲得直接賠償，在提高舉報(bào)人舉報(bào)積極性的同時(shí)，也能避免基于此行政法律關(guān)系發(fā)生糾紛而產(chǎn)生的司法資源浪費(fèi)。

4.借鑒其他舉報(bào)機(jī)制中保護(hù)舉報(bào)人的規(guī)定模式

域外相關(guān)舉報(bào)制度允許個(gè)人提起公益代位訴訟。在此類訴訟中，不要求該舉報(bào)人是相關(guān)行政法律關(guān)系中的利害關(guān)系人，其可以依照法律規(guī)定代位政府進(jìn)行訴訟。有部分學(xué)者在將域外相關(guān)舉報(bào)制度引進(jìn)我國(guó)非政府型食品衛(wèi)生監(jiān)管體制的設(shè)想中提出將政府主動(dòng)監(jiān)管和接受舉報(bào)信息后的被動(dòng)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，并根據(jù)實(shí)際靈活調(diào)配監(jiān)管力量等方案。也有部分學(xué)者在公眾參與食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度論析中也提出了內(nèi)部人舉報(bào)制度，設(shè)定特定的內(nèi)部舉報(bào)人通道，以此建立多樣化的舉報(bào)方式。[29]有些域外立法在關(guān)于設(shè)立內(nèi)部舉報(bào)機(jī)制相關(guān)法律中規(guī)定，舉報(bào)人可以分得一定比例的賠償金作為鼓勵(lì)和補(bǔ)償，其中為了充分保護(hù)舉報(bào)人免遭報(bào)復(fù)打擊，也設(shè)立了相關(guān)證人保護(hù)法案和相關(guān)保護(hù)機(jī)構(gòu)。比如，1994年《特別檢察官辦公室再授權(quán)法》旨在減輕舉報(bào)人舉證壓力，從而形成了對(duì)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部舉報(bào)的舉報(bào)人保護(hù)制度體系。[30]因此，環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可借鑒其他舉報(bào)制度中的舉報(bào)人保障措施和強(qiáng)制手段，以加強(qiáng)舉報(bào)人權(quán)利保障和補(bǔ)充對(duì)行政義務(wù)履行情況的審查內(nèi)容。

(三)適當(dāng)擴(kuò)大舉報(bào)范圍

《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，地方建立環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)因地制宜。環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，不僅需要環(huán)境法學(xué)的理論指導(dǎo)，也須參考自然科學(xué)的設(shè)計(jì)規(guī)則，從而保障機(jī)制運(yùn)行的操作性和科學(xué)性。在確保機(jī)制要素邏輯自洽和行政機(jī)關(guān)能有效且公正執(zhí)法的基礎(chǔ)上，舉報(bào)范圍的合理擴(kuò)大能進(jìn)一步完善公眾舉報(bào)監(jiān)督權(quán)的行使范圍，強(qiáng)化公眾參與環(huán)境治理機(jī)制的激勵(lì)效果。地方在建立舉報(bào)機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)丨h(huán)境特色相適應(yīng)，并根據(jù)當(dāng)?shù)孛媾R的突出環(huán)境問(wèn)題對(duì)機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化。針對(duì)工業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，在設(shè)計(jì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制時(shí)不僅需要將工業(yè)地納入舉報(bào)范圍，對(duì)于穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境有著重要意義的生態(tài)區(qū)(如自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線等)也應(yīng)當(dāng)受到重視。對(duì)于旅游旺地或生態(tài)保護(hù)區(qū)，應(yīng)在明確的舉報(bào)范圍中對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)區(qū)有具體的顯性條款規(guī)定，以維持現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量，同時(shí)對(duì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行管理性或預(yù)防性規(guī)定。然而，某些地方立法實(shí)踐并未清晰體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)理念。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)而言，某些地方性法規(guī)僅規(guī)定了簡(jiǎn)單的內(nèi)容。鄉(xiāng)村是我國(guó)社會(huì)發(fā)展和文化傳承的根基，農(nóng)村環(huán)境治理的完善，是我國(guó)環(huán)境法體系發(fā)展的一大突破點(diǎn)。基于此，地方性環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村環(huán)境治理的相關(guān)內(nèi)容。對(duì)于行政違法行為，地方性獎(jiǎng)勵(lì)辦法一般將其納入行政義務(wù)性規(guī)定條款中。筆者認(rèn)為，將其納入到有關(guān)舉報(bào)范圍的行政規(guī)定中，能更好地保障公眾環(huán)境監(jiān)督權(quán)的行使和救濟(jì)，也進(jìn)一步將認(rèn)知層面上激勵(lì)機(jī)制中政府作為舉報(bào)監(jiān)督對(duì)象的理念拓展到機(jī)制實(shí)際運(yùn)行中?？傊?，各地應(yīng)該將農(nóng)村環(huán)境、生態(tài)保護(hù)區(qū)(包括自然保護(hù)地)和行政環(huán)境違法行為等納入舉報(bào)范圍。

(四)完善具體程序規(guī)定

環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)不僅要符合《指導(dǎo)意見》精神，為充分保障舉報(bào)人權(quán)利，還要在激勵(lì)機(jī)制實(shí)際運(yùn)行中體現(xiàn)出機(jī)制能動(dòng)性、處理及時(shí)性、執(zhí)法公正性、過(guò)程連貫性、結(jié)果公開性等要義。

1.具體舉報(bào)程序構(gòu)造

一是受理。地方立法要在遵循權(quán)責(zé)分明的立法要求下對(duì)受理權(quán)、管轄權(quán)等權(quán)屬分配進(jìn)行明確規(guī)定，執(zhí)法人員需按照“上級(jí)優(yōu)于下級(jí)，特殊優(yōu)于普通”規(guī)則進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)和履行其職權(quán)范圍內(nèi)的行政職責(zé)。二是核查。環(huán)境行政部門收到舉報(bào)案件后需依法進(jìn)行核查，具體舉報(bào)事實(shí)模糊或者未符合實(shí)名舉報(bào)條件的，還需核查人員根據(jù)舉報(bào)要求提供的聯(lián)系方式進(jìn)一步確認(rèn)。地方環(huán)境行政部門明文規(guī)定實(shí)名舉報(bào)的，應(yīng)嚴(yán)格要求行政人員履行對(duì)案件的核查工作。有學(xué)者提出，匿名舉報(bào)方式包括電話匿名舉報(bào)和網(wǎng)絡(luò)匿名舉報(bào)，通過(guò)設(shè)置舉報(bào)密碼的方式可以最大限度解決舉報(bào)者的后顧之憂。在匿名舉報(bào)中，基于個(gè)人身份不明和個(gè)人信息不全的緣由，應(yīng)當(dāng)適度降低其舉報(bào)案件的核查工作要求。三是處理。此環(huán)節(jié)包括違法行為的處罰、獎(jiǎng)勵(lì)的審查和發(fā)放等內(nèi)容，是公眾舉報(bào)監(jiān)督權(quán)和獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，也是環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制發(fā)揮機(jī)制效應(yīng)的關(guān)鍵。四是反饋。舉報(bào)完成后，公眾應(yīng)享有知悉處理情況、對(duì)處理結(jié)果提出申訴的權(quán)利。反饋環(huán)節(jié)作為舉報(bào)人被侵權(quán)后提起法律訴求的支撐環(huán)節(jié)，其中包括處理結(jié)果反饋、舉報(bào)案件備案(審查時(shí)可提供該舉報(bào)內(nèi)容的處理材料)、審查部門規(guī)定等。

2.環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制優(yōu)化設(shè)計(jì)

有學(xué)者從程序性舉報(bào)權(quán)、實(shí)體性舉報(bào)權(quán)和受獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)三層權(quán)屬關(guān)系提出了一套具體的環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)程序構(gòu)造。該類型化的權(quán)利內(nèi)容和程序設(shè)定，有利于保障舉報(bào)人的權(quán)利行使與權(quán)利救濟(jì)。三層權(quán)屬關(guān)系的程序構(gòu)造可以在環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制中有所體現(xiàn)。此外，《指導(dǎo)意見》提出的環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，在建立過(guò)程中還要考慮到我國(guó)環(huán)境監(jiān)管模式由傳統(tǒng)的缺乏互動(dòng)協(xié)作的單維管理向社會(huì)多元主體共治的發(fā)展趨勢(shì)[31]，而該模式必然需要具體統(tǒng)一的規(guī)范程序作為其發(fā)展的實(shí)體支撐。對(duì)收集到的地方性樣本進(jìn)行綜合分析后，再結(jié)合前文的機(jī)制設(shè)計(jì)優(yōu)化方案，筆者模擬了一套程序規(guī)范設(shè)計(jì)。具體內(nèi)容如圖2所示。

圖2 環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制模擬流程圖

一些地方將刑事偵查中的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)污染防治領(lǐng)域，并出臺(tái)了對(duì)環(huán)保違法行為實(shí)行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，明確對(duì)舉報(bào)屬實(shí)、有功的人員除精神鼓勵(lì)外，給予一定數(shù)額的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。[32]因而，本文設(shè)計(jì)的規(guī)范程序結(jié)合了實(shí)名制和非實(shí)名制兩種處理方式。其中，實(shí)名制流程更為嚴(yán)格，發(fā)放的獎(jiǎng)勵(lì)額度大；非實(shí)名制流程更為簡(jiǎn)約，發(fā)放的獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)額度小。舉報(bào)人向有關(guān)部門舉報(bào)后，都需經(jīng)過(guò)受理、核查、處理、反饋四個(gè)流程，具體的權(quán)屬管理部門和地方可進(jìn)行靈活規(guī)定，其中的反饋環(huán)節(jié)包括結(jié)果反饋、舉報(bào)案件備案、審查部門等內(nèi)容。此外，實(shí)名制與非實(shí)名制舉報(bào)所針對(duì)的事項(xiàng)，并不必然具有相對(duì)獨(dú)立性，其中同一違法事項(xiàng)可能造成不同危害后果、侵害區(qū)域、修復(fù)難度等，可分別適用實(shí)名制與非實(shí)名制舉報(bào)。程序嚴(yán)密、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容規(guī)定具體的實(shí)名制辦法可適用于危害后果較大、侵害不特定多數(shù)人環(huán)境利益、修復(fù)難度大等違法事項(xiàng)，如企業(yè)建設(shè)、廢物排放等具有規(guī)模性、環(huán)境危害較大的環(huán)境違法事項(xiàng)，且實(shí)名制設(shè)計(jì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)有關(guān)舉報(bào)者權(quán)利保障、行政主體義務(wù)以及行政主體或行政相對(duì)人違法作為的法律后果的規(guī)定；流程便捷、執(zhí)法彈性大的非實(shí)名制辦法可適用于后果較小或輕微、侵害個(gè)人或少數(shù)人環(huán)境利益、修復(fù)難度較小或可完全恢復(fù)的違法內(nèi)容。匿名舉報(bào)人的義務(wù)較少并不意味著行政主體的義務(wù)內(nèi)容有所減少，如對(duì)企業(yè)的內(nèi)部匿名舉報(bào)，環(huán)境行政部門也應(yīng)當(dāng)充分保障舉報(bào)人的權(quán)利。選擇并區(qū)分實(shí)名與非實(shí)名舉報(bào)形式，可以帶來(lái)非實(shí)名制下公眾舉報(bào)難度和對(duì)應(yīng)義務(wù)的降低，這樣能很大程度上增加公眾環(huán)境監(jiān)督與治理的自主積極性，降低因污染信息不對(duì)稱所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，也可減少環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法成本。值得一提的是，統(tǒng)一的地方樣本參考模板也同樣具有研究?jī)r(jià)值，由于篇幅有限本文不對(duì)其進(jìn)行具體論述。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確、有效的數(shù)據(jù)信息(定量分析)遇上富勒坐標(biāo)軸上的那顆道德指針(定性觀察)，富勒心中所言的法律的道德性問(wèn)題，即立法者的價(jià)值立場(chǎng)或立場(chǎng)選擇問(wèn)題，也就得到了更加完美的科學(xué)意義上的理性回答與解決。在環(huán)境法學(xué)研究領(lǐng)域中對(duì)實(shí)證定量研究方法的運(yùn)用，有利于在保障論證可行性基礎(chǔ)上推動(dòng)環(huán)境法學(xué)研究的多維度分析，并有可能形成新的研究范式。在環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制評(píng)估研究過(guò)程中，需要做一些基礎(chǔ)性的樣本研究，并分析出樣本發(fā)展變化的基本情況，同時(shí)用前瞻性的眼光理性看待該機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)然，在借鑒其他學(xué)科研究方法的同時(shí)，也應(yīng)盡量避免學(xué)科化和理論偏廢等導(dǎo)致的弊端。環(huán)境違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的建立、健全、完善，不僅需要在實(shí)質(zhì)內(nèi)容設(shè)計(jì)中對(duì)行政立法或機(jī)制程序加以細(xì)化修正，也需要通過(guò)模板的結(jié)構(gòu)形式設(shè)計(jì)去呼應(yīng)實(shí)質(zhì)中關(guān)鍵要素所體現(xiàn)的立法內(nèi)容和立法精神。