西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展與管理對策研究

沈慶仲,蘇海萍,胡天祥,肖 宇

(云南西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游管理所，云南 景洪 666100)

旅游產(chǎn)業(yè)伴隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，傳統(tǒng)的旅游觀光不再是唯一選項(xiàng)，生態(tài)休閑、森林體驗(yàn)、森林康養(yǎng)、自然教育等逐步成為人們追求的重要游行方式。云南西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)始建于1958年，由互不相連的5個(gè)片區(qū)組成，總面積24.25萬hm3，占全州國土面積的12.68%，保存了全國最完整的熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)，是我國熱帶生物多樣性最豐富、熱帶重要生物類群分布最集中、熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)最完整的大型綜合性自然保護(hù)區(qū)。區(qū)內(nèi)分布有9個(gè)植被型(含1個(gè)人工植被類型)14個(gè)植被亞型(含2個(gè)人工植被亞型)49個(gè)群系(含12個(gè)人工群系)，已知高等植物約 5 000 種，高等脊椎動(dòng)物823種。主要保護(hù)熱帶雨林、季雨林和南亞熱帶季風(fēng)常綠闊葉林等森林生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性及珍稀野生動(dòng)植物種群和生態(tài)環(huán)境。

1 生態(tài)旅游發(fā)展概況

1.1 規(guī)劃建設(shè)情況

西雙景版納國家級自然保護(hù)區(qū)旅游活動(dòng)起步于1990年。1993年組織編制了西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)總體規(guī)劃。2001年，在國際合作項(xiàng)目(GEF)的支持下，編寫了《西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游計(jì)劃》。2008年依據(jù)《西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃(2005—2015年)》編制了《西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游總體規(guī)劃(2008—2015年)》，并于2008年9月獲國家林業(yè)局批準(zhǔn)(林護(hù)發(fā)〔2008〕182號)。2009年以來，西雙版納州人民政府先后批準(zhǔn)野象谷(AAAA級)、望天樹(AAAA級)、雨林谷(AA級)綠石林和勐遠(yuǎn)仙境(AAA級)等景區(qū)詳細(xì)規(guī)劃。截至2019年，5個(gè)景區(qū)累計(jì)完成建設(shè)投資約7億元，各景區(qū)游覽和服務(wù)設(shè)施基本完善。

1.2 投資、游客和經(jīng)營情況分析

自1990年8月份起，野象谷(曾用名“三岔河特種旅游區(qū)”、“三岔河森林公園”)依托國際合作項(xiàng)目開始了自然保護(hù)區(qū)科普旅游探索，得到了社會公眾的廣泛認(rèn)可。1993年，在自然資源得到有效保護(hù)的前提下，西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游啟動(dòng)并規(guī)劃發(fā)展生態(tài)旅游，經(jīng)過近30年的探索實(shí)踐，逐步走出一條可持續(xù)發(fā)展之路，保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游已發(fā)展成為全州旅游產(chǎn)業(yè)及生態(tài)教育的重要組成部分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)：2014—2019年，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游景區(qū)累計(jì)完成投資 31 227.91 萬元，接待游客 1 329.46 萬人次，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營收入 99 950.22 萬元，每年解決社會直接就業(yè)約 1 200 人，帶動(dòng)景區(qū)周邊社區(qū)和村寨創(chuàng)收超過 6 000 萬元(圖1，圖2，圖3)，其中，2019年完成投資 10 584.56 萬元，接待游客235.71萬人次，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營收入 17 865.7 萬元。各景區(qū)從未發(fā)生過重大森林火災(zāi)和盜伐濫伐林木、盜獵濫捕野生動(dòng)物案件，無違法違規(guī)開礦、挖沙、取土和使用林地現(xiàn)象，無重大旅游安全事故或游客嚴(yán)重投訴案件發(fā)生。

圖1 西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)旅游景區(qū)投資統(tǒng)計(jì)Fig.1 Investment statistics of scenic spots in Xishuangbanna National Nature Reserve

圖2 西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)旅游人次統(tǒng)計(jì)Fig.2 Tourists statistics in Xishuangbanna National Nature Reserve

圖3 西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)旅游收入統(tǒng)計(jì)Fig.3 Tourism income statistics in Xishuangbanna National Nature Reserve

從圖1可以看出，2014—2015年，自然保護(hù)區(qū)景區(qū)投資呈增長趨勢，2016年投資略有回落，2017年以后投資大幅度增長。

從圖2可以看出，西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游每年接待游客200萬人次左右，2014—2015年游客人次增長較快，2015—2016年游客人次增速平穩(wěn)，之后大幅度下滑，2017年以后游客人次又平穩(wěn)回升，呈增長趨勢。

從圖3可以看出，2014—2016年旅游收入呈遞增趨勢，2017年旅游收入大幅度下滑，2018年大幅度增長，之后增速放緩。

綜合分析：(1)傳統(tǒng)大眾生態(tài)觀光單一產(chǎn)品的門票收入難以支撐景區(qū)發(fā)展。2017年受旅游市場秩序整治及門票降價(jià)等因素影響，游客人次有所下降，但收入下降幅度更大。(2)旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)型開發(fā)帶動(dòng)旅游收入增加。2015年和2016年游客人次基本持平，但2016年收入增加了456萬元，主要是野象谷和勐運(yùn)仙境開始推出森林體驗(yàn)、戶外運(yùn)動(dòng)等旅游產(chǎn)品。(3)旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級推動(dòng)景區(qū)發(fā)展。2018年后游客人次比2017年略有增長的情況下，收入大幅度增長，得益于投資增加、旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級并推動(dòng)景區(qū)旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展。

2 管理現(xiàn)狀

2.1 成立機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)生態(tài)旅游管理工作

為進(jìn)一步加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游管理，1999年成立云南西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游管理所，內(nèi)設(shè)辦公室、景區(qū)管理辦、發(fā)展規(guī)劃辦和環(huán)境教育中心(2020年5月改為自然教育中心)，負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游的規(guī)劃、建設(shè)和景區(qū)協(xié)調(diào)管理等工作。

2.2 簽訂合作經(jīng)營協(xié)議年書

從1999年開始，云南西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)依據(jù)1987年國家《西雙版納自然保護(hù)區(qū)建設(shè)計(jì)劃任務(wù)書》(林計(jì)字〔1987〕122號)和1988年國家林業(yè)部批復(fù)《關(guān)于云南西雙版納自然保護(hù)區(qū)總體設(shè)計(jì)》(林計(jì)字〔1988〕317號)文件要求，開始探索生態(tài)旅游建設(shè)發(fā)展模式，從自建自管走向國適改制和引資合作，先后與西雙版納雨林谷景區(qū)、野象谷景區(qū)、望天樹景區(qū)和綠石林景區(qū)簽訂《合作經(jīng)營協(xié)議書》，明確雙方責(zé)任、義務(wù)等，不斷推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游逐步走向“管經(jīng)分離、特許經(jīng)營”，管理機(jī)構(gòu)與旅游企業(yè)深度融合的經(jīng)營發(fā)展模式。

2.3 規(guī)范生態(tài)旅游管理

2004年，管理機(jī)構(gòu)開始研究并起草《西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游景區(qū)(點(diǎn))管理辦法》和《西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游景區(qū)(點(diǎn))量化考核標(biāo)準(zhǔn)》，于2004年通過上級審核并頒布實(shí)施；為進(jìn)一步強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)范化管理，2009年12月制定出臺了《西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游景區(qū)日常工作管理細(xì)則》;2013年制定并實(shí)施了《西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游景區(qū)(點(diǎn))日常監(jiān)管制度》。2018年進(jìn)一步細(xì)劃監(jiān)管責(zé)任到人，實(shí)行每人每月到景區(qū)進(jìn)行監(jiān)管檢查不少于3天，每年不少于50天的資源巡護(hù)監(jiān)測監(jiān)管制度。

2.4 強(qiáng)化監(jiān)管，推動(dòng)生態(tài)旅游規(guī)范管理

監(jiān)管是履行保護(hù)管理職責(zé)的有效形式：(1)監(jiān)督景區(qū)建設(shè)和經(jīng)營是否符合國家法律法規(guī)及相關(guān)政策，及時(shí)糾正違法違規(guī)行為；(2)嚴(yán)格執(zhí)行《合作經(jīng)營協(xié)議》，《合作經(jīng)營協(xié)議》明確了雙方的責(zé)任和義務(wù)，特別是安全生產(chǎn)和盈虧責(zé)任等；(3)按照頒布實(shí)施的規(guī)范性文件對各景區(qū)進(jìn)行日常監(jiān)管檢查并反饋；(4)把景區(qū)經(jīng)營管理納入保護(hù)區(qū)年度工作考核，包括對《西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游景區(qū)(點(diǎn))管理辦法》執(zhí)行情況、景區(qū)與周邊社會治安綜合治理目標(biāo)和景區(qū)旅游經(jīng)營安全管理目標(biāo)等，年底組織考核組按照年初簽訂的目標(biāo)責(zé)任書進(jìn)行量化考核。監(jiān)管與考核推動(dòng)了保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)范管理與可持續(xù)發(fā)展。

2.5 開通門戶網(wǎng)站，宣傳并接受社會監(jiān)督

開通了西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)微信公眾號(ziranbaohuju_006)和網(wǎng)站(https://zrbhq.xsbn.gov.cn/index.dhtml)，在開展科學(xué)知識普及、環(huán)境保護(hù)教育、生態(tài)旅游產(chǎn)品宣傳等的同時(shí)，全面接受社會公眾的監(jiān)督。

2.6 開展旅游活動(dòng)影響監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)

為回應(yīng)國際社會關(guān)注生態(tài)旅游對自然保護(hù)區(qū)資源、環(huán)境及重要物種的影響，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)于2010年率先在望天樹景區(qū)內(nèi)建立了3塊監(jiān)測樣地，2014年建設(shè)了“望天樹景區(qū)旅游活動(dòng)影響監(jiān)測系統(tǒng)”，2016年建成“野象谷旅游活動(dòng)影響監(jiān)測系統(tǒng)”，2018年啟動(dòng)“勐遠(yuǎn)仙境旅游活動(dòng)影響監(jiān)測系統(tǒng)”建設(shè)，計(jì)劃2020年建成覆蓋各景區(qū)的旅游活動(dòng)影響監(jiān)測系統(tǒng)，用監(jiān)測研究成果指導(dǎo)生態(tài)旅游科學(xué)發(fā)展。

3 困難和問題

3.1 缺乏可操作的定性定量標(biāo)準(zhǔn)

《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》(GB/T 20416—2006年)要求明確生態(tài)旅游區(qū)范圍和開展生態(tài)旅游的宗旨、規(guī)模，以及一定時(shí)期內(nèi)的旅游產(chǎn)品類型、路線安排、設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)營管理等，但無定性定量標(biāo)準(zhǔn)，管理部門在具體操作上難度較大。

3.2 生態(tài)旅游設(shè)施工程建設(shè)難度大

隨著生態(tài)紅線劃定和環(huán)保督查力度的不斷加大，保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游設(shè)施工程建設(shè)的難度也在不斷加大。一方面是建設(shè)許可程序復(fù)雜且耗資耗時(shí)，大小設(shè)施都要走報(bào)建程序；另一方面是報(bào)建程序涉及多個(gè)部門，有些部門管理人員受現(xiàn)行政策影響出現(xiàn)消極應(yīng)對的情況，嚴(yán)重影響自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游健康發(fā)展。

3.3 旅游市場競爭激烈

西雙版納州與毗鄰的東南亞國家文化同源、資源同質(zhì)，主要客源受到東南亞國家競爭影響。旅游是東南亞國家、特別是泰國、馬來西亞、新加坡、越南、老撾等國家重要的外匯收入來源，相較于泰國等東南亞國家，西雙版納旅游的交通成本更高、旅游產(chǎn)品無市場優(yōu)勢，市場競爭壓力很大。

3.4 旅游產(chǎn)品發(fā)展動(dòng)力不足

經(jīng)過近30年的發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游長期以大眾觀光為主，近幾年來相繼推出了亞洲象、石灰山季雨林、雨林溶洞科考，熱帶雨林深度體驗(yàn)等系列具有知名度的旅游產(chǎn)品，盡管獲得較高的市場認(rèn)知度，但旅游產(chǎn)品落地層次偏低，市場參與人數(shù)不多。2016年以來國家推動(dòng)森林體驗(yàn)、森林康養(yǎng)、自然教育等轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)品還未成型，經(jīng)營效益不佳致使研發(fā)投入乏力。

3.5 缺少復(fù)合型管理人才

一方面受體制限制，自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)缺乏(或不足)懂生態(tài)旅游經(jīng)營的高素質(zhì)專業(yè)人才，不能完全與經(jīng)營主體開展全方位的溝通交流；另一方面，經(jīng)營主體缺乏林業(yè)、自然保護(hù)等相關(guān)專業(yè)知識背景，不能及時(shí)掌握相關(guān)政策及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)型不夠及時(shí)等。

3.6 幫扶社區(qū)發(fā)展有待加強(qiáng)

自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展每年帶動(dòng)周邊社區(qū)收入超過 6 000 萬元(指全州范圍)，但縮小至自然保護(hù)區(qū)周邊的受益可能就有限了，應(yīng)加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)的定點(diǎn)、定向扶持。

4 管理對策及建議

4.1 編制生態(tài)旅游項(xiàng)目(景區(qū))詳規(guī)，納入地方發(fā)展規(guī)劃

西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)是一個(gè)保護(hù)區(qū)群，生態(tài)旅游由多個(gè)景區(qū)組成。依據(jù)《云南西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃(2019—2028)》及國家相關(guān)法規(guī)政策，組織編寫生態(tài)旅游方案，最好是編制各景區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)省級主管部門同意及按程序評審報(bào)州人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，做到先規(guī)劃，后建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，控制旅游過度發(fā)展。在編制景區(qū)詳規(guī)時(shí)，要重點(diǎn)解決旅游產(chǎn)品檔次與自然保護(hù)區(qū)旅游資源稟賦存在不協(xié)調(diào)、產(chǎn)品單一等問題，要嚴(yán)格控制開發(fā)范圍、設(shè)施工程體量，重視環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)。

4.2 強(qiáng)化監(jiān)管檢查，嚴(yán)格資源保護(hù)管理

牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，以科學(xué)發(fā)展觀和新時(shí)代中國特色社會主義生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹環(huán)境資源保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)管理等相關(guān)法律與法規(guī)，嚴(yán)格依法保護(hù)自然資源環(huán)境。同時(shí)，加強(qiáng)旅游景區(qū)巡護(hù)監(jiān)管檢查，不斷強(qiáng)化經(jīng)營者的環(huán)境保護(hù)意識，促進(jìn)生態(tài)旅游科學(xué)管理和可持續(xù)發(fā)展。

4.3 加強(qiáng)內(nèi)培外引，提高從業(yè)人員素質(zhì)

生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展，提高旅游從業(yè)人員素質(zhì)是關(guān)鍵，生態(tài)旅游景區(qū)需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，林業(yè)和旅游行政管理部門應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)與保障作用，要研究制定旅游人才發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，推動(dòng)從業(yè)人員培育：(1)建立教育與培訓(xùn)長效機(jī)制，為旅游從業(yè)人員提供教育培訓(xùn)平臺，保證旅游人才戰(zhàn)略的順利實(shí)施；(2)要加強(qiáng)與高等院校合作，優(yōu)先招用學(xué)歷較高的旅游專業(yè)人員，引進(jìn)高學(xué)歷與高素質(zhì)旅游人才；(3)加強(qiáng)現(xiàn)有職員培訓(xùn)，逐步建設(shè)一支有素質(zhì)、懂專業(yè)、講奉獻(xiàn)的創(chuàng)新型人才隊(duì)伍，不斷提升生態(tài)旅游景區(qū)經(jīng)營管理能力和水平。

4.4 創(chuàng)新開發(fā)旅游產(chǎn)品，推動(dòng)生態(tài)旅游轉(zhuǎn)型升級

《云南西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃(2019—2028)》明確了保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展的重點(diǎn)方向，研究分析近幾年旅游市場的變化需求，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游轉(zhuǎn)型升級也是市場所期：(1)大力發(fā)展森林體驗(yàn)產(chǎn)品，構(gòu)建森林養(yǎng)身體系，提升自然保護(hù)區(qū)價(jià)值；(2)調(diào)整旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、突出產(chǎn)品特色、豐富產(chǎn)品類型，把點(diǎn)狀分布、單一類型的熱帶雨林生態(tài)觀光逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄嚓P(guān)聯(lián)、有內(nèi)涵(主題)、多類型、可選擇的綜合型生態(tài)旅游產(chǎn)品；(3)加快生態(tài)旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級，要以自然教育、研學(xué)旅游為重點(diǎn)，結(jié)合各景區(qū)優(yōu)勢資源策劃個(gè)性化與特色化突出的系列活動(dòng)和開發(fā)適宜的教學(xué)課堂；(4)生態(tài)旅游產(chǎn)品設(shè)計(jì)要體現(xiàn)生物多樣性保護(hù)理念，融入環(huán)境保護(hù)和科普宣教元素，讓游客接受環(huán)保教育，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

4.5 構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游的監(jiān)管、監(jiān)測與評估體系

盡快建立和完善覆蓋各景區(qū)的旅游活動(dòng)影響監(jiān)測系統(tǒng)，推動(dòng)管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)營單位共建共管共用，定期進(jìn)行專項(xiàng)評估，不斷推動(dòng)生態(tài)旅游管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平。特別要關(guān)注重點(diǎn)保護(hù)物種、生物多樣性、環(huán)境保護(hù)和社區(qū)發(fā)展的監(jiān)測，隨時(shí)掌握動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)處理、調(diào)控變化因素，努力實(shí)現(xiàn)自然資源得到有效保護(hù)、生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展、周邊社區(qū)居民在保護(hù)生態(tài)中受益的目標(biāo)。

4.6 充分發(fā)揮自然保護(hù)區(qū)科普和環(huán)教功能

云南西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)是全國科普教育基地、國家生態(tài)文明基地，景區(qū)是自然保護(hù)區(qū)對外展示的窗口，對訪客有進(jìn)行科學(xué)知識普及和環(huán)境教育的職責(zé)。為此，應(yīng)加強(qiáng)對信息化管理手段的利用，構(gòu)建生態(tài)旅游智能解說系統(tǒng)，針對公眾開展環(huán)境教育和普及自然科學(xué)知識，引導(dǎo)綠色生產(chǎn)與消費(fèi)，不斷提高生態(tài)道德和環(huán)境意識，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力。

5 結(jié)語

西雙版納國家級自然保護(hù)區(qū)是我國最早建立的20個(gè)自然保護(hù)區(qū)之一，熱帶雨林、生物多樣性及豐富的民族文化等得天獨(dú)厚的生態(tài)旅游資源在國內(nèi)外享有盛譽(yù)，生態(tài)旅游通過30年的發(fā)展，已積累形成基本完整的旅游產(chǎn)業(yè)體系，“一帶一路”建設(shè)、便捷的水、陸、空交通條件和西雙版納旅游強(qiáng)州發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，將為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游轉(zhuǎn)型發(fā)展提供重要保障。