行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制探析

戴志民

會計內(nèi)部控制涉及行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)的各個方面，是內(nèi)部控制制度中關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要組成。然而，現(xiàn)行會計內(nèi)部控制制度的內(nèi)容并不完善。本文分析了當(dāng)前行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制存在的會計內(nèi)部控制觀念偏差、會計基礎(chǔ)工作相對薄弱、會計內(nèi)部控制制度不健全等問題。提出樹立重視內(nèi)部控制意識、強化財務(wù)會計風(fēng)險管理、制定完善會計內(nèi)部控制制度等對策。

一、行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制的概念及意義

行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制是指為防控內(nèi)部財務(wù)風(fēng)險，通過建立和完善各項內(nèi)部管理規(guī)章制度并采用的一系列管理控制措施的總和。行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制作為內(nèi)部控制制度的重要組成部分，不僅僅指單位會計核算，財務(wù)管理，其與單位資金流動密切相關(guān)，涉及單位正常運轉(zhuǎn)的各個方面，將內(nèi)部管理工作融為一體。以防控財務(wù)風(fēng)險，為利益相關(guān)者提供真實可靠信息為目標。行政事業(yè)單位作為國家管理和社會服務(wù)機構(gòu)，具有公益性，其運行是否有效，關(guān)系到國家治理水平的高低，因此，有必要在行政事業(yè)單位全面實施會計內(nèi)部控制具有重要意義。

首先是順應(yīng)行政事業(yè)單位改革的政策要求。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，為了推動行政事業(yè)單位改革和國家公共財政體制改革發(fā)展，財政部近期制定許多政策，明確強調(diào)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制重要作用。作為內(nèi)部控制的重要組成部分，全面實施會計內(nèi)部控制符合國家進行政府機構(gòu)改革的需要。

其次是加強行政事業(yè)單位監(jiān)管的需要。行政事業(yè)單位作為政府部門，其資金主要來源為財政撥款，財務(wù)監(jiān)管缺位，容易出現(xiàn)舞弊、腐敗等違法違規(guī)現(xiàn)象。而會計內(nèi)部控制作用的機理就是通過一些財務(wù)制度的規(guī)定，將權(quán)力控制在一定范圍之內(nèi)，并在權(quán)力和權(quán)力之間形成有效的制約和監(jiān)督這一作用機理，合理保證單位工作人員合法合規(guī)履行職能，有效防控廉政風(fēng)險，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

第三是保護干部的有效工具。趨利避害是人的本性，如果獲取利益的成本很低，大多數(shù)人會趨之若鶩，而如果處罰嚴厲，成本很高，就會避之不及。建立完善的會計制度輔之于嚴格執(zhí)法，通過事前、事中、事后的全方位控制，使得貪污腐敗成本很高，可能性很小，才能預(yù)防腐敗，保護干部。

最后，是行政事業(yè)單位健康運行的重要保障。貪腐事件雖發(fā)生在個人身上，但是會對單位的健康發(fā)展造成極大影響，也暴露出單位制度不健全、風(fēng)險防范意識薄弱、內(nèi)部監(jiān)管不到位等諸多問題。借此建立會計內(nèi)部控制制度，重新審視和梳理單位內(nèi)部管理制度，構(gòu)建起完善的會計內(nèi)部控制體系，建立有效防控措施，通過強化內(nèi)部管理為行政事業(yè)單位運轉(zhuǎn)提供重要保障，保證財務(wù)信息及時可靠傳遞，為單位領(lǐng)導(dǎo)作出管理決策提供有力依據(jù)，確保發(fā)展目標的實現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制存在的問題

（一）會計內(nèi)部控制觀念理解不深

許多行政事業(yè)單位在對會計內(nèi)部控制制度的理解觀念的還局限于簡單認為會計內(nèi)部控制是一系列財務(wù)管理制度總和，導(dǎo)致經(jīng)常會制定脫離單位實際情況的制度規(guī)章。如有些事業(yè)單位的會計內(nèi)部控制制度明顯側(cè)重會計具體工作，忽視財務(wù)監(jiān)管職能，導(dǎo)致會計內(nèi)部控制的財務(wù)監(jiān)管功能缺失。甚至有些行政事業(yè)單位還還未樹立內(nèi)部控制制度觀念，所有決策都必須經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)的批準，財務(wù)人員喪失監(jiān)管職能和參謀助手作用，會計內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。會計工作是要求要有較高的專業(yè)勝任能力，高層領(lǐng)導(dǎo)在工作中有舉足輕重的作用這不可否認，但是領(lǐng)導(dǎo)層的決策有時也會出現(xiàn)失誤，會計內(nèi)部控制制度未能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督控制作用，會導(dǎo)致會計工作乃至單位決策出現(xiàn)重大風(fēng)險。

（二）會計基礎(chǔ)工作較為薄弱

首先是會計人員短缺問題突出。由于行政事業(yè)單位直接招聘會計人員情況較少，很多行政事業(yè)單位會計人員都是由外聘人員兼職或者由非財會專業(yè)人員混崗兼任的，專業(yè)素質(zhì)不高，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的會計專業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致相關(guān)崗位缺乏具有專業(yè)勝任能力人員進行有效監(jiān)督，無法建立和實施會計內(nèi)部控制制度。其次是會計核算不規(guī)范，部分單位未能嚴格執(zhí)行行政事業(yè)會計準則和會計制度的有關(guān)規(guī)定，自行設(shè)置、混用、甚至篡改會計科目，造成會計信息嚴重失真。最后是一些單位領(lǐng)導(dǎo)存在無視法紀濫用職權(quán)問題，“坐收坐支”、私設(shè)“小金庫”，私下截留、挪用、占用專項財政資金，不僅影響財政資金使用效率，還嚴重違反 “收支兩條線”和“票款分離”財務(wù)管理原則，更易導(dǎo)致腐敗行為發(fā)生。

（三）會計內(nèi)部控制制度不健全

會計內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制關(guān)鍵組成部分，直接決定了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運行情況?，F(xiàn)階段，財務(wù)管理不健全、會計處理不規(guī)范、監(jiān)督制度缺失等問題在我國行政事業(yè)單位還普遍存在;雖然有些單位已經(jīng)建立相應(yīng)的會計內(nèi)部控制制度，但實施制度不完善，執(zhí)行要求不嚴，導(dǎo)致會計內(nèi)部控制制度缺乏約束作用。部分行政事業(yè)單位由于會計人員短缺，未設(shè)立獨立審計部門，審計監(jiān)督缺失，導(dǎo)致行政事業(yè)單位單位會計信息失真。在財政資金使用過程中，有些行政事業(yè)單位存在把專項資金直接作為基本支出使用，未按照規(guī)定執(zhí)行政府采購制度，支出審批和報銷程序不規(guī)范，有些單位還存在大量存量資金閑置未及時上繳國庫現(xiàn)象。有的單位缺乏節(jié)約費用意識，超過財政規(guī)定標準進行辦公用房裝修，購買通用設(shè)備或其他資產(chǎn)而沒有進行事前審批，缺乏有效監(jiān)督控制，導(dǎo)致預(yù)算超支，浪費財政資金資源。這些會計內(nèi)部控制管理漏洞，不但造成國有資產(chǎn)流失，而且給腐敗有可乘之機，一旦曝光會給行政事業(yè)單位造成不良影響。

（四）財務(wù)預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制是會計內(nèi)部控制重要方面，許多行政事業(yè)單位預(yù)算編制存在缺乏科學(xué)性問題。首先，編制預(yù)算無有效依據(jù)。很多行政事業(yè)單位編制預(yù)算根據(jù)以前經(jīng)驗進行測算，沒有有效文件依據(jù)，偏離實際需求，甚至存在虛報預(yù)算項目情況。其次，財務(wù)預(yù)算編制使用沒有標準依據(jù)，預(yù)算編制缺乏準確性和透明性。再次，編制預(yù)算的財務(wù)人員專業(yè)能力不夠和積極性不足，導(dǎo)致預(yù)算管理工作進展緩慢，行政事業(yè)單位內(nèi)控管理水平薄弱。

三、行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制的改善建議

（一）樹立重視內(nèi)部控制意識

建立和實施行內(nèi)部控制管理制度，單位領(lǐng)導(dǎo)和管理層是的關(guān)鍵，應(yīng)發(fā)揮帶頭示范作用，做好內(nèi)部控制管理制度的宣傳和推廣;培養(yǎng)高素質(zhì)的綜合型內(nèi)部控制人才，發(fā)揮內(nèi)部控制部門作用，定期組織單位內(nèi)部人員培訓(xùn)，提升培訓(xùn)內(nèi)容的深度和廣度，讓內(nèi)部控制管理理念深入人心。同時，行政事業(yè)單位還應(yīng)通過建立科學(xué)合理的績效考評制度，更好地推動單位各部門之間的協(xié)作配合，促進內(nèi)部控制制度有效實施，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制質(zhì)量水平。

（二）強化財務(wù)會計風(fēng)險管理

加強財會內(nèi)控的風(fēng)險管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的首要工作，單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨立的內(nèi)部審計部門，內(nèi)審機構(gòu)工作人員通過審查單位內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)和內(nèi)部控制管理的漏洞，對單位存在的財務(wù)風(fēng)險進行評估，制定符合本單位實際情況的風(fēng)險管理標準，并對突發(fā)事情提出防范和改進措施。工作人員還應(yīng)當(dāng)重視財務(wù)會計內(nèi)部控制在單位內(nèi)部的宣傳工作，提高內(nèi)部人員的認識和重視程度，保障財務(wù)會計內(nèi)部控制制度的順利執(zhí)行。行政事業(yè)單位可以通過制定效績考核管理制度，把工作職責(zé)和績效考核的結(jié)果掛鉤，設(shè)立各部門和人員工作目標，發(fā)揮單位工作人員主動性，自覺遵守各項內(nèi)部控制制度，杜絕舞弊、腐敗等違法違規(guī)行為。

（三）制定全面會計內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位應(yīng)及時建立全方位全流程有效會計內(nèi)部控制制度。首先，針對“三重一大”事項，要建立重大事項集體決策制度，確保重大項目投資和資金安排決策能夠正確實施。其次，針對單位財務(wù)關(guān)鍵崗位和重要環(huán)節(jié)要實行關(guān)鍵崗位責(zé)任制，干部定期輪崗;實行不相容的崗位相分離制度，以實現(xiàn)相互制衡和監(jiān)督。加強資產(chǎn)清理、對外投資、往來款等賬戶嚴格監(jiān)管，建立約束機制，合理管理財政資金數(shù)額。此外，行政事業(yè)單位應(yīng)制定并實施內(nèi)部審計、資產(chǎn)清查、資金審批制度等會計內(nèi)部控制制度，最大程度降低財務(wù)風(fēng)險，防止舞弊和腐敗行為的發(fā)生，確保國有資產(chǎn)安全。

（四）提高財務(wù)人員專業(yè)性

財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)能力是會計內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行的重要保證。必須采取有效措施提高財務(wù)人員質(zhì)量，才能保證會計內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性。在人事招聘時，根據(jù)單位需求，嚴格篩選財務(wù)專業(yè)人員或有財務(wù)相關(guān)工作經(jīng)驗的人員從事財務(wù)管理工作。行政事業(yè)單位還要有計劃地組織財會人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升財會人員的知識水平和業(yè)務(wù)能力，讓財務(wù)人員擁有更加專業(yè)的職業(yè)技能，保證會計信息準確可靠性，才能保護本單位國有資產(chǎn)安全。

（五） 完善單位預(yù)算管理制度

針對一些行政事業(yè)單位預(yù)算編制不規(guī)范、不科學(xué)的情況，應(yīng)加快行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度改革。一是完善預(yù)算編制的流程。嚴格執(zhí)行新《預(yù)算法》規(guī)定，以相關(guān)文件為依據(jù)編制年度預(yù)算，同時，編制三年規(guī)劃，實行中期財政規(guī)劃管理。二是要實行全面預(yù)算管理制度，將各部門各環(huán)節(jié)收支事項均納入預(yù)算范圍，行政事業(yè)單位內(nèi)部各項支出都應(yīng)按照預(yù)算標準來執(zhí)行。三是做好預(yù)算項目的績效考核，對項目的預(yù)算執(zhí)行情況進行績效考核，做好季度績效監(jiān)控和年度自評工作。

（六）適時調(diào)整和完善會計內(nèi)部控制制度

會計內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指引、會計準則、預(yù)算法等有關(guān)法律規(guī)定和單位實際情況，與單位規(guī)模、工作性質(zhì)、風(fēng)險水平等相適應(yīng)，并隨著情況變化及時調(diào)整。例如，行政部門與事業(yè)單位具有很大差異，事業(yè)單位又種類繁多，應(yīng)區(qū)別對待實行不同會計內(nèi)部控制制度。在不同發(fā)展階段，以及單位負責(zé)人的偏好都會影響單位會計內(nèi)部控制制度。所以各行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合本單位業(yè)務(wù)特點和實際情況，建立符合自身組織架構(gòu)特點的會計內(nèi)部控制體系，并隨著外部環(huán)境變化、單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的提高不斷修訂和完善。

（作者單位：漳州市金融發(fā)展服務(wù)中心）