鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究

張乾

摘 要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是在鄉(xiāng)村振興大背景下，提升農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求，對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)總體目標(biāo)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。本文通過(guò)對(duì)山東省德州市樂(lè)陵市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革調(diào)研剖析，總結(jié)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;集體產(chǎn)權(quán)改革;股份

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是基于中國(guó)國(guó)情，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的條件下提出來(lái)的。一直以來(lái)，各地均在尋求不同的路徑，致力于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代新的發(fā)展要求，為真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革是必經(jīng)之路。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要是針對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等日益突出的問(wèn)題，通過(guò)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、確認(rèn)成員身份、資產(chǎn)折股量化和股份合作制改革，建立“歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，激活農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素潛能，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民收益分配權(quán)和民主管理權(quán)。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革綜述

20世紀(jì)80年代以來(lái)，上海、廣東、北京、浙江、江蘇等地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)居民結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，集體資產(chǎn)的管理和收益矛盾突出，群眾為了維護(hù)自身權(quán)益，主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)變化，開(kāi)展了各具特色的探索與實(shí)踐。各地各級(jí)政府相繼開(kāi)始制定出臺(tái)指導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策性文件。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的意見(jiàn)》，提出按照先行試點(diǎn)、分類(lèi)實(shí)施、先易后難的原則，穩(wěn)慎開(kāi)展、有序推進(jìn)改革。由于全國(guó)各地農(nóng)村差異較大，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，改革采取了先易后難、試點(diǎn)推進(jìn)的方式，兼顧東中西不同區(qū)域，先在有條件的地區(qū)探索，再逐步推廣至全國(guó)各地。目前，全國(guó)已經(jīng)開(kāi)展共包含28 個(gè)省、89個(gè)地市、442個(gè)縣的5批次的改革試點(diǎn)。截至2020年8月，全國(guó)共完成43.8萬(wàn)個(gè)村的改革，確認(rèn)集體成員6億多人，共核實(shí)資產(chǎn)6.5萬(wàn)億多元，資源性資產(chǎn)總面積65億多畝，累計(jì)分紅3800億多元。

二、樂(lè)陵市深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐

2017年5月，樂(lè)陵市被列為改革試點(diǎn)縣，是山東省最早開(kāi)展改革的縣市之一，在清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)、股權(quán)量化、成員管理、權(quán)能拓展等方面進(jìn)行了積極探索，當(dāng)年圓滿(mǎn)完成了54個(gè)村的試點(diǎn)任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，2018年，該市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面推開(kāi)，通過(guò)“三個(gè)三”工作法，于2018年12月底全面完成改革任務(wù)，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社1069個(gè)，真正實(shí)現(xiàn)了資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股份、農(nóng)民變股東，農(nóng)民群眾充分享受到了改革發(fā)展成果。

（一）三個(gè)機(jī)制抓落實(shí)

一是組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。各級(jí)黨組織書(shū)記是改革第一責(zé)任人，市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門(mén)、村均成立了由黨組織主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，制定出臺(tái)各種配套文件13個(gè)，把改革工作納入鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)和全市綜合考核，定期通報(bào)調(diào)度。二是指導(dǎo)把關(guān)機(jī)制。抓住清產(chǎn)核資和成員認(rèn)定兩個(gè)關(guān)鍵，實(shí)行“三加十二”工作法，為鄉(xiāng)村兩級(jí)制定包括流程圖在內(nèi)的39項(xiàng)工作模板。成立業(yè)務(wù)指導(dǎo)小組，指導(dǎo)業(yè)務(wù)開(kāi)展。三是民主公開(kāi)機(jī)制。工作中，實(shí)行“四會(huì)、三公示、一確?！?，“四會(huì)”即動(dòng)員會(huì)，第一、第二次村民代表大會(huì)和股份經(jīng)濟(jì)合作社成立大會(huì)，對(duì)改革辦法及清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定、股份量化結(jié)果等進(jìn)行民主表決;“三公示”即對(duì)改革事項(xiàng)、結(jié)果等進(jìn)行初榜、再榜、終榜三榜公示;“一確?！奔创_保群眾表決率不低于2/3。股份經(jīng)濟(jì)合作社設(shè)立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、成員大會(huì)、成員代表會(huì)議，統(tǒng)一印制了賬本，實(shí)行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、獨(dú)立核算。

（二）三種路徑推改革

一是確員定股東。制定《樂(lè)陵市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，創(chuàng)新人員確認(rèn)方式方法，制定細(xì)則，確定了“四取得、四保留、八喪失、一表決”的界定辦法，共確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員617803人。二是確權(quán)定股份。主要采取三種股份量化方式。第一種是對(duì)城中村、城郊村有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)按認(rèn)定的成員數(shù)折算成股份量化給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按股份分配收益。第二種是純農(nóng)業(yè)村和經(jīng)濟(jì)薄弱村，將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或可產(chǎn)生收益的資源性資產(chǎn)折算成股份量化給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按股份分配收益。第三種是對(duì)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和可產(chǎn)生收益的資源性資產(chǎn)的村，采取“確股不確額”的方式，按認(rèn)定的成員數(shù)設(shè)置股份，每人一股，不量化份額，待有條件時(shí)成員按股分紅。全市量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)近415萬(wàn)元、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)1.8億元、資源性資產(chǎn)65.6萬(wàn)畝。三是確股定歸屬。根據(jù)資產(chǎn)資源性質(zhì)設(shè)置成員股和扶貧股，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)按一人一股平均量化，以戶(hù)為單位核發(fā)股權(quán)證，大部分村實(shí)行增人不增股的靜態(tài)模式，個(gè)別村根據(jù)群眾意愿實(shí)行股份總額控制、成員定期減增的動(dòng)靜結(jié)合模式。如市中街道小許村，確認(rèn)成員531人，保持總成員數(shù)不變，每年根據(jù)人口增減變化，將新增人口遞補(bǔ)為成員。對(duì)于各級(jí)扶貧資金形成的可持續(xù)利用且具有收益的資產(chǎn)，設(shè)置為扶貧股，所產(chǎn)生收益優(yōu)先用于幫扶貧困人口，剩余用于村級(jí)公益事業(yè)。

（三）三個(gè)舉措保效果

一是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)借智。招標(biāo)聘請(qǐng)測(cè)繪公司、檔案管理公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、法律顧問(wèn)開(kāi)展工作。共清查登記集體資產(chǎn)5.72億元、集體土地150.2萬(wàn)畝，核定集體資源41萬(wàn)畝，增加16萬(wàn)畝、64%。二是用好政策借勢(shì)。結(jié)合掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)，出臺(tái)《清理規(guī)范農(nóng)村集體“三資”合同實(shí)施方案》，將“三資”問(wèn)題合同分為程序違法、標(biāo)的過(guò)低、期限過(guò)長(zhǎng)、改變用途、拖欠租金、要件不全等6種情況，通過(guò)協(xié)商、發(fā)出律師函、法院起訴、移交立案等方式，對(duì)問(wèn)題合同依法進(jìn)行協(xié)商重簽和廢止，對(duì)收回的集體資產(chǎn)資源通過(guò)招投標(biāo)重新發(fā)包。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)規(guī)范清理問(wèn)題合同，預(yù)計(jì)可增加集體經(jīng)濟(jì)收入3000萬(wàn)元。積極與農(nóng)商銀行對(duì)接，對(duì)村集體現(xiàn)有賬戶(hù)存款開(kāi)通定期存款、協(xié)定存款、通知存款業(yè)務(wù)，讓村集體資金在不改變賬戶(hù)、資金性質(zhì)和用途，不影響日常使用，并且無(wú)任何風(fēng)險(xiǎn)的前提下，存款利息收入比原來(lái)增加3～10倍。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)由8個(gè)村出資入股成立經(jīng)開(kāi)投資公司，將2000萬(wàn)元閑置資金投資240省道改線項(xiàng)目建設(shè)，半年時(shí)間增加收入70多萬(wàn)元。三是整合資源借力。實(shí)施村級(jí)增收、節(jié)支、權(quán)能拓展三項(xiàng)行動(dòng)。制定三年計(jì)劃，多種方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，設(shè)立每年1000萬(wàn)元的專(zhuān)項(xiàng)資金，由市財(cái)政撥付，扶持薄弱村發(fā)展增收項(xiàng)目，291個(gè)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村收入全部超過(guò)3萬(wàn)元。樂(lè)陵市鐵營(yíng)鎮(zhèn)南營(yíng)村通過(guò)清產(chǎn)核資、股份改革，將鹽堿土地、道邊地沿、溝渠道路全部清理出來(lái)，并量化為股份，引進(jìn)中廣核集團(tuán)和中碩農(nóng)業(yè)公司，建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目和農(nóng)光互補(bǔ)蘑菇種植大棚，村集體經(jīng)濟(jì)每年增加收入18萬(wàn)元。花園鎮(zhèn)房家村采取成員以土地、資金入股，村集體以房屋、土地、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施入股的方式，成立土地股份合作社，整合資金、資源、信息、技術(shù)等要素，發(fā)展留蘭香種植，村股份經(jīng)濟(jì)合作社年收入達(dá)58萬(wàn)元。啟動(dòng)建設(shè)了“銀農(nóng)直聯(lián)”網(wǎng)絡(luò)支付系統(tǒng)，將所有村級(jí)銀行賬戶(hù)納入平臺(tái)，通過(guò)平臺(tái)對(duì)村級(jí)銀行賬戶(hù)及資金支付進(jìn)行調(diào)度和管理，實(shí)現(xiàn)了零現(xiàn)金支付和大額支出風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。制定出臺(tái)了《農(nóng)村集體資產(chǎn)股份質(zhì)押擔(dān)保管理辦法》，探索開(kāi)展股權(quán)質(zhì)押貸款。

三、基于樂(lè)陵市集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

一是完善組織保障。改革的推進(jìn)實(shí)施有賴(lài)于各級(jí)組織及制度的保障，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化需要各級(jí)黨委、政府在思想上、行動(dòng)上給予高度重視。建議成立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，在人員機(jī)制組織上進(jìn)行保障。根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)情，各級(jí)黨委、政府明確職責(zé)，出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的具體操作規(guī)范。

二是充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)民意愿是改革的關(guān)鍵，把改革決策權(quán)不折不扣地交給農(nóng)民，凡是涉及農(nóng)民切身利益的事項(xiàng)都嚴(yán)格履行民主程序，做到取信于民、還權(quán)于民。對(duì)各項(xiàng)不確定的問(wèn)題，必須討論通過(guò)后方能實(shí)施。

三是發(fā)揮好試點(diǎn)先行、典型帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)基層大膽探索、創(chuàng)新創(chuàng)造，最大限度調(diào)動(dòng)地方、基層及各方面的積極性，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

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（作者單位：山東理工大學(xué)農(nóng)業(yè)工程與食品科學(xué)學(xué)院）