水利水電施工企業(yè)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理分析

姜本紅 彭慧敏 楊永平

摘要：為提升我國水利水電施工企業(yè)應(yīng)急管理水平，針對水利水電施工企業(yè)在應(yīng)急管理方面存在的主要問題，以生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制、演練等管理為切入點，指出了水利水電施工企業(yè)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理應(yīng)注意的重點環(huán)節(jié)：①壓實企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理的主體責(zé)任;②加強企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的體系化建設(shè);③強化事故風(fēng)險辯識、評估和應(yīng)急資源調(diào)查;④重視應(yīng)急預(yù)案的論證（評審）、備案與演練等環(huán)節(jié)。提出了相應(yīng)的措施和建議，對水利水電施工企業(yè)在應(yīng)急預(yù)案的編制與演練、應(yīng)急管理水平的提升方面提供了有益參考。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理;應(yīng)急預(yù)案;工程管理;生產(chǎn)安全;水利水電施工企業(yè)

中圖法分類號：TV512文獻標志碼：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2021.04.009

文章編號：1006 - 0081（2021）04 - 0054 - 05

1 研究背景

根據(jù)GB/T29639-2013《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（以下簡稱《導(dǎo)則》），應(yīng)急預(yù)案的定義是：為有效預(yù)防和控制可能發(fā)生的事故，最大程度減少事故及其損害而預(yù)先制定的工作方案[1]。《導(dǎo)則》是我國安全生產(chǎn)應(yīng)急領(lǐng)域第一個國家標準[2]。2003年11月，在抗擊“非典”斗爭取得決定性勝利之際，國務(wù)院辦公廳應(yīng)急預(yù)案工作組啟動了應(yīng)急管理工作。為了貫徹落實十三屆全國人大一次會議批準的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）的要求，應(yīng)急管理部第2號令決定，自2019年7月1日起施行新修訂的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》[3] （以下簡稱《辦法》）。2019年8月，應(yīng)急管理部發(fā)布了AQ/T9011-2019《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案評估指南》[4] （以下簡稱《指南》），供企業(yè)參考使用，充分體現(xiàn)了應(yīng)急預(yù)案管理在安全生產(chǎn)中的重要地位和作用。

2020年，針對新冠疫情這一全球范圍內(nèi)的重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，作為生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)以更高的視野思考突發(fā)公共事件下的應(yīng)急管理，努力構(gòu)建現(xiàn)代應(yīng)急管理體系[5]，以面對經(jīng)濟全球化所出現(xiàn)的風(fēng)險。長江流域應(yīng)急管理動態(tài)包括：長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）根據(jù)長江流域特點，流域水利突發(fā)公共事件可分為四大類，包括水旱災(zāi)害及次生水旱災(zāi)害、水污染事件、水利工程建設(shè)重大質(zhì)量與安全事故等[6]。面對這些可能發(fā)生的突發(fā)公共事件，長江防汛抗旱總指揮部（以下簡稱“長江防總”）編制了《長江流域防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》[7]，長江委水文局也在努力構(gòu)建水文應(yīng)急管理體系[8-9]，流域各省也制定了總體應(yīng)急預(yù)案和若干專項應(yīng)急預(yù)案，水利水電施工企業(yè)均能按照項目特點制定應(yīng)急預(yù)案[10-11]，長江流域水利突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)初步形成[6，12]。

水利水電施工企業(yè)制定事故救援作戰(zhàn)方案應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)注重預(yù)案的質(zhì)量，預(yù)案質(zhì)量直接決定著救援行動的成敗[13]。因應(yīng)急預(yù)案編制工作流程復(fù)雜[14]、編制預(yù)案難點多[15]，應(yīng)對之策有的復(fù)雜，如基于改進DEA法的鐵路應(yīng)急預(yù)案編制績效評價方法指標體系、決策模型等比較復(fù)雜[16]，而基于PPRR應(yīng)急管理理論的應(yīng)急處置[17]、應(yīng)急預(yù)案編制比較實用。近年來，國家出臺了一系列有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預(yù)案編制的標準、規(guī)范，新修訂的《辦法》和《指南》對水利水電施工企業(yè)提升預(yù)案編制質(zhì)量和救援水平起到了積極推動作用。

本文針對我國水利水電項目特點和施工企業(yè)在應(yīng)急預(yù)案管理方面存在的問題，依據(jù)《辦法》進行了重點解讀，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分析探討水利水電施工企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理方面應(yīng)該注意的問題，并提出有關(guān)建議。

2 主要問題

作為生產(chǎn)經(jīng)營單位的水利水電施工企業(yè)是應(yīng)急安全管理的責(zé)任主體。在當前形勢下，水利水電施工企業(yè)不僅要適應(yīng)《辦法》提出的新要求，還要正確地面對世界形勢和格局。2020年全球突發(fā)新冠疫情，不確定性因素不斷增多，風(fēng)險等級明顯增強，應(yīng)急管理形勢更加嚴峻。面對新的形勢和要求，水利水電施工企業(yè)的應(yīng)急管理能力應(yīng)不斷提升。改革開放以來，雖然我國的水利水電工程建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但亦暴露出安全生產(chǎn)管理特別是應(yīng)急預(yù)案管理方面的諸多不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）不確定性因素復(fù)雜多變，風(fēng)險辯識、評估難度較大。我國的水利水電工程多分布于中西部偏遠山區(qū)，氣象、水文、地形、地質(zhì)等自然條件多變，地震、山洪地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。水利突發(fā)公共事件[6]時有發(fā)生[18]，次生災(zāi)害問題突出，災(zāi)害危害大，除險排險難，損失嚴重[19]，是水利水電施工企業(yè)面對的不確定風(fēng)險因素，這些因素往往錯綜交織，風(fēng)險辯識及評估難度較大。

（2）“一案三制”的應(yīng)急管理體系[8-9]不健全，給應(yīng)急預(yù)案管理帶來較大困難。我國水利水電項目多地處西部偏遠地山區(qū)，交通、通訊保障不力，與應(yīng)急預(yù)案編制、管理密切相關(guān)的體制、機制以及應(yīng)急組織保障、聯(lián)防聯(lián)控、應(yīng)急物質(zhì)保障、應(yīng)急救援救治等體系仍不健全，給水利水電施工企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案編制和管理帶來較大困難。

（3）基層勞務(wù)作業(yè)人員應(yīng)急管理意識淡薄，給應(yīng)急預(yù)案管理產(chǎn)生諸多不利影響。改革開放以來，許多水利水電施工企業(yè)的管理體制和運行機制發(fā)生了根本性變化，企業(yè)的勞務(wù)作業(yè)人員結(jié)構(gòu)變化較大，傳統(tǒng)技術(shù)工種、勞務(wù)工人多被以勞務(wù)分包的形式代替，以包代管的現(xiàn)象屢禁不止。我國的勞務(wù)公司工人隊伍人員素質(zhì)混雜、參差不齊，大多缺乏良好的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，專業(yè)素質(zhì)偏低，安全意識不強，應(yīng)急安全管理意識淡薄、甚至缺失，再加上人員流動性較大，加大了應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急救援和應(yīng)急處置的難度。

（4）應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量普遍偏低。目前，水利水電施工企業(yè)編制的應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性、針對性、實用性不強，應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急救援相互脫節(jié)等問題突出。原因主要包括：①企業(yè)重視程度不夠;②預(yù)案編制人員素質(zhì)有待提高，對預(yù)案編制相關(guān)標準、規(guī)范掌握不全面、不準確;③對預(yù)案的管理包括政府的監(jiān)督管理，法律責(zé)任追究等不到位。

3 應(yīng)急預(yù)案管理要點

針對水利水電施工應(yīng)急預(yù)案管理存在的主要問題，為提高應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量和應(yīng)急救援效率，根據(jù)最新修訂《辦法》要求，水利水電施工企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理應(yīng)注意加強以下重點環(huán)節(jié)。

3.1 壓實企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理的主體責(zé)任

2020年4月10日，習(xí)近平總書記在全國安全生產(chǎn)電視電話會議上強調(diào)，要樹牢安全發(fā)展理念，加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，強化企業(yè)主體責(zé)任落實。要針對生產(chǎn)安全事故主要特點和突出問題，層層壓實責(zé)任。

《辦法》第5條明確指出，生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人要負責(zé)組織編制和實施本單位的應(yīng)急預(yù)案，并對應(yīng)急預(yù)案的真實性和實用性負責(zé)，要求分管負責(zé)人按照分工落實應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的職責(zé)。根據(jù)《辦法》第9條要求，應(yīng)成立應(yīng)急預(yù)案編制工作小組，由本單位有關(guān)負責(zé)人任組長，吸收應(yīng)急預(yù)案相關(guān)職能部門和單位的人員以及有現(xiàn)場處置經(jīng)驗的人員參加。

《辦法》明確了企業(yè)主要負責(zé)人、分管負責(zé)人的責(zé)任，并規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案編制過程中的基本要求。為此提出以下幾點建議：

（1）建議企業(yè)負責(zé)人、分管負責(zé)人將應(yīng)急預(yù)案管理目標層層分解、壓實。企業(yè)可委托第三方開展技術(shù)服務(wù)，但不能替代企業(yè)安全管理的主體責(zé)任，不能以包代管。

（2）加強應(yīng)急預(yù)案編寫人員的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，明確相關(guān)人員的工作職責(zé)、任務(wù)、分工與協(xié)作關(guān)系，預(yù)案編寫人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、經(jīng)驗以及工作質(zhì)量是保障應(yīng)急預(yù)案編寫質(zhì)量的關(guān)鍵。

（3）企業(yè)全員應(yīng)參與應(yīng)急管理，企業(yè)負責(zé)人可采取座談、會商、問卷調(diào)查等多種方式實現(xiàn)全員參與，以落實應(yīng)急預(yù)案管理最基礎(chǔ)層的管理責(zé)任。

3.2 加強企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的體系化建設(shè)

水利水電施工企業(yè)規(guī)模、資質(zhì)等級差別很大，企業(yè)可根據(jù)《辦法》第6條確定應(yīng)急預(yù)案體系?！掇k法》第8條對應(yīng)急預(yù)案編制提出8點基本要求，對其完整性、合理性、針對性、可操作性提出具體要求?！掇k法》第12條對應(yīng)急預(yù)案的銜接性提出了“與相關(guān)預(yù)案保持銜接”的要求。對此提出以下幾點建議。

（1）針對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，做好整體應(yīng)急管理規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，形成企業(yè)綜合應(yīng)急預(yù)案。企業(yè)在編制綜合應(yīng)急預(yù)案之前，應(yīng)做好前期規(guī)劃等基礎(chǔ)性工作。

（2）專項應(yīng)急預(yù)案是企業(yè)應(yīng)對某一種或者多種類型生產(chǎn)安全事故，或者針對重要生產(chǎn)設(shè)施、重大危險源、重大活動，為防止生產(chǎn)安全事故而制定的專項性工作方案，這種預(yù)案針對性和專業(yè)性較強，影響范圍大。因此，這類預(yù)案的編寫可進行專家咨詢，或請第三方服務(wù)，以提升應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量。

（3）針對現(xiàn)場處置方案，可根據(jù)不同的危險源、事故隱患和生產(chǎn)安全事故類型等，編制可操作性強的實用處置手冊，并對相關(guān)工作人員加強業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)和專業(yè)技能培訓(xùn)，以在生產(chǎn)安全事故發(fā)生時第一時間做好現(xiàn)場處置，強化這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的應(yīng)急管理。

（4）相關(guān)預(yù)案保持銜接。要注意保持企業(yè)內(nèi)部各類應(yīng)急預(yù)案之間的內(nèi)部銜接，做好企業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系與政府及相關(guān)部門、應(yīng)急救援隊伍和其他單位應(yīng)急預(yù)案之間的外部銜接，形成一個完整、科學(xué)、有效的企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理體系。

3.3 強化事故風(fēng)險辯識、評估和應(yīng)急資源調(diào)查

應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、合理性是保證其實用性和可操作性的關(guān)鍵，《辦法》第10條要求：編制應(yīng)急預(yù)案前，相關(guān)單位應(yīng)進行事故風(fēng)險辯識、評估和應(yīng)急資源調(diào)查。然而，目前對這兩項前置性工作的認識不夠深入。

事故的風(fēng)險辯識、評估是指企業(yè)針對生產(chǎn)經(jīng)營狀況，識別危險危害因素，分析事故可能發(fā)生的直接后果以及次生、衍生后果，評價各種后果的危害程度和影響范圍，提出防范和控制風(fēng)險措施的過程。這是編制專項預(yù)案或現(xiàn)場處置方案的前提和條件，也是提高預(yù)案針對性、實用性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

應(yīng)急資源調(diào)查是指全面調(diào)查本地區(qū)、本企業(yè)第一時間可以調(diào)用的、以及合作區(qū)域內(nèi)可以請求的應(yīng)急資源狀況，并結(jié)合事故風(fēng)險辯識、評估結(jié)論制定應(yīng)急措施的過程。這個環(huán)節(jié)的工作是制定應(yīng)急措施的前提條件，亦是提高應(yīng)急預(yù)案可操作性的關(guān)鍵。對此提出以下幾點建議。

（1）建議早期聘請相關(guān)專家或第三方服務(wù)機構(gòu)開展咨詢服務(wù)。

（2）加強事故風(fēng)險辯識、評估與相應(yīng)預(yù)案之間的對接，要求不同的風(fēng)險等級與相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案相對接，不能錯位，提升應(yīng)急預(yù)案針對性、科學(xué)性。

（3）要加強企業(yè)危險源的動態(tài)管理，并及時修訂相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案。

（4）應(yīng)急資源調(diào)查工作要由專人負責(zé)，可通過資料收集、現(xiàn)場調(diào)查、訪談等形式開展調(diào)查工作，在此基礎(chǔ)上，分析企業(yè)內(nèi)部應(yīng)急資源與外部應(yīng)急資源的不足和差距，提出完善應(yīng)急資源的具體措施。

3.4 加強論證（評審）、備案環(huán)節(jié)

根據(jù)《辦法》第21條，水利水電施工企業(yè)需對本單位編制的應(yīng)急預(yù)案進行論證。有些企業(yè)對“評審”和“論證”區(qū)分不清。預(yù)案的“評審”相對比較嚴格，《辦法》中對此有明確規(guī)定，而“論證”則相對寬松，可不邀請外部專家參加，由企業(yè)通過多種形式，如桌面推演、內(nèi)部研討等方式開展。但無論“評審”還是“論證”，均應(yīng)當注重預(yù)案的完整性、合理性、針對性、可操作性、以及預(yù)案內(nèi)外部的銜接性等方面的要求。

根據(jù)《辦法》第26條，水利水電施工企業(yè)應(yīng)當在應(yīng)急預(yù)案公布之日起20個工作日內(nèi)，按照分級屬地原則，向縣級人民政府應(yīng)急管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門進行備案，并依法向社會公布。

《辦法》第27條對企業(yè)申報應(yīng)急預(yù)案的備案材料有明確要求，其中重點提到“風(fēng)險評估結(jié)果和應(yīng)急資源調(diào)查清單”，再次印證了上述“事故風(fēng)險辯識、評估和應(yīng)急資源調(diào)查”環(huán)節(jié)的重要性。

3.5 注重應(yīng)急預(yù)案演練

根據(jù)《辦法》第33條，水利水電施工企業(yè)應(yīng)制定本單位的應(yīng)急預(yù)案演練計劃，至少每半年組織一次安全事故應(yīng)急預(yù)案演練，并將演練情況報送所在縣級以上地方人民政府有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門可對企業(yè)的演練進行抽查，發(fā)現(xiàn)演練不合要求的，要責(zé)令限期整改[15]。

3.6 法律責(zé)任清單

作為水利水電施工企業(yè)，一旦違反《辦法》，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，法律責(zé)任清單見表1。

4 結(jié)論與建議

（1）提高認識，變被動為主動。首先，企業(yè)主要負責(zé)人應(yīng)強化認識，這是應(yīng)急預(yù)案編制與管理的基本要求，也是提升預(yù)案質(zhì)量的前提條件;其次，各級管理人員認識要到位，這是編好應(yīng)急預(yù)案的重要環(huán)節(jié);最后，具體編寫人員在思想認識上要變被動應(yīng)付為積極主動，這是提升預(yù)案編制質(zhì)量的基礎(chǔ)。

（2）加強學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。為了提升預(yù)案編制質(zhì)量，企業(yè)主要負責(zé)人要認真組織企業(yè)員工學(xué)習(xí)《辦法》等法律、法規(guī)，切實做到真懂、會用并嚴格執(zhí)行。同時，將《辦法》等內(nèi)容列入企業(yè)安全生產(chǎn)培訓(xùn)計劃，加強培訓(xùn)，并加強考核。

（3）建立健全配套的相關(guān)制度。水利水電施工企業(yè)應(yīng)結(jié)合企業(yè)實際情況，建立健全企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理的配套制度，不斷推進企業(yè)應(yīng)急管理工作的制度化、規(guī)范化。

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（編輯：李 慧）

Analysis on emergency response plan management of production safety accidents of water conservancy and hydropower construction enterprises

JIANG Benhong1， PENG Huimin2 ，YANG Yongping1

（1. Engineering Construction Bureau of Yangtze River， Changjiang Water Resources Commission， Wuhan 430010， China; 2. Yangtze

River Engineering Project Management Co.， Ltd. （Wuhan）， Wuhan 430010，China）

Abstract： In order to improve the emergency response management level of water conservancy and hydropower construction enterprises， aiming at the main problems in the emergency response management， the following key links in the management of emergency response plans for production safety accidents were pointed out， in terms of emergency response plan preparation and rehearsal management of production safety accidents ： ①the main responsibility of the enterprise emergency response plan management should be made clear; ②the systematic establishment of the enterprise emergency response plan should be strengthened;③the accident risk identification and assessment，emergency resource investigation should be focused;④the demonstration or review， filing and rehearsal of the emergency plan should be paid attention to. The corresponding measures and suggestions for each of the above links were put forward， which will provide useful help for water conservancy and hydropower construction enterprises.

Keywords： emergency management; emergency response plan; engineering management; production safety; water conservancy and hydropower construction enterprises