分享經(jīng)濟(jì)視角下的中小城市網(wǎng)約車的服務(wù)監(jiān)管研究

姜 毅，尹錦明

(南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院，江蘇 泰州 225300)

在交通領(lǐng)域，分享經(jīng)濟(jì)指的是依托互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)技術(shù)平臺，將閑置的交通資源進(jìn)行整合，通過數(shù)據(jù)分析為居民提供合理、經(jīng)濟(jì)的出行策略，實現(xiàn)交通出行行為的共享[1]，而網(wǎng)約車無疑是一個典型的代表.從《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的出臺到地方政府實施細(xì)則的制定與發(fā)布，網(wǎng)約車的監(jiān)管已經(jīng)逐漸從“立法時代”走向了“執(zhí)法時代”，相關(guān)的研究重點也轉(zhuǎn)向了規(guī)則的實施，更多地聚焦于監(jiān)管策略、監(jiān)管效果和監(jiān)管完善等[2].由于北京、上海、廣州、深圳等大城市率先發(fā)布實施細(xì)則，為如何細(xì)化區(qū)分監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)提供了風(fēng)向標(biāo)，各中小城市紛紛效仿，抬高網(wǎng)約車的市場許可和準(zhǔn)入的門檻[3]，宏觀上不符合國家對分享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管基調(diào)[4]，微觀上不利于城市居民的合理出行需求的滿足.而且，從各地方政府發(fā)布的實施細(xì)則來看，網(wǎng)約車的分享經(jīng)濟(jì)屬性被明顯削弱，這與國家提倡的建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會明顯背道相馳.本文從中小城市入手，探索網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管的路徑和措施，合理確定監(jiān)管模式，創(chuàng)新監(jiān)管手段，以期望網(wǎng)約車能回歸分享經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，切實降低居民的出行成本，緩解中小城市因車輛巡游帶來的環(huán)境污染和交通擁堵問題.

1 中小城市網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管問題分析

1.1 地方政府層面的問題

1.1.1 政府角色定位問題

在中小城市的網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管中，地方政府存在角色缺位和錯位的問題.

所謂缺位，指的是在網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管中，地方政府在某些方面未能提供相應(yīng)的服務(wù)，導(dǎo)致政府監(jiān)督或管理職能的缺失[5].例如，在各地方政府出臺的細(xì)則中，均有要求開展網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量測評并對社會進(jìn)行公布，但至今為止，關(guān)于網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量的公示的報道卻鮮有出現(xiàn).

所謂錯位，指的是政府部門內(nèi)部之間發(fā)生的職責(zé)交叉、職能混亂和政出多門、多頭管理現(xiàn)象[5].一方面，為了達(dá)到《暫定辦法》中對網(wǎng)約車“高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營”的定位，各中小城市地方政府紛紛仿效大城市和特大城市，在網(wǎng)約車車輛和駕駛員的規(guī)制上不斷加碼，只是為了提高乘客乘車的舒適度.然而，乘車的舒適度水平應(yīng)完全出自乘客自身的體驗，本應(yīng)由市場所決定的卻變成了政府加碼的依據(jù).現(xiàn)實的結(jié)果是，加碼后網(wǎng)約車的數(shù)量急劇下降，導(dǎo)致乘客的出行需求不能得到很好的滿足，就更談不上舒適度的問題了.另一方面，各地方政府在網(wǎng)約車監(jiān)管中涉及部門眾多，職責(zé)相互交叉，雖然提出要建設(shè)網(wǎng)約車監(jiān)管平臺實現(xiàn)多部門聯(lián)動，但對于中小城市而言行政成本太大，往往是運管部門的單兵作戰(zhàn)，難以實現(xiàn)有效的監(jiān)管.

1.1.2 實施細(xì)則存在問題

1)切實可行的實施細(xì)則比例較低.以江蘇省為例，全省下設(shè)縣和縣級市共41個，截至2019年年底僅有6個(分別為海安縣、如東縣、江陰市、宜興市、句容市和揚中市)制定了實施細(xì)則，比例不足15%，其他縣和縣級市多參照地級市(均為大城市或特大城市)的標(biāo)準(zhǔn)，不具備針對性和適用性.

2)實施細(xì)則照搬《暫行辦法》的規(guī)定，將網(wǎng)約車按傳統(tǒng)巡游出租車化管理意圖明顯.多數(shù)中小城市地方政府在制定實施細(xì)則中照搬《暫行辦法》中的規(guī)定較多，同時沒有將網(wǎng)約車作為一個新興的事物對待，仍然站在既有利益者——傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)的角度制定相關(guān)細(xì)則.

3)部分中小城市實施細(xì)則較為苛刻，限制網(wǎng)約車的發(fā)展.比如說，海安縣既規(guī)定了車輛初始購置價格不低于12萬元，已使用時間不超過3年，同時還要具有南通號牌且《機(jī)動車行駛證》住址登記必須在海安縣[6].

1.2 平臺層面的問題

1.2.1 司機(jī)和車輛審核問題

根據(jù)《暫行辦法》和地方的實施細(xì)則，網(wǎng)約車平臺除了要核實司機(jī)犯罪記錄、違章記錄等背景外，還應(yīng)核實司機(jī)應(yīng)具有網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證，此外對車輛還應(yīng)要求安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報警裝置等.以泰州市為例，目前唯一取得合法經(jīng)營許可的是萬順叫車.當(dāng)通過其APP注冊成網(wǎng)約車車主時，其平臺的對駕駛員的審核目錄只包含姓名、性別、身份證號、駕齡，同時也要求上傳駕駛證，對駕駛員是否取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證未做要求；在車輛審核方面，其平臺的審核目錄包括車型和車牌號并要求上傳行駛證和人車合影的照片即可，對車輛是否取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證和是否符合地方實施細(xì)則規(guī)定(例如軸距限制、車輛價格限制、應(yīng)急報警裝置等)未做要求，如圖1所示.

圖1 萬順叫車車主注冊審核界面

1.2.2 定價和計費問題

從江蘇省目前各中小城市地方政府的實施細(xì)則來看，在網(wǎng)約車定價方面均實行的是市場調(diào)節(jié)價.網(wǎng)約車運營的最低成本價理當(dāng)受到政府管控，但最高價的浮動最終還是應(yīng)該交給平臺本身和市場來調(diào)節(jié).但是實質(zhì)上，網(wǎng)約車平臺獲得了司機(jī)和乘客兩端的價格定價權(quán)和絕對權(quán).以滴滴為例，在其快車和專業(yè)業(yè)務(wù)中，實行的是司機(jī)和乘客分開計價的模式，雖然取消了對司機(jī)收益抽成，并明確基礎(chǔ)車費、動態(tài)調(diào)價費用等100%歸車主所有，但許多司機(jī)并未從中獲益[7].此外，網(wǎng)約車平臺在定價方面缺乏必要的說明和依據(jù)，乘客只能被動地接受.以萬順叫車為例，其在泰州市海陵區(qū)的網(wǎng)約車定價分為普通時段和晚間出行2種，時段收費標(biāo)準(zhǔn)如圖2所示，但是，對于計費規(guī)則的依據(jù)卻沒有給出明確的說明，無法判定其是否低于其運營的成本或明顯高于市場的價格需求.

圖2 萬順叫車計費規(guī)則

1.2.3 發(fā)票索取問題

從目前運行的眾多網(wǎng)約車服務(wù)平臺，其發(fā)布的APP并不能提供實時的出租汽車發(fā)票.乘客如果需要索取發(fā)票，只能進(jìn)行網(wǎng)上申請，通過平臺郵寄的方式獲取，而且開具的票據(jù)為網(wǎng)約車平臺公司的增值稅發(fā)票.此外，部分網(wǎng)約車平臺公司(滴滴、萬順等)還要求乘客申請發(fā)票的金額必須大于200元才承諾包郵，否則還需要乘客自費郵遞費用.

2 中小城市網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管模式分析

對于網(wǎng)約車的服務(wù)監(jiān)管，為節(jié)約監(jiān)管的成本和提高監(jiān)管的針對性和有效性，中小城市應(yīng)將監(jiān)管的重點放在平臺公司上，對應(yīng)的服務(wù)監(jiān)管模式就主要有2種：“分級監(jiān)管”模式和“全面監(jiān)管”模式.

2.1 “分級監(jiān)管”模式

所謂的“分級監(jiān)管”模式，是指地方政府將網(wǎng)約車平臺公司作為直接的監(jiān)管對象，通過平臺實現(xiàn)對網(wǎng)約車車輛和司機(jī)的間接監(jiān)管，如圖3所示.其監(jiān)管模式的核心在于，以公共利益為基礎(chǔ)，通過適當(dāng)措施來規(guī)范網(wǎng)約車平臺公司的發(fā)展，進(jìn)而規(guī)避市場的不完全性和外部性.在具體實施中，一方面地方政府利用實施細(xì)則制定運營的行政許可對平臺公司進(jìn)行直接監(jiān)管，引導(dǎo)網(wǎng)約車平臺公司的自律行為，及時糾正不符合公共利益的行業(yè)規(guī)則；另一方面，地方政府將網(wǎng)約車司機(jī)及車輛的管理權(quán)限下放至平臺公司，弱化對網(wǎng)約車的準(zhǔn)入、數(shù)量和價格的監(jiān)管，通過引導(dǎo)實現(xiàn)網(wǎng)約車市場資源的合理配置，不直接干預(yù)網(wǎng)約車市場的自我運行.

圖3 “分級監(jiān)管”模式

2.2 “全面監(jiān)管”模式

“全面監(jiān)管”模式是指地方政府對網(wǎng)約車服務(wù)的提供方及車輛進(jìn)行全部的監(jiān)管，包括網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車司機(jī)及網(wǎng)約車的設(shè)備狀態(tài)，如圖4所示.對于全面監(jiān)管，其監(jiān)管模式的核心在于，政府通過全面監(jiān)管網(wǎng)約車市場參與主體，直接干預(yù)市場的運行來規(guī)避其不完全性和外部性.在具體實施中，一方面地方政府通過實施細(xì)則設(shè)置行政許可來約束網(wǎng)約車平臺的運營、設(shè)置準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來對車輛和司機(jī)參與市場進(jìn)行限制；另一方面，地方政府對平臺公司、網(wǎng)約車司機(jī)和車輛同時實行監(jiān)管，平臺公司則對網(wǎng)約車司機(jī)和車輛進(jìn)行內(nèi)部的運營管理.

圖4 “全面監(jiān)管”模式

2.3 中小城市網(wǎng)約車監(jiān)管模式選擇

現(xiàn)階段而言，雖然在國家層面的《暫定辦法》的指導(dǎo)基礎(chǔ)上，無論特大城市、大城市還是中小城市，地方政府在實施細(xì)則中絕大多數(shù)采用的是“全面監(jiān)管”的模式.但是，“全面監(jiān)管”模式的主要弊端是政府過多地干預(yù)網(wǎng)約車市場的自我運行，主導(dǎo)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能凸顯市場在資源配置中的決定性作用，同時也不利于更好地發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控和市場監(jiān)督職能方面的作用.相比較于特大城市和大城市，中小城市的生活節(jié)奏較慢，交通出行的通達(dá)性較好，而且通過調(diào)查絕大多的網(wǎng)約車均為兼職，不會增加過多的小汽車出行從而加劇交通擁堵和環(huán)境污染的問題.因此，從分享經(jīng)濟(jì)和政府簡政放權(quán)的角度出發(fā)，在網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管的模式上推薦采用“分級監(jiān)管”的模式.

3 中小城市網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管途徑及對策

對于中小城市地方政府，在網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管中應(yīng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢，以居民出行服務(wù)提升為基本出發(fā)點，通過機(jī)制的創(chuàng)新來探索網(wǎng)約車的服務(wù)監(jiān)管路徑，制定切實可行的監(jiān)管對策，為此，應(yīng)從政府角色轉(zhuǎn)變和職能優(yōu)化、完善地方政府的實施細(xì)則、完善政府監(jiān)管體系和強(qiáng)化公眾權(quán)益保護(hù)監(jiān)管4方面著手.

3.1 政府角色轉(zhuǎn)變和職能優(yōu)化

1)解決中小城市網(wǎng)約車監(jiān)管困境的關(guān)鍵在于政府角色合理和準(zhǔn)確的定位.目前，我國的市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)相對成熟，在社會治理的新常態(tài)下，以企業(yè)為代表的市場主體應(yīng)納入社會治理的組成部分，并逐漸承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和作用[8].因此，中小城市地方政府需要盡快從網(wǎng)約車市場中撤出，簡政放權(quán)，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，努力成為網(wǎng)約車市場競爭的引導(dǎo)者、市場運行的監(jiān)管者和市場秩序的維護(hù)者[9].

2)中小城市地方政府在網(wǎng)約車監(jiān)管中要進(jìn)行職能的優(yōu)化.對市場和行業(yè)能自主決定的，競爭機(jī)制能自我調(diào)節(jié)的，要取消、轉(zhuǎn)移或下放部分職能；對于網(wǎng)約車監(jiān)管中涉及多部門的，應(yīng)堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行職能的整合，避免政出多門的弊端；對于宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)方面，則應(yīng)加強(qiáng)部分職能[8].

3.2 完善地方政府的實施細(xì)則

1)針對網(wǎng)約車實施細(xì)則中存在的主要問題，中小城市地方政府首先應(yīng)積極響應(yīng)《暫行辦法》的規(guī)定出臺符合地方實際的實施細(xì)則，避免網(wǎng)約車市場出現(xiàn)監(jiān)管真空.

2)中小城市地方政府應(yīng)避免用管制出租車的方式管制網(wǎng)約車，在地方實施細(xì)則的具體內(nèi)容上，應(yīng)體現(xiàn)分享經(jīng)濟(jì)下的法律規(guī)制的基本規(guī)律，放寬對駕駛員和車輛的準(zhǔn)入條件，取消部分歧視性條件，不抑制網(wǎng)約車供給的規(guī)模，規(guī)范引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)約車市場發(fā)展[10].

3)在駕駛員方面，建議放寬本市戶籍的要求，取得居住證即可，不宜設(shè)置駕駛員文化程度條件和高等級機(jī)動車駕駛證的要求.

4)在車輛方面，應(yīng)放寬本地號牌的限制，降低燃油車的軸距、排氣量和電動車的功率、續(xù)航時間的限制，降低對車輛檔次或價格作出的要求，建議取消車輛行駛年限或時間的要求.

3.3 完善政府監(jiān)管體系

政府監(jiān)管是政府為實現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對特定產(chǎn)業(yè)中微觀經(jīng)濟(jì)活動主體的進(jìn)入、退出、資質(zhì)、價格，以及涉及國民健康、生命安全、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等方面進(jìn)行的引導(dǎo)、干預(yù)和規(guī)范[11].對于中小城市地方政府，在網(wǎng)約車的監(jiān)管服務(wù)中應(yīng)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、精簡、高效的政府監(jiān)管框架體系，強(qiáng)化監(jiān)管工作的落實到地，科學(xué)有效地開展政府監(jiān)管工作，促進(jìn)網(wǎng)約車行業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮其決定性的作用.

1)強(qiáng)化網(wǎng)約車監(jiān)管中各政府職能部門的協(xié)調(diào)體系建設(shè).針對網(wǎng)約車服務(wù)中多部門職責(zé)交叉和多頭管理的問題，地方政府可創(chuàng)新地構(gòu)建職能部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)體系，科學(xué)地劃分各部門監(jiān)管權(quán)利，明確主體和協(xié)調(diào)各方的權(quán)利和義務(wù)，確保監(jiān)管中通力協(xié)作.

2)強(qiáng)化對網(wǎng)約車服務(wù)平臺公司的監(jiān)管，建議并鼓勵網(wǎng)約車平臺公司在滿足地方實施細(xì)則的基礎(chǔ)上制定更高的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升管理水平和服務(wù)質(zhì)量.

3)鼓勵社會公眾參與網(wǎng)約車的服務(wù)監(jiān)管.社會公眾參與服務(wù)監(jiān)管，有利于形成多元化的監(jiān)督體制，能調(diào)動網(wǎng)約車各利益相關(guān)者的積極性，形成多方聯(lián)動、多方參與共同監(jiān)督和管理的局面，降低政府監(jiān)管的成本負(fù)擔(dān)，提升監(jiān)管工作的效率和效果.此外，公眾還應(yīng)對政府職能部門監(jiān)管的執(zhí)法過程和行政行為進(jìn)行監(jiān)督，形成對監(jiān)管工作的外部監(jiān)督和制約機(jī)制，以促進(jìn)其行使監(jiān)管權(quán)力的公正性[12].

4)利用“互聯(lián)網(wǎng)+交通運輸”構(gòu)建網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管平臺.對于中小城市政府，充分運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，以網(wǎng)約車管理為契機(jī)，建立政府服務(wù)監(jiān)管平臺，要求網(wǎng)約車平臺公司將信息資源接入政府監(jiān)管平臺，實現(xiàn)政府和企業(yè)的信息對等，從而實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和公眾安全的平衡[13]，同時，地方政府也可利用網(wǎng)約車信息監(jiān)管的契機(jī)，加強(qiáng)地方智能交通和智慧型城市的建設(shè)，促進(jìn)城市交通的智慧出行，提升居民對政府民生行為的滿意度.

5)強(qiáng)化網(wǎng)約車行業(yè)退出機(jī)制建設(shè).對于中小城市地方政府，應(yīng)建立政府牽頭、部門參與、條塊聯(lián)動的聯(lián)合懲戒退出機(jī)制，明確從業(yè)人員及平臺公司的退出條件，積極營造良好的網(wǎng)約車服務(wù)市場，確保網(wǎng)約車的服務(wù)質(zhì)量.

3.4 強(qiáng)化公眾權(quán)益保護(hù)監(jiān)管

對于中小城市，地方政府監(jiān)管的出發(fā)點應(yīng)建立在公眾(即乘客)利益的基礎(chǔ)上，應(yīng)從公眾的公平交易權(quán)、求償權(quán)和個人信息保護(hù)權(quán)等方面，加強(qiáng)公眾權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管.

公平交易權(quán)是指乘客在購接受網(wǎng)約車服務(wù)時，有權(quán)獲得質(zhì)量保障、價格合理、計量正確等公平交易條件，有權(quán)拒絕經(jīng)營者的強(qiáng)制交易行為.為此，中小城市地方政府在監(jiān)管中應(yīng)重點監(jiān)管平臺公司的計價方式，要求各平臺公司定期公示計費標(biāo)準(zhǔn)和計算方法，嚴(yán)格監(jiān)管平臺公司價格波動，避免惡意降價形成不當(dāng)競爭和無故漲價侵害消費者權(quán)利.

求償權(quán)是指乘客若因接受網(wǎng)約車服務(wù)而受到人身、財產(chǎn)損害的，享有依法獲得賠償?shù)臋?quán)利.為此，中小城市地方政府在其監(jiān)管中，可要求平臺公式建立先付賠償?shù)闹贫?，使其成為保險制度的有效補充.也就是說，從平臺公司的資金中提取一定比例的金額作為保障金，用于乘客賠償?shù)南绕谥Ц?，實現(xiàn)乘客權(quán)益保護(hù)的雙重保證，滿足乘客的求償權(quán).同時，該制度增強(qiáng)了網(wǎng)約車平臺的責(zé)任意識，促使其更加注重對平臺內(nèi)部網(wǎng)約車車輛的監(jiān)管，從而更為有效地監(jiān)督網(wǎng)約車車主購買符合規(guī)定的保險，2種制度相互協(xié)調(diào)補充，從而最大限度地保障乘客的合法權(quán)益[14].

個人信息保護(hù)權(quán)是指乘客在接受網(wǎng)約車服務(wù)時享有個人信息依法得到保護(hù)的權(quán)利.由于目前乘客的信息主要存儲在網(wǎng)約車平臺公司，因此，中小城市地方政府在乘客信息保護(hù)的監(jiān)管中重點應(yīng)放在平臺公司，出發(fā)點是保障用戶對信息采集范圍及使用的知情權(quán)及決定權(quán)，同時建立信息泄漏報告和處罰制度，保證居民的信息及隱私不受侵犯.

4 結(jié)束語

作為分享經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，網(wǎng)約車通過大規(guī)模盤活經(jīng)濟(jì)剩余，激發(fā)出經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)了私家車輛的“去專業(yè)化”，滿足乘客高品質(zhì)的出行需求，解決交通出行高峰中的供需矛盾.對于地方政府特別是交通壓力不大的中小城市，應(yīng)在充分考慮公眾利益的基礎(chǔ)上，鼓勵支持其發(fā)展.另外，作為新興的行業(yè)，政府在為其創(chuàng)造寬松市場環(huán)境的同時要適當(dāng)監(jiān)管，努力成為網(wǎng)約車市場競爭的引導(dǎo)者、市場運行的監(jiān)管者和市場秩序的維護(hù)者.