鄰避沖突中公眾參與集體行動(dòng)的動(dòng)因分析

摘要：改革開放以后，中國(guó)城市化進(jìn)程明顯加快，但也出現(xiàn)了許多由環(huán)境引起的鄰避運(yùn)動(dòng)。涉及環(huán)境的重大項(xiàng)目不斷陷入“一上就鬧，一鬧就?！钡木骄?，如何避免與化解鄰避沖突，成為近年來城市治理面臨的典型挑戰(zhàn)。本文通過國(guó)內(nèi)外研究對(duì)公眾參與鄰避運(yùn)動(dòng)的影響因子的分析和歸納，從文化建構(gòu)、空間剝奪、政治效能3個(gè)方面建構(gòu)新指標(biāo)體系，采用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)公眾參與鄰避行動(dòng)的影響因素進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)文化建構(gòu)因素在公眾參與鄰避行動(dòng)中占據(jù)重要地位，最后基于大連PX事件對(duì)此指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證分析，探尋降低公眾參與鄰避行動(dòng)這一行為傾向的策略，旨在為預(yù)防和治理鄰避事件提供參考。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突;公眾參與;集體行動(dòng);德爾菲法

中圖分類號(hào)：C912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-9436（2021）04-0-03

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)下，人們對(duì)大型公共設(shè)施的依賴日漸明顯，興建各類包括鄰避設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施成為提升城市品質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。近年來，公眾自利動(dòng)機(jī)和保護(hù)意識(shí)高漲，為了捍衛(wèi)自己的權(quán)利，集會(huì)、上訪甚至游行示威等城市沖突頻繁發(fā)生。從2007年廈門PX事件到2012年的江蘇啟東事件，相關(guān)事件逐漸向常態(tài)化、多元化發(fā)展，既對(duì)城市的發(fā)展和擴(kuò)張?jiān)斐闪俗璧K，擾亂了社會(huì)秩序，也使政府管理面臨更大的挑戰(zhàn)，形成了典型的鄰避效應(yīng)。

1 公眾參與鄰避行動(dòng)影響因素構(gòu)建

1.1 鄰避效應(yīng)的內(nèi)涵

鄰避效應(yīng)是指鄰避設(shè)施負(fù)外部性由臨近居民承擔(dān)而社會(huì)利益由大眾共享的“成本—收益”不對(duì)等現(xiàn)象。而鄰避風(fēng)險(xiǎn)的治理不應(yīng)僅定位于平息沖突，更應(yīng)該實(shí)現(xiàn)城市品質(zhì)的提升和可持續(xù)發(fā)展。

1.2 公眾參與鄰避行動(dòng)影響因素指標(biāo)體系及權(quán)重

要化解鄰避效應(yīng)，必須梳理鄰避運(yùn)動(dòng)的生成邏輯。首先，從社會(huì)文化建構(gòu)理論群體層面分析，公眾對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知取決于其所處的社會(huì)位置和掌握的相關(guān)知識(shí)。王娟學(xué)者[1]通過實(shí)證研究得出，文化背景和價(jià)值觀對(duì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平有一定的影響。

其次，鄰避設(shè)施的負(fù)外部性造成了鄰避設(shè)施空間分配上的沖突，人們認(rèn)同鄰避設(shè)施的建設(shè)，但抵制鄰避設(shè)施對(duì)自身造成的不正義現(xiàn)象。王佃利、劉洋學(xué)者[2]提出空間剝奪感對(duì)群體行動(dòng)的建構(gòu)作用，剝奪感誘發(fā)了公眾的空間保護(hù)行為，通過群體間的信息交流、情感宣泄，剝奪感進(jìn)一步強(qiáng)化，鄰避沖突最終產(chǎn)生。因此，從空間正義視角分析鄰避沖突，不僅能使我們?nèi)娴卣J(rèn)識(shí)公眾鄰避行動(dòng)及其心理，更為化解空間價(jià)值選擇問題提供給了一個(gè)獨(dú)特的分析視角。

然而，文化建構(gòu)、空間剝奪并不能完全解釋公眾參與鄰避行動(dòng)的根本動(dòng)機(jī)。在當(dāng)代中國(guó)城市的社會(huì)運(yùn)動(dòng)中，文化建構(gòu)和空間剝奪時(shí)刻存在，但事實(shí)上，它們不能解釋在相同的法規(guī)、體制、文化條件下，為什么有些社會(huì)運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)得更為成功。通過對(duì)近幾年鄰避事件的梳理可以發(fā)現(xiàn)，隨著沖突的演化升級(jí)，公眾抗?fàn)幹鸩綇臋?quán)利層面上升到政治層面，在“環(huán)保”“權(quán)利”和“健康”等口號(hào)得不到政府的有效回應(yīng)時(shí)，公眾對(duì)程序是否公正、環(huán)評(píng)是否完整、決策是否公開等政治層面的問題進(jìn)行抗議。此時(shí)，公眾對(duì)政府的信任程度和自身的公平感受成為其參與鄰避行動(dòng)的關(guān)鍵因素。鄭建君學(xué)者[3]通過實(shí)證研究驗(yàn)證了政治效能對(duì)公眾參與意愿的溢出效應(yīng);秦夢(mèng)真、陶鵬等學(xué)者[4]通過實(shí)證分析驗(yàn)證了政府信任對(duì)公眾接受鄰避設(shè)施的行為意向具有正向影響。本文梳理并確定了公眾參與鄰避行動(dòng)的影響因素的文化建構(gòu)、空間剝奪和政治信任3個(gè)一級(jí)指標(biāo)和8個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

在文化建構(gòu)層面，文化背景和價(jià)值觀為二級(jí)指標(biāo)。其中，文化背景包括公眾的受教育程度和職業(yè)，價(jià)值觀包括公眾對(duì)鄰避設(shè)施建造技術(shù)的可接受性、對(duì)鄰避設(shè)施可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)的接受程度和對(duì)技術(shù)運(yùn)用的支持力度。

空間剝奪層包括權(quán)利空間剝奪、資源空間剝奪、機(jī)會(huì)空間剝奪和情感空間剝奪4個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中，權(quán)利空間是指公眾對(duì)鄰避設(shè)施選址的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán);資源空間是指鄰避設(shè)施的建立對(duì)公眾所在的水、空氣等自然資源，公共基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)資源以及就業(yè)、收入等社會(huì)資源的影響;機(jī)會(huì)空間是指鄰避設(shè)施對(duì)所在地公眾的房產(chǎn)價(jià)區(qū)域前景和后代的生存與發(fā)展機(jī)會(huì)的影響;情感空間是指鄰避設(shè)施的建造使公眾產(chǎn)生的負(fù)面情緒等心理壓力。

政治效能指標(biāo)層包括政治信任和社會(huì)公平感兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中，政治信任包括對(duì)中央政府的信任和對(duì)地方政府的信任，社會(huì)公平感指程序公正和公眾是否參與了選址決策。

本文通過專家打分和層次分析法獲得指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重，如表1所示。

其中，權(quán)重最高的是公眾的政治信任因素，權(quán)重最低的是機(jī)會(huì)空間剝奪因素，一級(jí)指標(biāo)排序?yàn)椋赫涡?文化建構(gòu)>空間剝奪。同時(shí)，公眾價(jià)值觀、權(quán)利空間剝奪、情感空間剝奪、政治信任和社會(huì)公平感等二級(jí)指標(biāo)對(duì)公眾參與鄰避行動(dòng)存在主要影響。

2 案例研究

2.1 實(shí)證背景描述

本文選取2011年8月大連PX事件的案例進(jìn)行分析，臺(tái)風(fēng)“梅花”沖毀防波堤暴露了大連福佳大化PX項(xiàng)目，隨后上萬大連市民聚集在市政府門前抗議，最終以政府妥協(xié)搬遷項(xiàng)目而結(jié)束。

2.2 實(shí)證案例分析

2.2.1 文化建構(gòu)

隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型，公眾對(duì)城市新設(shè)施建造帶來的后果產(chǎn)生了越來越多的質(zhì)疑。在鄰避沖突中，公眾從自身的文化背景、對(duì)技術(shù)的可接受性、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受性和對(duì)技術(shù)運(yùn)用的支持力度4個(gè)方面，不斷建構(gòu)對(duì)鄰避設(shè)施的認(rèn)識(shí)和理解（如表2所示）。

首先，由于PX項(xiàng)目具有較大危險(xiǎn)性，同時(shí)公眾對(duì)此項(xiàng)目的相關(guān)信息或知識(shí)缺乏了解，因此總會(huì)與國(guó)外化工企業(yè)進(jìn)行對(duì)比。在安全距離方面，網(wǎng)上盛傳其他國(guó)家是20千米或者100千米的距離，而國(guó)家環(huán)保規(guī)范對(duì)PX項(xiàng)目并沒有特殊規(guī)范，僅要求在生活區(qū)800～1000米之外。同時(shí)，在投入標(biāo)準(zhǔn)方面，如果不達(dá)到與國(guó)外相同的投入標(biāo)準(zhǔn)，即使政府規(guī)劃合理，公眾也很難接受此類項(xiàng)目。其次，《大連福佳大化防波堤兼碼頭工程環(huán)評(píng)報(bào)告情況》稱該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)度可以接受，但未提及潰壩對(duì)周圍居民的影響，忽視了公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受性問題。而2010年7月，與此項(xiàng)目位于同一石化區(qū)的一條輸油管線的爆炸，也使大連市民感到不安。最后，從技術(shù)角度看，存在污染的企業(yè)應(yīng)安排在城市的下風(fēng)方向，而大連PX項(xiàng)目所在的大孤山工業(yè)區(qū)位于大連市區(qū)東北部，是大連的上風(fēng)口，忽視了選址的地理風(fēng)險(xiǎn)。

此段內(nèi)容從公眾對(duì)技術(shù)的可接受性（A3）、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受性（A4）和對(duì)技術(shù)運(yùn)用的支持力度（A5）3個(gè)方面證實(shí)了在文化建構(gòu)下，價(jià)值觀對(duì)公眾參與鄰避行動(dòng)存在主要影響。

2.2.2 空間剝奪

在鄰避運(yùn)動(dòng)中，公眾對(duì)自身空間權(quán)益被剝奪的心理感知，在表達(dá)渠道失效的情況下逐漸積累，并通過群體傳播、紙媒的大肆宣揚(yáng)逐步上升到政治、經(jīng)濟(jì)層面。

大連PX項(xiàng)目上馬前，政府沒有對(duì)公眾進(jìn)行專業(yè)性的解答，也未聽取公眾的意見，公眾并不了解PX是如何生產(chǎn)的、生產(chǎn)過程中對(duì)環(huán)境的影響有多大，也未參與選址決策?！皬B門人都趕走的PX，卻在大連落腳了”，這樣的言論開始在民間傳播?！昂芏嗤獾厝肆钠疬@事，都能感覺到他們對(duì)大連人的嘲諷，認(rèn)為我們大連人不像廈門人那樣勇敢、有志氣，我們心里面一直憋著氣?！币恍┦忻裾`以為廈門的PX直接搬到大連來，由此對(duì)鄰避設(shè)施的心理感知（A13）更加強(qiáng)烈。在動(dòng)員過程中，“健康”“權(quán)利”等成了情緒渲染的關(guān)鍵詞。

此段內(nèi)容涉及公眾知情權(quán)（A6）、表達(dá)權(quán)（A7）、參與權(quán)（A8）和心理感知（A13）4個(gè)方面，驗(yàn)證了在空間剝奪對(duì)公眾參與鄰避行動(dòng)的影響中，權(quán)利空間剝奪和情感空間剝奪占主要地位。

2.2.3 政治效能

大連是計(jì)劃單列市，項(xiàng)目立項(xiàng)需要國(guó)家發(fā)改委委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其是否符合土地政策、是否符合環(huán)保要求進(jìn)行評(píng)估。而傳言此項(xiàng)目的論證存在“幕后操作的空間”，被認(rèn)為是偷偷摸摸地開工（事實(shí)上2007年大連政府工作報(bào)告提及了此項(xiàng)目的開工建設(shè)）。環(huán)保部網(wǎng)站發(fā)布的《關(guān)于2010年11月份受理建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)和調(diào)查結(jié)果公示的通告》也包括此項(xiàng)目，而在國(guó)家公示環(huán)保驗(yàn)收前近17個(gè)月，福佳大化就已正式投產(chǎn)。大連市環(huán)保局官方網(wǎng)站于11月22日批復(fù)了福佳大化防波堤兼碼頭工程初步設(shè)計(jì)方案;同年12月20日，該工程施工圖設(shè)計(jì)文件正式通過審批。然而，中交一航局第三工程有限公司早在1月就在網(wǎng)站宣布，由三項(xiàng)目部施工的福佳大化防波堤兼5000噸碼頭工程沉箱安裝全部完成。

此段內(nèi)容涉及公眾對(duì)中央政府、地方政府的信任程度（A14）、（A15）和程序公正（A16）3個(gè)方面，驗(yàn)證了政治信任和社會(huì)公平感對(duì)公眾參與鄰避行動(dòng)有著正向影響。

3 案例評(píng)價(jià)

對(duì)此案例進(jìn)行復(fù)盤分析，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)方面至關(guān)重要。

第一，此次大連PX事件在很大程度上模仿了廈門PX事件，大連PX事件中市民的宣傳語“大連福佳……我們大連市區(qū)距此項(xiàng)目才20公里！這種劇毒化工品一旦生產(chǎn)，意味著放了一顆原子彈，大連人民以后的生活將在白血病、畸形兒中度過。見短信后群發(fā)給大連朋友！”與廈門PX事件中的“這種劇毒化工品一旦生產(chǎn)，意味著在廈門全島放了一顆原子彈，廈門人民以后的生活將在白血病、畸形兒中度過”[5]幾乎一致。公眾對(duì)成功案例行動(dòng)的模仿和言論的援引，為公眾在鄰避運(yùn)動(dòng)中的情緒激化提供了助燃劑。我們必須注意到，集體層面上的文化建構(gòu)一方面使公眾在抗?fàn)庍^程中認(rèn)為法不責(zé)眾，失去理性，宣傳用語逐漸從“愛護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”等權(quán)利層面上升到政治層面，最終以運(yùn)動(dòng)表達(dá)訴求;另一方面，這種“成功案例”文化的建構(gòu)，使運(yùn)動(dòng)得到了更多公眾的支持和參與，運(yùn)動(dòng)成功的可能性大大提高。

第二，從對(duì)近幾年鄰避事件案例的梳理來看，無論是基于環(huán)境正義的維權(quán)行動(dòng)，還是要求利益均沾的逐利行動(dòng)，都圍繞不開“利益”二字。公眾“鬧—要”、企業(yè)“騙—?！焙驼安m—補(bǔ)”相互交織，鄰避沖突治理停留在“抗議與擺平”的模式之下，快速、低調(diào)的處置此類事件成為政府和企業(yè)短期內(nèi)的理性選擇。而人們對(duì)PX項(xiàng)目的敏感，也反映出了城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)空間布局之間的矛盾。什么樣的城市規(guī)劃才能將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)降至最低？在城市規(guī)劃中如何保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，為存在環(huán)境隱患的項(xiàng)目上馬多把一道關(guān)？諸多問題值得深思。本文的實(shí)證研究結(jié)論表明，公眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利的喪失，會(huì)逐步激化公眾、政府與企業(yè)之間的矛盾，使公眾開始“網(wǎng)絡(luò)+散步”，給政府帶來巨大的壓力，打斷政府的政策實(shí)施，最終，民眾的集體抗?fàn)幤仁箛?guó)家和政府改變政策。

4 結(jié)語

政府在治理過程中不應(yīng)該追求“零社會(huì)矛盾”，需要更多地把注意力放在公眾對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的建構(gòu)、城市空間的合理規(guī)劃和公眾對(duì)政府信任的恢復(fù)上。具體來說，可以從3個(gè)方面入手。

第一，重視公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的建構(gòu)過程。公眾對(duì)鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)感知首先受文化和經(jīng)驗(yàn)層面的影響，然后公眾會(huì)在抗議過程中不斷調(diào)整自己的動(dòng)機(jī)以體現(xiàn)所謂的共識(shí)，最終公眾與政企之間的風(fēng)險(xiǎn)感知差異不斷擴(kuò)大。因此，要重視公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的建構(gòu)過程，不僅要與公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通、回應(yīng)公眾的疑惑，更要將公眾對(duì)鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)感知納入鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的過程中聽取公眾的意見，營(yíng)造平等、公開的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知建構(gòu)環(huán)境。第二，避免鄰避設(shè)施選址中的技術(shù)決定傾向，加強(qiáng)社會(huì)參與。環(huán)保NGO等第三方組織的參與有助于修正公眾對(duì)專家的“偏見”，化解政企“技術(shù)理性”與公眾“風(fēng)險(xiǎn)感知”之間的“認(rèn)知鴻溝”。社會(huì)參與的實(shí)現(xiàn)不僅為鄰避決策的科學(xué)化和民主化開辟了新通道，更有利于公眾對(duì)鄰避政策的理解和支持。第三，監(jiān)管回饋增強(qiáng)社會(huì)信心，提高政府信任度。不僅要強(qiáng)化對(duì)鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，更要公開政府監(jiān)管的運(yùn)作流程和規(guī)章制度，樹立積極、透明的政府形象，構(gòu)建暢通的表達(dá)渠道，通過科學(xué)合理的協(xié)調(diào)、保障和回饋制度，尋求利益主體間的平衡，提升公眾的滿意度，增強(qiáng)公眾的獲得感。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 鄭建君.參與意愿的中介效應(yīng)與政治知識(shí)的邊界效應(yīng)——基于政治效能感與參與行動(dòng)的機(jī)制研究[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)），2019，56（03）：39-50，159.

[4] 秦夢(mèng)真，陶鵬.政府信任、企業(yè)信任與污染類鄰避行為意向影響機(jī)制——基于江蘇、山東兩省四所化工廠的實(shí)證研究[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2020（10）：61-69.

[5] 魯劍.謠言不可信[N].廈門晚報(bào)，2007-06-02（2）

作者簡(jiǎn)介：楊嘉堰（1996—），女，四川成都人，碩士在讀，研究方向：應(yīng)急管理與沖突治理。