資料與檔案之說

龔靖

摘 要：檔案與資料的區(qū)別與聯(lián)系是檔案管理中的基礎(chǔ)性問題，本文以不動產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)槔?，通過對資料與檔案的概念以及兩者在來源、價(jià)值、管理方法等方面的區(qū)別入手，對檔案與資料的內(nèi)涵與外延進(jìn)行了分析，為進(jìn)一步完善檔案管理的體系制度打好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：資料;檔案;概念;區(qū)別

2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》，這是《檔案法》1988年1月1日施行以來的首次修訂。此次修訂有助于進(jìn)一步完善檔案管理體系，發(fā)揮檔案和檔案工作在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用，為新時(shí)代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。在日常的檔案管理工作中，經(jīng)常會碰到一些概念性的問題，其中最多的是文件、資料、檔案，這三者在實(shí)際應(yīng)用中往往不容易區(qū)分，特別是資料與檔案的概念極易混淆，經(jīng)常合在一起稱檔案資料。目前學(xué)術(shù)理論界對檔案有明確的定義，但對資料的概念比較模糊。雖然資料也是現(xiàn)實(shí)中最接近檔案、與檔案關(guān)系最為密切的概念（事物）。但嚴(yán)格意義上講，檔案、資料是有區(qū)別的。

例如，隨著不動產(chǎn)登記制度的不斷推進(jìn)，不動產(chǎn)登記資料不斷累積，使不動產(chǎn)登記資料與不動產(chǎn)登記檔案之間的管理邊界模糊不清，2019年8月13日，自然資源部部門規(guī)章《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》中稱為不動產(chǎn)登記資料，包括不動產(chǎn)登記簿等不動產(chǎn)登記結(jié)果;不動產(chǎn)登記原始資料，包括不動產(chǎn)登記申請書、申請人身份材料、不動產(chǎn)權(quán)屬來源、登記原因、不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果等材料以及不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)審核材料。但國土資源部、國家檔案局印發(fā)的《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》（國土資發(fā)【2015】175號）文中規(guī)定的國土資源業(yè)務(wù)檔案中又有不動產(chǎn)登記類檔案。那么這兩者應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分？因?yàn)閰^(qū)分就決定其查詢利用究竟應(yīng)該按照《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》還是《檔案法》的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。在很多行政管理領(lǐng)域都存在類似的情形，這種模糊不僅產(chǎn)生了法律上的沖突，也對于管理產(chǎn)生了不利影響。

法律的生命在于實(shí)施，為貫徹新修訂的檔案法，必須有相應(yīng)的配套制度文件。因此，有必要對一些基礎(chǔ)的概念加以辨析，分清資料與檔案的關(guān)系，以進(jìn)一步完善檔案管理的體系制度，為今后的管理工作打好基礎(chǔ)。

一、資料與檔案概念分析

在檔案學(xué)界，檔案的概念非常明確，而資料的概念則有些模糊。通常所說的檔案是指由檔案管理機(jī)構(gòu)保存的檔案。檔案管理機(jī)構(gòu)可以是國家綜合性檔案館或?qū)I(yè)檔案館，也可以是行政管理機(jī)構(gòu)、大型企事業(yè)單位下屬的檔案管理部門?！稒n案法》中檔案的概念是指過去和現(xiàn)在的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個(gè)人從事經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！百Y料”外延是相當(dāng)寬泛的，一切具有參考價(jià)值的素材都可成為資料。例如，檔案、著作、論文、文件、圖片等。

檔案學(xué)界一直認(rèn)為檔案和資料的本質(zhì)屬性不同，檔案的本質(zhì)屬性是原始記錄性，這是檔案區(qū)別于其他類似、相鄰事物的唯一特性。但筆者認(rèn)為這一區(qū)別事實(shí)上難以說明檔案的本質(zhì)。以不動產(chǎn)登記資料為例，不動產(chǎn)登記資料也具有原始性，記錄了不動產(chǎn)登記從申請、審核、審批、登記發(fā)證的全過程，同時(shí)也具有專業(yè)類檔案成套性的屬性。因此，檔案和資料的本質(zhì)屬性是類似的。

不管是檔案還是資料都是由文件構(gòu)成。文件（外文名：Document）是現(xiàn)代詞，是一個(gè)專有名詞，指的是形成的正式文書，分為公文、文書、函件和其他文件。文件的概念很廣泛，不管是何種載體，只要是文書，如一篇紙質(zhì)文章、一份音頻、一份視頻都可稱之為文件。狹義的“文件”就是檔案案卷內(nèi)“文件”的意思，廣義的“文件”指公文書信或指有關(guān)政策、理論等方面所有載體記錄的信息?！稒n案工作基本術(shù)語》（DA/T1-2000）對文件的定義是：國家機(jī)構(gòu)、社會組織或個(gè)人在履行其法定職責(zé)或處理事務(wù)中形成的各種形式的信息記錄。因此，筆者認(rèn)為文件的本質(zhì)屬性才是原始記錄性，文件構(gòu)成了檔案或者資料，檔案或者資料體現(xiàn)原始記錄性。

檔案管理者通常理解的是在歸檔范圍和保管期限表之內(nèi)包含的所有文件，具有保存和利用價(jià)值的稱之為檔案，而在歸檔范圍和保管期限表之外的，不具有保存和利用價(jià)值的，可以銷毀的文件則稱之為資料，檔案中的重復(fù)件也稱為資料。在專業(yè)檔案的管理領(lǐng)域，資料與檔案的管理是一樣的，不同的僅僅是概念的差異。資料在銷毀之前也需要做鑒定，具有保存價(jià)值就區(qū)分保管期限，轉(zhuǎn)化為檔案;在而檔案在保管期限屆滿之后鑒定，不具有保存價(jià)值了，就可以轉(zhuǎn)化為資料。但在傳統(tǒng)檔案管理領(lǐng)域，一直認(rèn)為檔案是直接形成的歷史記錄，是再現(xiàn)歷史真實(shí)面貌的原始文獻(xiàn)，而資料不強(qiáng)調(diào)原始性，可以認(rèn)為檔案之外的所有文件材料，不能轉(zhuǎn)化為檔案的文件材料都是資料。從轉(zhuǎn)化時(shí)點(diǎn)的角度而言，在整理成檔案前的原始材料都是資料。

在不動產(chǎn)管理領(lǐng)域，由于對檔案和資料的概念劃分的不是很清楚，很多省市就直接稱之為不動產(chǎn)登記資料，但如果專業(yè)的檔案管理人員對不動產(chǎn)登記資料進(jìn)行深入研究，就會發(fā)現(xiàn)這些資料具有保存和利用價(jià)值，大部分的文件還是需要永久保存的。因此，在專業(yè)檔案的管理領(lǐng)域，資料和檔案都統(tǒng)一為檔案的管理模式在進(jìn)行管理，但卻稱之為“資料”。筆者認(rèn)為，成熟的檔案管理體系中，資料和檔案的概念應(yīng)該明晰，區(qū)別應(yīng)該明顯，嚴(yán)格劃分出界限，才能有利于檔案的集約、統(tǒng)一管理和利用。

二、資料和檔案的區(qū)別

除了概念上的差異外，檔案與資料在來源、價(jià)值、管理方法等方面均有較大的差異。

1.來源不同

檔案與資料的來源是不同的。檔案是由有價(jià)值的文件轉(zhuǎn)化而來的，是把分散狀態(tài)的辦理完畢具有保存價(jià)值的文件按一定邏輯規(guī)律整理而成的信息單元，來源于一定的基本單位、組織、個(gè)人，與實(shí)踐活動直接相關(guān)。而資料來源不固而且范圍比較廣泛，沒有保存價(jià)值的，未列入檔案管理范圍的文件都是資料;經(jīng)過整理已具有檔案本質(zhì)屬性的材料也還是資料。

2.價(jià)值和作用不同

資料和檔案一個(gè)很大的區(qū)別在于保存價(jià)值不同?！稒n案法》所稱的檔案是指對國家和社會具有保存價(jià)值的歷史記錄，而檔案學(xué)界則認(rèn)為檔案是保存在綜合性檔案管理機(jī)構(gòu)的歷史記錄。不管是哪種說法，對于檔案的價(jià)值判斷是一致的，歸入檔案機(jī)關(guān)保存?zhèn)洳榈臍v史記錄肯定是有保存價(jià)值的。

檔案具有歷史記憶功能，第一價(jià)值是憑證價(jià)值，第二價(jià)值是情報(bào)價(jià)值，而資料相對檔案而言是無憑證價(jià)值，只有情報(bào)價(jià)值。檔案具有歷史的查考作用和憑證作用，是原始性的史料;而資料的屬性和作用，不如檔案，它是以工作參考為目的而收集或利用各種手段索取或購買來的材料，其原始性不夠，只能作為編修修志的參考性資料。

3.形態(tài)和管理方法不同

就形態(tài)判斷，檔案有固定的形態(tài)，只有特定的一些文件才能成為檔案。而資料相對而言就比較松散，也有可能重復(fù)，沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求。檔案從收集、整理、鑒定、歸檔到保管、利用等都有著規(guī)范的流程和標(biāo)準(zhǔn)，檔案的管理和利用要嚴(yán)格執(zhí)行《檔案法》《保密法》等規(guī)定。查閱利用有著嚴(yán)格的規(guī)定和要求，通常情況下只能查閱已開放的檔案，而資料一般都是對外公開的，沒有嚴(yán)格的限制，只要符合相關(guān)的資料查閱規(guī)定即可。一般單位內(nèi)部成立的檔案室或者資料室，嚴(yán)格意義上講，都應(yīng)該稱之資料室，即專門保管資料的機(jī)構(gòu)。由于管理方式不同，檔案有專業(yè)的檔案管理機(jī)構(gòu)，而資料只是單位內(nèi)部簡單的管理。檔案有鑒定銷毀的程序，全程須有保密機(jī)構(gòu)或者監(jiān)督部門參與，且對保管期限進(jìn)行重新鑒定，而資料的銷毀沒有特別嚴(yán)格的流程。

4.保管單位不同

《檔案法》規(guī)定檔案由國家檔案館保管，國家檔案館一般指各級各類綜合性檔案館和專業(yè)檔案館。隨著社會化服務(wù)的不斷推進(jìn)，綜合性檔案館和專業(yè)檔案館在庫存檔案爆滿時(shí)，會租用第三方社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)的庫房保管檔案，由于檔案的保管主體是綜合性檔案館和專業(yè)檔案館，因此這種情況視作由其保存。而資料的保管單位就沒有明確的規(guī)定，很多單位都設(shè)有資料室或直接放在資料的形成部門。以不動產(chǎn)登記資料為例，按照《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，不動產(chǎn)登記資料就由產(chǎn)生資料的機(jī)構(gòu)——不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)直接保管和對外查閱。

不動產(chǎn)登記資料在登記機(jī)構(gòu)保管到一定的時(shí)限，由登記機(jī)構(gòu)根據(jù)本單位庫存量的需要提出申請移交，國家檔案館或者各級綜合檔案館按照《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》依法接收。不管是哪種形式，不動產(chǎn)登記資料或者檔案移交進(jìn)國家綜合性檔案館后就是不動產(chǎn)登記檔案。例如，上海浦東不動產(chǎn)登記中心只保管近2年的資料，超過2年的都移交進(jìn)浦東新區(qū)檔案館，同時(shí)不動產(chǎn)登記資料轉(zhuǎn)化為不動產(chǎn)登記檔案。

5.法律效力不同

就法律效力而言，檔案比一般的資料具有更高的法律效力。我國建立了以《中華人民共和國檔案法》為核心，由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和黨內(nèi)與軍事法規(guī)等構(gòu)成的完整的檔案管理法律體系，對檔案的產(chǎn)生、保存、管理等均有明確規(guī)范，因此檔案在行政管理、司法審判工作中發(fā)揮著重要的作用。相對而言在資料管理立法方面幾乎沒有系統(tǒng)性的立法規(guī)范。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中規(guī)定 “物證、檔案、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄或者經(jīng)過公證、登記的書證，其證明力一般大于其他書證、視聽資料和證人證言”，也就在司法審判的層面，肯定了檔案的證明力一般大于其他書證、視聽資料等各種資料。

6.查詢利用要求不同

檔案和資料概念的不同，查詢要求也有所區(qū)別。例如，不動產(chǎn)登記行為作為一種行政確認(rèn)行為，其一般經(jīng)過當(dāng)事人申請、登記機(jī)構(gòu)審核、登簿發(fā)證等幾個(gè)步驟，在此過程中形成的不動產(chǎn)登記資料包括當(dāng)事人提供的原始材料和登記機(jī)關(guān)審核形成的材料，類似于行政審批材料，按照行政機(jī)關(guān)檔案管理的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)及時(shí)整理歸檔，按照《檔案法》的相關(guān)規(guī)定提供利用，但是如果其查詢利用又要按照《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》的規(guī)定執(zhí)行，這兩者之間就必然產(chǎn)生沖突。

目前，以《檔案法》為核心的我國檔案管理法律法規(guī)所規(guī)定的檔案利用規(guī)范 “國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放?！惫窈徒M織可持有合法證明，利用已經(jīng)開放的檔案。檔案館應(yīng)該在網(wǎng)上定期公布開放檔案的目錄，原則上未開放的檔案不得對外查閱和利用。不動產(chǎn)登記檔案就要嚴(yán)格按照《檔案法》的規(guī)范執(zhí)行，而不動產(chǎn)登記資料查詢確另有規(guī)定。不動產(chǎn)登記資料沒有三十年的未開放時(shí)間，只要符合查詢條件，都可以進(jìn)行查閱。

三、準(zhǔn)確界定檔案和資料

檔案和資料的正確區(qū)分是管理和利用檔案和資料的基礎(chǔ)條件，是文件管理單位的必要條件。在一定的條件下，雖然資料和檔案可以相互轉(zhuǎn)化，但結(jié)合以上分析，要明晰其區(qū)別還是可以實(shí)現(xiàn)的。

檔案和資料都屬于大文化概念、史料范疇，同屬文獻(xiàn)信息，都是知識的載體，具有參考價(jià)值，它們之間有著密切的聯(lián)系，都具有信息的屬性，概念不同，使保管的要求有區(qū)分，利用的條件也就有所區(qū)別，但在一定的條件下，館藏資料和檔案是可以互相轉(zhuǎn)化的。資料是檔案的補(bǔ)充，在一定條件下資料可以轉(zhuǎn)化為檔案。例如，可以對不具有長久保存價(jià)值但又不宜銷毀的檔案轉(zhuǎn)化到資料庫房保存，參照資料進(jìn)行管理;不可以轉(zhuǎn)化為檔案的資料就按照資料的保管方式，記錄資料信息、編號即可，不需要數(shù)字化管理。例如，招投標(biāo)中，中標(biāo)的投標(biāo)文件和相關(guān)文件作為檔案永久保存，而未中標(biāo)的投標(biāo)文件作為資料保管，甚至于一些單位覺得沒有任何價(jià)值且占用空間，就直接銷毀。

綜合上述分析，筆者認(rèn)為資料和檔案分了三個(gè)層次：第一，不可以轉(zhuǎn)化為檔案的資料;第二，可以轉(zhuǎn)化為檔案的資料;第三，檔案。文件從產(chǎn)生開始到成為檔案，可以直接成為檔案，也可能從可以轉(zhuǎn)化為資料再轉(zhuǎn)化為檔案。

產(chǎn)生檔案的全宗單位應(yīng)當(dāng)在充分了解資料與檔案關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合文件的全生命周期管理制度，制定本單位的《檔案分類大綱》，明確本單位的檔案類別和每一類別包含的內(nèi)容，做好檔案管理制度與資料管理制度的銜接。對于文件在產(chǎn)生時(shí)就確定為有保存價(jià)值，且在本單位《檔案分類大綱》的管理范疇之內(nèi)，就確定為檔案。對于一開始是作為資料保管的文件，在后續(xù)利用過程中，發(fā)現(xiàn)具有憑證和歷史價(jià)值，可以由檔案部門對其進(jìn)行鑒定，按照檔案收集鑒定等流程予以審核，確實(shí)可以轉(zhuǎn)化為檔案的，可予以轉(zhuǎn)化。

檔案有明確的歸檔范圍和保管期限表，在歸檔時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《檔案分類大綱》進(jìn)行分類管理，資料只需按照單位內(nèi)部一般性資料的管理即可，管理程序相對簡單。因此，在實(shí)際操作中，每一個(gè)檔案的全宗單位都需要撰寫全宗信息和編制《檔案分類大綱》，每一類檔案都有歸檔范圍和保管期限、信息公開標(biāo)注，不在此范圍的即為資料，有了明確界定后就不易造成管理人員的茫然不知所措，有利于文件的分類管理，有利于文件后續(xù)的查詢利用。

同時(shí)，對于行政機(jī)關(guān)而言，在正式的管理文件中，對于資料和檔案的表述應(yīng)當(dāng)精確，特別是在涉及政務(wù)公開的領(lǐng)域。在具體管理中對于資料和檔案應(yīng)當(dāng)有不同的管理規(guī)范，避免產(chǎn)生違法的現(xiàn)象。特別是由于此次《檔案法》中明確了檔案利用與政府信息公開的邊界，根據(jù)修訂后的《檔案法》第十五條規(guī)定，經(jīng)檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項(xiàng)仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項(xiàng)的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理。因此，行政機(jī)關(guān)對于產(chǎn)生和獲取的材料究竟作為資料還是檔案管理將對今后公開的主體和法律適用產(chǎn)生重要影響，根據(jù)《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等規(guī)定的移交期限屆滿的，已經(jīng)移交給檔案館的納入檔案管理的信息，就按照檔案利用的規(guī)范執(zhí)行，而不再按照政府信息公開的規(guī)定執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮惠玲，張輯哲.檔案學(xué)概論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006

[2]《不動產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》[第80號國土資源部令]第二條，2018

（作者單位：上海市長寧區(qū)土地資源儲備中心）