湖北推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)的制度創(chuàng)新與治理效能研究

白潔

摘 要：湖北是長江干流徑流里程最長的省份，是三峽庫壩區(qū)和南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)所在地，是長江流域重要的水源涵養(yǎng)地和國家重要生態(tài)屏障。湖北在優(yōu)化制度頂層設(shè)計(jì)、構(gòu)筑依法治水屏障、創(chuàng)新工作機(jī)制、發(fā)揮引領(lǐng)示范作用等方面積極探索，努力做好生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展“三篇文章”，長江流域人與自然和諧共生、綠色發(fā)展的新生態(tài)正逐步形成。但長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)還存在諸多障礙因素?！笆奈濉睍r(shí)期，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，打好生態(tài)修復(fù)和污染防治戰(zhàn);推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展;加快改革創(chuàng)新，形成共抓大保護(hù)的長效機(jī)制，切實(shí)把生態(tài)文明制度建設(shè)成果更好轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理效能。

關(guān)鍵詞：長江經(jīng)濟(jì)帶;制度創(chuàng)新;治理效能

中圖法分類號(hào)：X321? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0106

2020年5月，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開專題會(huì)議，研究部署長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作，明確提出切實(shí)做到長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)任務(wù)不減、標(biāo)準(zhǔn)不降、進(jìn)度不緩，保質(zhì)保量完成全年目標(biāo)任務(wù)。同時(shí)，要樹立“過緊日子”的思想，開拓思路，多措并舉，精準(zhǔn)發(fā)力，不斷提高長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作質(zhì)量和效率。及時(shí)總結(jié)湖北推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)做法以及取得的成效，分析生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的問題，把生態(tài)文明制度建設(shè)成果更好轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理效能，對(duì)湖北做好推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)工作具有重要意義。

1? 湖北推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)的制度創(chuàng)新

1.1? 堅(jiān)持規(guī)劃先行，優(yōu)化制度頂層設(shè)計(jì)

為貫徹落實(shí)國家《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，湖北率先在長江經(jīng)濟(jì)帶11省市編制《湖北長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展總體規(guī)劃》，同時(shí)，編制包括長江經(jīng)濟(jì)帶綠色生態(tài)廊道、綜合立體交通走廊、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)走廊、綠色宜居城鎮(zhèn)建設(shè)及文化建設(shè)等五個(gè)支撐性專項(xiàng)規(guī)劃，構(gòu)建“1+5+N”規(guī)劃體系，“N”是修改調(diào)整已出臺(tái)湖泊、濕地、飲用水源地等保護(hù)規(guī)劃。該規(guī)劃強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境保護(hù)硬約束和資源環(huán)境承載總量約束。例如，《現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)走廊建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》中提出，原則上沿江不再新布局石化、造紙等重污染項(xiàng)目;《綠色生態(tài)廊道建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》中提出，建立負(fù)面清單管理模式，明確沿江限制或禁止開發(fā)的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)，確保岸線留白、植綠，岸線后方盡量規(guī)劃布置綠色空間;《綜合立體走廊建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》中提出，努力通過科學(xué)布局，減少對(duì)生態(tài)用地的占用;《綠色宜居城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》中提出，沿江依水布局要形成組團(tuán)式、縱深式的城鎮(zhèn)布局等。湖北通過優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，一張藍(lán)圖干到底，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)的各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

1.2? 強(qiáng)化法治思維，構(gòu)筑依法治水屏障

2017年，湖北省十二屆人大五次會(huì)議表決通過《湖北省人民代表大會(huì)關(guān)于大力推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的決定》，從湖北責(zé)任、目標(biāo)任務(wù)和保障措施三大方面提出具體要求，標(biāo)志著長江經(jīng)濟(jì)帶地方人大首個(gè)關(guān)于生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的決定正式出臺(tái)，為湖北推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治保障。漢江是長江重要支流，在湖北省流域面積占全省國土面積的33.89%。2019年11月，《湖北省漢江流域水污染防治條例（修訂草案）》時(shí)隔19年后首次修訂，該修改草案規(guī)定了飲用水水源保護(hù)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范制度，明確更加嚴(yán)格管控措施，包括制定負(fù)面清單管理、船舶水污染防治、城鄉(xiāng)污水和垃圾污染防治制度等。清江是長江在湖北省境內(nèi)的第二大支流。2019年9月，湖北省十三屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審議通過《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，明確了排污企業(yè)的主體責(zé)任，不僅從工業(yè)、農(nóng)業(yè)、船舶、旅游等各方面對(duì)水污染防治作出了規(guī)定，還對(duì)清江流域的山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)提出了要求，該條例從2020年1月1日起施行。目前，湖北基本形成與國家法律相配套、具有湖北特色的長江生態(tài)保護(hù)法規(guī)制度，為長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)提供有力的法治保障。

1.3? 完善工作機(jī)制，推動(dòng)政策落地落實(shí)

（1）建立綠色GDP考評(píng)體系

2017年，湖北省制定了《湖北省綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《湖北省生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，將環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、生態(tài)保護(hù)指數(shù)、增長質(zhì)量、增長質(zhì)量指數(shù)、綠色生活指數(shù)等納入考評(píng)體系，采取年度評(píng)價(jià)和五年考核相結(jié)合的方式，考評(píng)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用重要依據(jù)。2019年12月，湖北出臺(tái)《湖北省貫徹落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”及長江保護(hù)與湖泊開發(fā)專項(xiàng)督察反饋意見整改方案》中明確提出，“嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法，建立科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系，考核結(jié)果作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)，引導(dǎo)各級(jí)干部樹立正確的政績觀，樹立重實(shí)干重實(shí)績鮮明導(dǎo)向。組織開展污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核，對(duì)考核結(jié)果為優(yōu)秀的市（州）予以資金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核結(jié)果不合格的市（州）黨委、政府進(jìn)行約談，實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)‘一票否決”。通過壓緊壓實(shí)主體責(zé)任，確保長江大保護(hù)工作向縱深推進(jìn)。

（2）建立“河（湖）長”制全覆蓋

2017年1月，湖北省出臺(tái)《關(guān)于全面推行河湖長制的實(shí)施意見》，在全國率先統(tǒng)籌建立“河長制+湖長制”，全面建立四級(jí)河湖長制體系。2018年11月，湖北省出臺(tái)了《湖北省全面推行河湖長制實(shí)施方案》，細(xì)化明確了湖北省2018年至2020年河湖長制工作的目標(biāo)、任務(wù)、措施、責(zé)任分工和完成時(shí)限，為河湖長制工作提檔升級(jí)描繪了“施工圖”，為助推長江大保護(hù)提供了有力制度保障。通過進(jìn)一步推行五級(jí)河長制，湖北建立信息共享和協(xié)同應(yīng)急處置機(jī)制、水資源和水生態(tài)聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)行跨界監(jiān)測(cè)斷面考核，流域水質(zhì)得到明顯改善。

（3）完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

2018年，湖北省出臺(tái)《關(guān)于建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，提出到2020年，實(shí)現(xiàn)森林、水流、濕地、耕地、大氣、荒漠等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要生態(tài)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與政策全覆蓋，跨地區(qū)、跨流域補(bǔ)償試點(diǎn)示范取得明顯進(jìn)展;基本建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，生態(tài)保護(hù)者與受益者良性互動(dòng)的多元化補(bǔ)償機(jī)制不斷完善，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。2019年12月，湖北制定了《湖北省建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，旨在推動(dòng)形成政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的市場化多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

（4）建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度

2016年，湖北推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，首批確立鄂州市、神農(nóng)架林區(qū)、宜都市、武穴市為試點(diǎn)地區(qū)。通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，倒逼全省各級(jí)各部門，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，對(duì)責(zé)任不落實(shí)的予以嚴(yán)肅追責(zé)、嚴(yán)厲問責(zé)。2019年11月，《湖北省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》通過中辦法規(guī)局備案審查。作為湖北省委黨內(nèi)重要法規(guī)之一，該規(guī)定的出臺(tái)將有力推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作常態(tài)化、制度化和規(guī)范化，促推各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)干部更好履行自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

1.4? 鼓勵(lì)先行先試，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用

（1）推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)

作為長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范區(qū)，武漢市統(tǒng)籌生態(tài)、土地、空間等要素資源，做好綠色發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)編制了《武漢市加快推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范實(shí)施方案》，重點(diǎn)圍繞“四水共治”和科教資源創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等方面先行先試。同時(shí)，武漢市制定了《武漢長江大保護(hù)濱江帶規(guī)劃》等一系列專項(xiàng)規(guī)劃，提出“一軸、三區(qū)、六段”的濱江帶總體功能布局，“江湖聯(lián)通、四水共治、分區(qū)治理、立法管控”的濱江帶保護(hù)利用模式和“功能提升、生態(tài)修復(fù)、特色塑造、設(shè)施重構(gòu)”的濱江帶保護(hù)利用戰(zhàn)略。武漢市大力實(shí)施東湖水環(huán)境綜合治理，引領(lǐng)生態(tài)治水“示范樣本”，探索出“水岸同治、生態(tài)修復(fù)、自我凈化”為主的東湖生態(tài)治水模式。武漢市探索創(chuàng)新市域內(nèi)跨區(qū)斷面水質(zhì)考核獎(jiǎng)懲和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，精細(xì)設(shè)置獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，率先啟動(dòng)長江、漢江跨區(qū)斷面水質(zhì)考核獎(jiǎng)懲和生態(tài)補(bǔ)償。2020年，武漢市在加強(qiáng)規(guī)劃管控、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和體制機(jī)制創(chuàng)新等方面的做法，獲得國家推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的肯定，并向全國推介可復(fù)制可推廣一系列經(jīng)驗(yàn)。

（2）開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑試點(diǎn)和生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)

湖北省從2019年9月至2021年9月，將在11個(gè)縣市區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑試點(diǎn)和生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑試點(diǎn)的9個(gè)縣市區(qū)分別是：襄陽宜城市，宜昌夷陵區(qū)、枝江市，黃石陽新縣、荊州松滋市、咸寧咸安區(qū)、赤壁市及恩施市、建始縣。開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的兩個(gè)縣市區(qū)分別是：十堰丹江口市、鄂州梁子湖區(qū)。兩項(xiàng)試點(diǎn)工作主要包括以下四個(gè)方面內(nèi)容：明晰自然資源權(quán)屬邊界;生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑探索取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展;科學(xué)合理的生態(tài)價(jià)值測(cè)算方法實(shí)現(xiàn)突破;生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度體系初步建立。湖北省通過生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑試點(diǎn)和生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，建立并完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，推動(dòng)利用自然資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，打通“綠水青山”與“金山銀山”的雙向轉(zhuǎn)化通道。

2? 湖北推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)的積極成效與主要問題

2.1? 實(shí)施成效

（1）全生態(tài)鏈修復(fù)，確保綠水青山常在

按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，湖北全面推進(jìn)長江大保護(hù)“十大標(biāo)志性戰(zhàn)役”，對(duì)整個(gè)生態(tài)鏈進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，推進(jìn)長江、漢江、清江的主要流域和三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)、神農(nóng)架林區(qū)、大別山等重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，筑牢安全屏障。建立覆蓋全省、“落地”到單元的“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入清單）管控體系，綜合劃定環(huán)境管控單元1 076個(gè)。湖北22.3%的版圖面積納入了生態(tài)紅線的保護(hù)范圍，嚴(yán)格落實(shí)“三線一單”管控措施。截至2019年底，湖北長江干線共取締各類碼頭1 211個(gè)，實(shí)現(xiàn)長江灘岸線生態(tài)復(fù)綠面積856萬m2。長江兩岸造林綠化52.74萬畝。與2015年同期相比，湖北納入國家考核的114個(gè)地表水水質(zhì)斷面，優(yōu)良比例從79.8%提高到85.1%，劣V類比例由8.8%下降到1.8%，長江出入湖北斷面始終保持在Ⅱ類。2019年，湖北完成造林面積29.92萬hm2，其中人工造林面積9萬hm2，占全部造林面積的30%。森林撫育面積26.7萬hm2。截至2019年底，湖北國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)22個(gè)。

（2）破解突出問題，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

化工圍江是長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境治理面臨的突出問題。2019年，湖北“關(guān)改搬轉(zhuǎn)”沿江化工企業(yè)110家，整治“散亂污”企業(yè)2 172家。同時(shí)，湖北開展城市黑臭水體專項(xiàng)整治，12個(gè)市州消除城市黑臭水體212個(gè)，地級(jí)以上城市集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。通過開展農(nóng)業(yè)面源污染專項(xiàng)整治，湖北劃定禁養(yǎng)區(qū)2 141個(gè)，建立15個(gè)化肥減量增效核心示范區(qū)，改造農(nóng)村戶廁163.6萬座，828個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建成并投入試運(yùn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站實(shí)現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)垃圾分類全面推開。湖北全面完成農(nóng)用地土壤污染狀況詳查，重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)土壤污染狀況調(diào)查取得階段性成果。2019年12月，湖北出臺(tái)《湖北省建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄》，涉鎘等重金屬重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)排查整治初見成效。28個(gè)土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范項(xiàng)目全面推進(jìn)，從制度、技術(shù)、管理等方面初步探索形成土壤污染防治黃石模式，經(jīng)驗(yàn)做法獲全國推廣。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，2019年全省各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門共下達(dá)處罰決定書2 916件，處罰金額約2.83億元，適用《環(huán)境保護(hù)法》四個(gè)配套辦法和移送涉嫌犯罪案件數(shù)量共計(jì)597件。

（3）加快綠色轉(zhuǎn)型，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系

湖北通過實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展十大戰(zhàn)略性舉措，加快發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建綜合立體綠色交通走廊，推進(jìn)綠色宜居城鎮(zhèn)建設(shè)，大力發(fā)展綠色金融，倡導(dǎo)綠色生活方式和消費(fèi)模式等。全面實(shí)施5家國家級(jí)、9家省級(jí)園區(qū)循環(huán)化改造示范試點(diǎn)。截至2019年底，91項(xiàng)重大項(xiàng)目累計(jì)完成投資近6 000億元，占規(guī)劃投資約一半，有力推動(dòng)了湖北綠色發(fā)展。自2017年開始，湖北實(shí)施“萬企萬億技改工程”，累計(jì)完成技改投資8 000多億元，對(duì)汽車、食品、石化、紡織等傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化改造。2019年，湖北高新技術(shù)企業(yè)7 800多家，芯屏端網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破3 000億元，湖北“一芯兩帶三區(qū)”區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局初步形成。

（4）踐行“兩山”理論，推動(dòng)生態(tài)文明體制改革

初步建立“四屏三江一區(qū)”的生態(tài)格局?！八钠痢敝付跷髂衔淞晟絽^(qū)、鄂西北秦巴山區(qū)、鄂東南幕阜山區(qū)、鄂東北大別山區(qū)四個(gè)生態(tài)屏障，“三江”指長江、漢江和清江干流的重要水域及岸線，“一區(qū)”指江漢平原為主的重要湖泊濕地。同時(shí)，湖北成功創(chuàng)建2個(gè)“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地，9個(gè)國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，400多個(gè)省級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和4 000多個(gè)省級(jí)生態(tài)村。十堰、恩施等6地成功創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣，咸寧向陽湖等13個(gè)國家濕地公園試點(diǎn)通過驗(yàn)收。

碳排放權(quán)交易試點(diǎn)成效顯著。作為中部地區(qū)唯一的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)省份，湖北先后制定了《湖北省碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》《湖北省碳排放配額分配方案》《湖北省溫室氣體排放核查指南（試行）》等法規(guī)和文件，建成規(guī)范穩(wěn)定的注冊(cè)登記、溫室氣體排放報(bào)送和交易平臺(tái)，并成立由多部門、跨學(xué)科專家組成的碳排放權(quán)交易專家委員會(huì)，對(duì)碳市場建設(shè)提供決策參考和技術(shù)支撐。截至2018年12月31日，配額總成交3.23億噸，成交總額74.7億元。其中，配額二級(jí)市場累計(jì)成交量達(dá)3.21億噸，占全國60.56%;成交額74.3億元，占全國66.65%。

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償取得積極進(jìn)展。2017年，武漢市在市域內(nèi)探索開展上下游斷面水質(zhì)考核獎(jiǎng)懲和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確在長江武漢段左右岸共設(shè)置13個(gè)監(jiān)測(cè)斷面進(jìn)行水質(zhì)考核。2018年10月，襄陽啟動(dòng)市內(nèi)流域60%以上相關(guān)縣市區(qū)建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并選擇漢江流域襄陽段小清河、滾河、蠻河3條支流流域在市內(nèi)流域上下游所涉及7個(gè)縣市區(qū)探索實(shí)施，并鼓勵(lì)唐白河、沮河、南河、漳河流域等地建立該機(jī)制。截至2019年底，湖北70個(gè)縣（市、區(qū)）初步建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

2.2? 面臨的困難與問題

（1）長江流域生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍比較嚴(yán)峻

生態(tài)環(huán)境部與中央廣播電視總臺(tái)組成聯(lián)合調(diào)查組，深入長江經(jīng)濟(jì)帶11省市、行程約14萬km，進(jìn)行暗查暗訪和明查核實(shí)，編輯形成2019年長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境警示片。警示片反映出長江流域生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍然較為嚴(yán)峻。湖北省仍存在磷化工產(chǎn)業(yè)集聚，畜禽養(yǎng)殖污染防控不到位，填湖占湖未有效遏制等問題。2019年12月，湖北省出臺(tái)《湖北省貫徹落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”及長江保護(hù)與湖泊開發(fā)專項(xiàng)督察反饋意見整改方案》，對(duì)環(huán)保督察反映的突出問題進(jìn)行逐一整改，全面整改。

（2）生態(tài)環(huán)境保護(hù)的多元投入機(jī)制尚待完善

經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，政府大力實(shí)施減稅降費(fèi)，各級(jí)財(cái)政收入持續(xù)放緩，財(cái)政收支矛盾突出，而生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)艱巨，可用財(cái)力有限與生態(tài)環(huán)保資金需求的矛盾進(jìn)一步凸顯。湖北在生態(tài)修復(fù)、化工搬遷、職工安置等方面需要投入大量的財(cái)政資金，部分地區(qū)財(cái)政資金缺口較大。另外，湖北在碳排放權(quán)交易、省內(nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域探索實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，取得了階段性進(jìn)展，但仍存在生態(tài)補(bǔ)償資金來源主要依賴財(cái)政，補(bǔ)償方式以財(cái)政資金為主，企業(yè)和社會(huì)公眾參與度不高，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制不完善等矛盾和問題。

（3）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)仍面臨諸多困難

一直以來，湖北在鋼鐵、冶金、石化、建材、造紙等領(lǐng)域所占比重較高，而企業(yè)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、共性技術(shù)供給不足、高素質(zhì)人才短缺、資金鏈緊張等因素制約傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。特別是磷化工產(chǎn)業(yè)集聚，長江流域總磷污染問題仍比較突出。2018年6月，湖北省出臺(tái)《湖北省沿江化工企業(yè)關(guān)改搬轉(zhuǎn)工作方案》，要求在2020年12月31日前完成沿江1km內(nèi)化工企業(yè)關(guān)改搬轉(zhuǎn)，在2025年12月31日前完成沿江1～15km范圍內(nèi)的化工企業(yè)關(guān)改搬轉(zhuǎn)。截至2019年底，湖北省共完成沿江化工關(guān)改搬轉(zhuǎn)企業(yè)261家、?；钒徇w改造99家。但整體來看，化工企業(yè)關(guān)改搬轉(zhuǎn)過程中面臨職工分流安置、環(huán)保技術(shù)改造、土地污染風(fēng)險(xiǎn)管控、環(huán)境治理修復(fù)等問題，整體任務(wù)依然艱巨。

3? 進(jìn)一步推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)的對(duì)策建議

3.1? 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，打好生態(tài)修復(fù)和污染防治戰(zhàn)

湖北全面推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“雙十”工程，人與自然和諧共生、綠色發(fā)展的新生態(tài)正逐步形成?！笆奈濉睍r(shí)期，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題為重點(diǎn)，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)措施和重大治理工程，做到規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)科學(xué)合理，切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、針對(duì)性、可行性和有效性。根據(jù)《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境警示片》反映的問題，持續(xù)推進(jìn)沿江化工企業(yè)關(guān)改搬轉(zhuǎn)，抓好河道非法采砂、長江干線非法碼頭、非法排污等專項(xiàng)治理;強(qiáng)化流域督導(dǎo)檢查，推動(dòng)水資源過度開發(fā)、岸線亂占等水生態(tài)環(huán)境突出問題及時(shí)整改;進(jìn)一步健全長江保護(hù)相關(guān)法制、完善流域管理體制、加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)、理清內(nèi)部協(xié)作機(jī)制、創(chuàng)新流域監(jiān)管手段，打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。

3.2? 推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

一是加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組成聯(lián)合體，圍繞綠色設(shè)計(jì)平臺(tái)建設(shè)、綠色關(guān)鍵工藝突破、綠色供應(yīng)鏈構(gòu)建，推進(jìn)系統(tǒng)化綠色改造，在機(jī)械、電子、食品、紡織、化工、家電等領(lǐng)域?qū)嵤┮慌G色制造示范項(xiàng)目，引領(lǐng)和帶動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)綠色發(fā)展。聚焦四大國家級(jí)產(chǎn)業(yè)基地和十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，瞄準(zhǔn)集成電路、新型顯示、光通信、新能源和智能網(wǎng)聯(lián)汽車等細(xì)分領(lǐng)域，培植一批龍頭企業(yè)，集聚更多第二總部和獨(dú)角獸企業(yè)，加快培育壯大以“芯屏端網(wǎng)”為重點(diǎn)的世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。深入推進(jìn)信息化和工業(yè)化兩化融合，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新型通用技術(shù)引領(lǐng)帶動(dòng)，加快新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展應(yīng)用，打造重要數(shù)據(jù)樞紐。

二是推動(dòng)重化工企業(yè)技術(shù)改造。推廣節(jié)能、節(jié)水、清潔生產(chǎn)新技術(shù)、新工藝、新裝備、新材料，推進(jìn)石化、鋼鐵、有色、稀土、裝備、危險(xiǎn)化學(xué)品等重點(diǎn)行業(yè)智能工廠、數(shù)字車間、數(shù)字礦山和智慧園區(qū)改造，提升產(chǎn)業(yè)綠色化、智能化水平。鼓勵(lì)探索重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)快速審核和工業(yè)園區(qū)、集聚區(qū)整體審核等新模式，全面提升沿江重點(diǎn)行業(yè)和園區(qū)清潔生產(chǎn)水平。嚴(yán)格沿江工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入，完善園區(qū)水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管體系和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)能力和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。開展現(xiàn)有化工園區(qū)的清理整頓，加大對(duì)造紙、電鍍、食品、印染等涉水類園區(qū)循環(huán)化改造力度，對(duì)不符合規(guī)范要求的園區(qū)實(shí)施改造提升或依法退出，實(shí)現(xiàn)園區(qū)綠色循環(huán)低碳發(fā)展。

3.3? 加快改革創(chuàng)新，形成共抓大保護(hù)的長效機(jī)制

一是建立多元化投入機(jī)制?！笆奈濉睍r(shí)期，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善結(jié)果為導(dǎo)向，加快推動(dòng)全面預(yù)算績效管理全覆蓋。財(cái)政投入應(yīng)逐步從以無償補(bǔ)助為主向“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以獎(jiǎng)促治”、獎(jiǎng)懲結(jié)合等方式轉(zhuǎn)變，采取正向、負(fù)向激勵(lì)措施督促地方落實(shí)主體責(zé)任。完善環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”支持全省生態(tài)文明建設(shè)和主要污染物總量減排工作。推進(jìn)長江、漢江、清江流域干支流及重點(diǎn)湖泊和省域間流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善。推廣綠色信貸，支持符合條件的項(xiàng)目通過資本市場融資;發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，支持政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，逐步形成多元化投融資體系。通過財(cái)政專項(xiàng)資金、綠色發(fā)展基金與多元化綠色投資相結(jié)合，充分發(fā)揮綠色金融在長江流域生態(tài)保護(hù)中的杠桿作用，保障各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)工程高效開展。

二是完善生態(tài)文明制度。堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)守尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，完善主體功能區(qū)制度。完善綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，發(fā)展綠色金融，推進(jìn)市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新，更加自覺地推動(dòng)綠色循環(huán)低碳發(fā)展。構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，完善污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標(biāo)管理，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任。健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

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