水安全戰(zhàn)略下長(zhǎng)江流域治理體系建設(shè)研究

張金峰

摘 要：梳理了長(zhǎng)江流域水安全保障現(xiàn)狀，分析了長(zhǎng)江流域水安全存在的問(wèn)題，圍繞水安全戰(zhàn)略的總體目標(biāo)，提出應(yīng)從補(bǔ)齊短板、修復(fù)生態(tài)、調(diào)整思路和強(qiáng)化管理四方面提升長(zhǎng)江流域治理體系能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：水安全;長(zhǎng)江;流域治理

中圖法分類(lèi)號(hào)：F426.91? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0102

水安全不僅涉及供水安全、防洪安全、糧食安全、航運(yùn)安全，還關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、能源安全、社會(huì)安全，是國(guó)家安全的重要內(nèi)容，事關(guān)人民福祉，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安。當(dāng)前，我國(guó)治水的主要矛盾已經(jīng)從人民群眾對(duì)除水害、興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼?duì)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾。根據(jù)新時(shí)代治水矛盾的轉(zhuǎn)變，水利部黨組提出了“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)，明確部署了新時(shí)代治水的重要任務(wù)，突出強(qiáng)調(diào)了要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為這一針對(duì)我國(guó)水安全嚴(yán)峻形勢(shì)的治本之策。

1? 長(zhǎng)江流域水安全現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)幾代人的接續(xù)努力，長(zhǎng)江流域防洪減災(zāi)體系基本建立、水資源綜合利用體系初步形成、水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)逐漸加強(qiáng)、流域綜合管理不斷強(qiáng)化，水安全保障能力顯著提升，為支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。

1.1? 防洪減災(zāi)體系基本建立

防洪是長(zhǎng)江治理與保護(hù)的首要任務(wù)。長(zhǎng)江中下游干流3 900余km干流堤防、湖北漢江遙堤、江西贛撫大堤全線達(dá)到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，洞庭湖、鄱陽(yáng)湖重點(diǎn)垸堤防的防洪能力得到顯著提高，長(zhǎng)江主要支流、中小河流重點(diǎn)河段堤防達(dá)到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)?！堕L(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》規(guī)劃了防洪水庫(kù)69座、防洪庫(kù)容842億m3，目前已建和在建水庫(kù)防洪庫(kù)容已達(dá)90%。長(zhǎng)江中下游規(guī)劃的42處蓄滯洪區(qū)，已完成錢(qián)糧湖等31處蓄滯洪區(qū)圍堤建設(shè)和荊江等4處蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)。長(zhǎng)江中下游河道治理持續(xù)實(shí)施，維持了有利河勢(shì)。流域100多座控制性水庫(kù)、蓄滯洪區(qū)、大型重要排江泵站和引調(diào)水工程納入長(zhǎng)江流域聯(lián)合調(diào)度體系。工程措施與非工程措施并重，有效應(yīng)對(duì)了2012年以來(lái)發(fā)生的2018年2號(hào)洪水和8號(hào)臺(tái)風(fēng)、2019年9號(hào)臺(tái)風(fēng)以及2020年5次編號(hào)洪水，有力保障了流域防洪安瀾。

1.2? 水資源綜合利用體系初步形成

供水安全保障程度全面提高。長(zhǎng)江流域基本建成以大中型骨干水庫(kù)、引水、提水、調(diào)水工程為主體，“大中小微”并舉的水資源配置體系。水力發(fā)電取得長(zhǎng)足進(jìn)展，航運(yùn)能力得到進(jìn)一步提高。

長(zhǎng)江流域已建成大中小型水庫(kù)約5.2萬(wàn)座，年引提水能力1 340億m3，2017年長(zhǎng)江流域有效灌溉面積為2.45億畝。南水北調(diào)中、東線一期工程已建成并發(fā)揮效益，為我國(guó)形成“四橫三縱”水資源配置格局創(chuàng)造了條件。引江濟(jì)淮、引漢濟(jì)渭等跨流域調(diào)水和滇中引水等重大區(qū)域水資源配置工程付諸實(shí)施。截至2019年，長(zhǎng)江流域已建、在建水電站（單站裝機(jī)容量500kW以上，不含抽水蓄能電站）約1萬(wàn)座，總裝機(jī)容量2.29億kW，年發(fā)電量0.88萬(wàn)億kW·h。經(jīng)過(guò)多年的航道整治和樞紐工程的建設(shè)，長(zhǎng)江航運(yùn)條件得到進(jìn)一步改善，長(zhǎng)江黃金水道功能得到進(jìn)一步發(fā)揮。

1.3? 水生態(tài)水環(huán)境保護(hù)體系逐步構(gòu)建

水生態(tài)水環(huán)境保護(hù)取得積極成效。著力加強(qiáng)重要飲用水水源地保護(hù)，水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)基本建成。著力加強(qiáng)長(zhǎng)江干流主要支流控制斷面生態(tài)水量評(píng)估，梯級(jí)水庫(kù)聯(lián)合生態(tài)調(diào)度試驗(yàn)取得良好成效，水土流失面積和強(qiáng)度逐年下降，生態(tài)環(huán)境步入良性循環(huán)。

2018年長(zhǎng)江流域總評(píng)價(jià)河長(zhǎng)中，水質(zhì)符合或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)水河長(zhǎng)占88.2%，水質(zhì)總體上保持良好狀態(tài)。2020年上半年，長(zhǎng)江流域238個(gè)監(jiān)測(cè)斷面，最小下泄流量滿足要求的占88%。全流域累計(jì)治理水土流失面積28.4萬(wàn)km2，初步實(shí)現(xiàn)了流域水土流失面積由增到減的歷史性轉(zhuǎn)變。

1.4? 流域綜合管理體系不斷完善

流域法制建設(shè)不斷推進(jìn)，《水法》《防洪法》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和管理規(guī)章制度逐步頒布實(shí)施。流域規(guī)劃體系日臻完善，形成了以長(zhǎng)江流域及重要支流（湖泊）綜合規(guī)劃與相關(guān)專(zhuān)業(yè)（專(zhuān)項(xiàng)）規(guī)劃相互補(bǔ)充的較為完備的規(guī)劃體系，發(fā)揮了規(guī)劃先導(dǎo)和約束作用。水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度水平不斷提升。取水許可、洪水影響評(píng)價(jià)、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案等水行政審批與管理不斷加強(qiáng)。防汛抗旱、水土保持、采砂、水資源保護(hù)與水污染防治、水量調(diào)度、水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度等協(xié)調(diào)機(jī)制逐步建立。

2? 長(zhǎng)江流域水安全存在的問(wèn)題

進(jìn)入新時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，氣候變化、人類(lèi)活動(dòng)等因素加劇，國(guó)情、社情、水情、工情均發(fā)生顯著變化，水問(wèn)題演化為老問(wèn)題未解決、新問(wèn)題越突出、新老水問(wèn)題交織的局面。

2.1? 水災(zāi)害防治能力存在薄弱環(huán)節(jié)

長(zhǎng)江中下游洪水峰高量大與河湖蓄泄能力不足的矛盾依然突出，按長(zhǎng)江中下游防御標(biāo)準(zhǔn)，如果類(lèi)似1954年大洪水再次發(fā)生，仍需大量分洪，但蓄滯洪區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后，難以實(shí)現(xiàn)“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”的要求。上游控制性水庫(kù)群建成后，長(zhǎng)江中下游干流河道將長(zhǎng)期面臨清水下泄的局面，河道崩岸加劇，部分河段河勢(shì)變化，威脅防洪安全。江湖關(guān)系變化影響河湖蓄泄能力。長(zhǎng)江中下游干流部分河段堤防等級(jí)偏低與新形勢(shì)不相適應(yīng)。江蘇省境內(nèi)長(zhǎng)江干堤處于感潮河段，目前堤防按未考慮臺(tái)風(fēng)影響建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)亟待提高。長(zhǎng)江上游干流部分河段和長(zhǎng)江重要支流、湖泊堤防防洪能力偏低，部分支流亟待建設(shè)防洪水庫(kù)或挖掘已建水庫(kù)的防洪潛力。中小河流治理、山洪災(zāi)害防治、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固仍需加強(qiáng)。部分重點(diǎn)區(qū)域排澇能力較低。防汛法規(guī)制度、組織指揮、應(yīng)急管理、社會(huì)保障、科技支撐等非工程體系需進(jìn)一步完善。

2020年汛期，長(zhǎng)江干流防汛相對(duì)坦然，彰顯了1998年大水后長(zhǎng)江干堤加固、平垸行洪、流域控制性水庫(kù)大量建設(shè)的突出成效，但部分支流、湖泊暴露出防洪明顯短板。各地累計(jì)上報(bào)水工程險(xiǎn)情4 566處，支流堤防、兩湖重點(diǎn)垸堤防和一般圩垸出險(xiǎn)較多，管涌和散浸險(xiǎn)情占比較大。湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省五省運(yùn)用（潰決）861處洲灘民垸，其中136處圩垸主動(dòng)運(yùn)用，725處圩垸發(fā)生漫溢或決口，淹沒(méi)耕地211.55萬(wàn)畝，影響人口60.12萬(wàn)人。

2.2? 水資源綜合利用水平仍需提高

流域水資源時(shí)空分布不均，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不相適應(yīng)。滇中高原、黔中地區(qū)、衡邵丘陵等干旱區(qū)域，水資源短缺，水資源調(diào)控能力不足，供需矛盾突出。供水灌溉水利基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域間發(fā)展不平衡。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)任務(wù)艱巨，水資源利用率低、開(kāi)發(fā)利用方式粗放等問(wèn)題未得到根本性解決。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉意識(shí)不強(qiáng)，節(jié)水減排和高效節(jié)水灌溉面臨的形勢(shì)嚴(yán)峻。部分城市應(yīng)急備用水源建設(shè)仍存在短板，農(nóng)村安全飲水尚需鞏固提升。枯水年和枯水期部分支流區(qū)域間、生產(chǎn)生活與生態(tài)用水、跨流域調(diào)水與流域內(nèi)用水存在協(xié)調(diào)的問(wèn)題。長(zhǎng)江上游干支流水庫(kù)群多目標(biāo)聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度體系尚需進(jìn)一步完善。長(zhǎng)江下游地區(qū)引江能力巨大，用水安全不容忽視。長(zhǎng)江中游干流航道仍存在局部“腸阻梗”，尚未充分發(fā)揮黃金水道的優(yōu)勢(shì)。

2.3? 水生態(tài)水環(huán)境保護(hù)與修復(fù)任務(wù)艱巨

流域部分區(qū)域水污染、水生態(tài)受損、水土流失等問(wèn)題依然突出。岷江、沱江、湘江等重要支流水污染問(wèn)題嚴(yán)重，上海、南京、武漢、重慶、攀枝花等主要城市江（河）段近岸水域存在污染帶，滇池、巢湖、太湖仍處于中度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，流域部分集中式飲用水源地尚不能達(dá)到全年水質(zhì)均合格的要求。潛在水污染風(fēng)險(xiǎn)源多，突發(fā)水污染風(fēng)險(xiǎn)隱患大。江湖的天然連通性降低、生境條件改變對(duì)水生生物的多樣性、完整性構(gòu)成威脅，濕地萎縮、重要濕地功能退化，部分天然產(chǎn)卵場(chǎng)消失、棲息地環(huán)境改變。流域內(nèi)尚有30多萬(wàn)km2的水土流失面積和1億多畝坡耕地未得到有效治理，部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成人為水土流失問(wèn)題依然較嚴(yán)重。局部江段岸線開(kāi)發(fā)利用與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出。

3? 長(zhǎng)江流域水安全面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，人民群眾對(duì)水安全以及防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進(jìn)水文化的要求更加迫切。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、成渝地區(qū)雙城城市圈等國(guó)家戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，長(zhǎng)江大保護(hù)工作的不斷深入，也對(duì)長(zhǎng)江流域水安全保障提出了新的要求。

然而，受人類(lèi)活動(dòng)和全球氣候變化影響，由地理氣候環(huán)境決定的水資源時(shí)空分布不均及由此帶來(lái)的水旱災(zāi)害等舊的水問(wèn)題，與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化急速發(fā)展、生態(tài)空間日益減少、全球氣候變化影響加劇等因素帶來(lái)的水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新的水問(wèn)題交織在一起，給治江事業(yè)帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)。

4? 長(zhǎng)江流域治理體系能力提升思路

水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記治水興水系列重要論述，認(rèn)真遵循“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，落實(shí)水利改革發(fā)展總基調(diào)，扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，提出了“抓保護(hù)促發(fā)展、補(bǔ)短板強(qiáng)監(jiān)管”新階段治江工作定位，有力有序推進(jìn)“安瀾長(zhǎng)江、綠色長(zhǎng)江、和諧長(zhǎng)江、美麗長(zhǎng)江”建設(shè)。

4.1? 水安全戰(zhàn)略目標(biāo)

長(zhǎng)江流域水安全戰(zhàn)略總體目標(biāo)為：到2035年，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域防洪安全和城鄉(xiāng)供水安全保障能力全面提升，水資源節(jié)約利用水平顯著提高，節(jié)水型社會(huì)基本建立，生態(tài)環(huán)境全面改善，現(xiàn)代水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)全面建成，流域綜合管理水平全面提高，建成與基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化相匹配的流域現(xiàn)代水治理體系。

到本世紀(jì)中葉，長(zhǎng)江流域水利現(xiàn)代化全面實(shí)現(xiàn)，水安全得到全面保障，綠色生產(chǎn)生活方式基本形成，生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，長(zhǎng)江健康得到有效維護(hù)，水資源保護(hù)、節(jié)約、利用、管理水平位居世界前列，安瀾、綠色、和諧、美麗長(zhǎng)江全面實(shí)現(xiàn)。

4.2? 提升治理體系和能力工作思路

以全面提升長(zhǎng)江流域水安全保障為主線，堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，加強(qiáng)協(xié)同配合，統(tǒng)籌做好水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約利用、水生態(tài)水環(huán)境保護(hù)修復(fù)、河勢(shì)控制與河道治理、流域綜合管理，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)系統(tǒng)治理，深入推進(jìn)長(zhǎng)江流域水治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供更好的水安全保障。

（1）補(bǔ)齊短板

一方面，補(bǔ)齊防洪短板，推進(jìn)堤防、防洪水庫(kù)、蓄滯洪區(qū)、治澇工程建設(shè)，完善防洪非工程措施。優(yōu)化行蓄洪空間布局，全面施行洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)化水工程聯(lián)合調(diào)度，深入融合信息技術(shù)，逐步提升防洪減災(zāi)信息化服務(wù)能力。另一方面，保障長(zhǎng)江流域現(xiàn)代化建設(shè)的供水安全，特別是確保城鄉(xiāng)居民飲用水安全底線。堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，優(yōu)化流域水資源配置格局，推進(jìn)重點(diǎn)水源工程建設(shè)，加大非常規(guī)水源利用，提高水資源調(diào)控水平和供水保障能力，推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化和農(nóng)村供水工程規(guī)模化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急抗旱能力提升以及城市應(yīng)急備用水源建設(shè)。

（2）修復(fù)生態(tài)

修復(fù)水生態(tài)、恢復(fù)水工程功能等，不斷改善水生態(tài)健康狀況，確保生態(tài)安全。主要包括持續(xù)加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)，確定重要控制斷面生態(tài)流量，加強(qiáng)河湖生態(tài)調(diào)度，適時(shí)生態(tài)補(bǔ)水。加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，建設(shè)重點(diǎn)河湖生態(tài)修復(fù)與治理工程。推進(jìn)水環(huán)境綜合治理，加快城市黑臭水體治理，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域水土流失防治。

（3）調(diào)整思路

根據(jù)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，就新形勢(shì)下的保護(hù)發(fā)展要求，對(duì)治江理念思路等適時(shí)做出調(diào)整。在防洪思路上，一是要對(duì)蓄滯洪區(qū)布局和建設(shè)運(yùn)用思路做出調(diào)整，使其順應(yīng)城鎮(zhèn)化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要求，創(chuàng)新安全區(qū)建設(shè)思路，釋放發(fā)展用地，實(shí)現(xiàn)人水和諧。二是要積極研究推進(jìn)汛限水位動(dòng)態(tài)控制。在思路方法上，要適應(yīng)以國(guó)土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)劃體系變革，創(chuàng)新流域綜合規(guī)劃編制方法。在綜合管理上，要改進(jìn)水利項(xiàng)目立項(xiàng)管理模式，實(shí)行區(qū)域整體推進(jìn)與單個(gè)項(xiàng)目相結(jié)合，創(chuàng)新水土流失治理管理模式，治理率要與城鎮(zhèn)化率掛鉤。

（4）強(qiáng)化管理

強(qiáng)化水工程調(diào)度、水行政執(zhí)法和水利行業(yè)監(jiān)管。面對(duì)新時(shí)期水安全保障工作的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，需大力推進(jìn)符合時(shí)代特征、具有長(zhǎng)江特色的流域綜合管理，全面提升流域綜合管理能力，逐步建立長(zhǎng)江保護(hù)法等流域水法規(guī)體系，依法治水。構(gòu)建各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負(fù)責(zé)的流域管理體制機(jī)制。以信息化為手段，完善流域管理技術(shù)支持各方面能力，實(shí)現(xiàn)以“智慧長(zhǎng)江”為支撐的流域高效高質(zhì)量管理。