清代直隸總督的職掌及其作用

杜家驥

直隸，是直接隸屬于中央之義，清代的直隸地區(qū)，實際是一個省區(qū)，也稱直隸省。清代的直隸省有諸多特殊之處：全國政治中心的京城中央位于順天府，而順天府在直隸省內(nèi)，其州縣“兼屬于直隸總督”（光緒《大清會典事例》卷152《戶部·疆理·京師順天府》），直隸因而又有“畿輔”之稱，中央、順天府的一些事務(wù)也由直隸總督辦理或協(xié)助辦理;承德及秋狝圍場具有重要政治、軍事意義，其選址在直隸省;漕糧的北端運程在其境內(nèi);皇家之陵寢地東陵、西陵在其轄區(qū);皇家貴族莊園及旗人旗地散布畿輔，旗民雜處;直隸北連蒙古，東接關(guān)外，乃清朝發(fā)祥地、清入關(guān)后的大后方，東部鄰海。以上這些特殊因素，直接關(guān)系到清代直隸總督的職權(quán)范圍及其職掌的重要性。

“總督”最早設(shè)于明朝，初為中央臨時派遣之官，因事而設(shè)，事已旋罷。到清代總督逐漸被納入正式行政區(qū)劃體制并成為定制，總督與巡撫并稱封疆大吏，但又并非每省都設(shè)，每個地區(qū)所設(shè)總督都有其特殊意義，直隸總督就是其中之一。直隸曾設(shè)巡撫，雍正二年后一直設(shè)總督。清代的總督與巡撫，職掌既有區(qū)別又有交叉，大致是巡撫偏重民政、財務(wù)，總督偏重于軍事，主要體現(xiàn)在對綠營官兵的統(tǒng)轄與節(jié)制，以加強該地區(qū)的鎮(zhèn)戍、防御，這也是清代在某些地區(qū)設(shè)總督的主要目的。由于直隸總督兼管巡撫事，因而其職掌自然較一般的總督、巡撫范圍更廣。具體而言，在軍事方面，直隸總督有4個直轄的綠營“督標(biāo)”標(biāo)營，及數(shù)量較多的綠營兼轄營（初十幾個，最多時50個）。另外，節(jié)制本省的直隸提督、各鎮(zhèn)總兵及其綠營兵，并負責(zé)綠營副將以下武官之選任與考核（參見羅爾綱：《綠營兵制》，中華書局1984年版）。直隸總督所兼管的一般巡撫事務(wù)，大的方面有財務(wù)、刑案之復(fù)核上報，道府以下文官之選任考核，以及負責(zé)科舉考試之鄉(xiāng)試的某些事務(wù)等（參見黎仁凱、衡志義、傅德元：《清代直隸總督與總督署》第10頁至16頁，中國文史出版社1993年版）。

由于直隸總督的轄區(qū)還囊括順天府，所以也兼管順天府的某些事務(wù)。如順天府下二十四州縣的知州、知縣之選調(diào)，就都由直隸總督主選，與順天府府尹會銜上報。至嘉慶十八年才改由府尹主選，與直隸總督會銜上報，如果順天府屬內(nèi)沒有合適人選，則咨直隸總督于直隸通省內(nèi)揀選。順天府州縣錢糧收支的奏銷，起初也歸直隸總督，乾隆十三年改由府尹與總督共同審核上報。而順天府內(nèi)駐扎的綠營官兵，則皆歸直隸總督節(jié)制。順天府境內(nèi)的河務(wù)，也是直隸總督的職責(zé)。

由于直隸地區(qū)的特殊性，直隸總督又被賦予多方面特殊職掌，而且均非常重要。

屏衛(wèi)京師、守護陵寢。北京城及近郊由八旗勁旅、巡捕營守衛(wèi)，近京地區(qū)設(shè)畿輔八旗駐防。而畿輔其余地區(qū)，則設(shè)直隸總督節(jié)制的綠營官兵，尤其近京州縣及京北、京東北一帶，是綠營重點設(shè)防之地。全省最高綠營武官提督設(shè)于長城的古北口，直隸總督不僅節(jié)制該提督，而且統(tǒng)轄京師附近的綠營，在當(dāng)時其兼轄的17營中，就有京城周圍的順天府5營，長城一線之口北三廳綠營、烏蘭布通以南蒙古地區(qū)的喀喇沁、烏蘭哈達等營。東陵、西陵是皇家墳塋，每處帝后陵寢均設(shè)八旗官兵看守。而陵寢外圍，則駐扎綠營官兵，東陵設(shè)馬蘭峪總兵，西陵設(shè)泰寧鎮(zhèn)總兵，兩鎮(zhèn)總兵均由直隸總督節(jié)制，共負其責(zé)。

整肅京畿統(tǒng)治秩序。由于直隸地區(qū)旗民雜處，且“太監(jiān)戚屬散處州縣，兼皇莊、王公等莊屯全在其間”，凌百姓、攪擾州縣行政等行為時有發(fā)生，因而清帝嚴(yán)令“直隸總督嚴(yán)飭各州縣實力查察，倘有太監(jiān)家屬及莊頭等在外生事，輕則隨時懲治，重則參奏辦理”（光緒《畿輔通志》卷3《詔諭三》，河北人民出版社1985年版）。嘉慶十八年，鑒于當(dāng)時“八旗漢軍在屯居住者散處于直隸各州縣”，而命“直隸總督通飭該州縣，嗣后屯居漢軍旗人一切戶婚田土事件，俱歸所隸州縣一體管理”，并將其納入保甲而“與民人一體編查”（《清仁宗實錄》卷277，嘉慶十八年十月庚申）。

直隸與漠南蒙古、東北交接地區(qū)民族雜居地之管理。清中期以后，由于內(nèi)地民眾不斷進入漠南蒙古及東北地區(qū)，直隸北部與這些地區(qū)交接地民族雜居，社會矛盾、治安問題都比較突出，因而清廷又不斷增加這些地區(qū)基層綠營官兵尤其是捕盜營的設(shè)置，直隸總督又增加了統(tǒng)轄東北地區(qū)的30個兼轄營——“吉林捕盜五營、奉天捕盜二十五營”（光緒《大清會典事例》卷590《兵部·綠旗營制·直隸總督》），以加強這些地方的基層巡緝。與此同時，這方面的刑事案件也成為直隸總督增加的一項職掌，清廷規(guī)定，直隸邊民與漠南蒙古人之間發(fā)生的刑事案件，初審后交直隸總督與熱河都統(tǒng)或察哈爾都統(tǒng)復(fù)核（嘉慶《大清會典》卷53《理藩院·理刑清吏司》）。

皇帝出京時的沿途事務(wù)?；实蹘Ъ揖彀俟俪鲅?，皆由京城出發(fā)經(jīng)直隸，而去承德避暑山莊、圍場秋狝，赴東陵、西陵謁陵祭祀，以及帝后殯葬東陵、西陵，則不出直隸境內(nèi)。其道路、橋梁之整修，沿途官員之接駕、物品之供給等，皆需直隸總督提前通知沿途州縣預(yù)做準(zhǔn)備。直隸總督對圍場有保護之責(zé)，發(fā)現(xiàn)圍場外開設(shè)店鋪、墾種地畝者，須督飭屬員驅(qū)逐（光緒《大清會典事例》卷709《兵部·行圍·木蘭行圍二》）。

河務(wù)與漕運。清代治河本設(shè)有專職的河道總督、副總河，直隸也曾于雍正八年設(shè)河道總督，并曾設(shè)副總河，乾隆元年裁撤，以直隸總督兼管河務(wù)，乾隆十四年又裁河道總督，以直隸總督兼其職任。直隸地區(qū)不僅有運漕的北段大運河，還有對京西南、京南主要是順天府一些州縣經(jīng)常造成水患的永定河，以及漳、衛(wèi)、灤、大清河等河流。直隸總督之下有管河道、廳、汛、營等系統(tǒng)的河務(wù)官，負責(zé)河流的疏浚、防洪及開渠等水利工程，其中以永定河、運河的治理為重，伏秋汛至之時，直隸總督甚至駐永定河工地“動輒累月”（光緒《大清會典事例》卷901《工部·河工·河員職掌一》）。漕船入直隸境至運河北端的通州，水淺河段，需要安排附近州縣卸分小船載運，稱為“剝運”，同時還要查禁卸載剝運過程中對漕糧的偷盜、摻假行為。屆時，直隸總督要督飭下屬官員與漕糧押運官一同辦理剝運，并派員協(xié)助隨漕押運官催趲（zǎn）、稽查。

配合中央行政事務(wù)。京城某些開支，出自在直隸的官地、旗地之租銀，如鑾儀衛(wèi)、兵部馬館等機構(gòu)之經(jīng)費，以及用于八旗兵丁賞恤銀的八項旗租等，由直隸總督、布政使督飭有關(guān)州縣征解（光緒《大清會典事例》卷687《兵部·郵政·驛費三》）?？滴?、乾隆、嘉慶常去承德避暑并處理政務(wù)，直隸總督負責(zé)督飭驛站官員管理其事，若出現(xiàn)事故，要責(zé)令“直隸總督逐站挨查”（光緒《大清會典事例》卷626《兵部·綠營·處分例·驛遞》）。京師八旗的某些事務(wù)，也由直隸協(xié)助，榷關(guān)、鹽政事務(wù)也可歸入此類，如乾隆三十三年后，山海關(guān)、張家口等七關(guān)稅務(wù)曾由直隸總督兼管稽查（光緒《大清會典事例》卷237《戶部·關(guān)稅·考核一》），咸豐十年后，直隸總督又兼長蘆鹽政事務(wù)。

咸同以后，督撫尤其是總督之職權(quán)普遍擴增，總督中又以直隸總督為最，其比一般督撫增加的最重要的特殊職掌，就是同治九年以后例兼的北洋大臣，所辦職事也超出其直隸轄區(qū)。同治九年，直隸總督李鴻章被授予北洋大臣職權(quán)，頒給其欽差大臣關(guān)防（印信），令其在天津設(shè)衙署辦公，并允其所請，增設(shè)津海關(guān)道以“專管中外交涉各事件，及新鈔兩關(guān)稅務(wù)”（光緒《畿輔通志》卷7《詔諭七》）。光緒元年，受命籌建海軍。此后李鴻章購置并建造軍艦，在遼寧之旅順、山東之威海衛(wèi)建軍港。袁世凱任直隸總督后，又編練新式陸軍——北洋六鎮(zhèn)新軍，成為清末頗具實力的軍隊。由于直隸總督兼北洋大臣而掌外交，因而與外國簽訂條約也是其重要職責(zé)。同治九年以后至清末，兼任北洋大臣的直隸總督負責(zé)辦理洋務(wù)、外交，同時編練軍隊，成為清廷執(zhí)掌重要國務(wù)的重臣，前有北洋海軍，后有北洋陸軍，以直隸一省之總督所發(fā)展的“北洋”軍事，影響晚清乃至民國至巨至深，在此前的中國歷史中也屬罕見。