PPP模式在天津軌道交通站場(chǎng)綜合開發(fā)中的應(yīng)用分析

苑艷杰

（中鐵十八局集團(tuán)有限公司 天津 30022）

1 引言

軌道交通規(guī)劃場(chǎng)站綜合開發(fā)是指在對(duì)公共交通存量用地二次開發(fā)和新增用地建設(shè)規(guī)劃中，在保證基本交通核心功能不變的前提下，按照市場(chǎng)化原則配置一定規(guī)模的商業(yè)、辦公等配套服務(wù)或住宅。軌道交通規(guī)劃場(chǎng)站綜合開發(fā)主要以公共交通場(chǎng)站為核心點(diǎn)，對(duì)周圍土地進(jìn)行合理性利用，將居住、商業(yè)服務(wù)以及辦公區(qū)規(guī)劃于步行范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)用地與公共交通設(shè)施的相互協(xié)調(diào)。在大容量公共交通周圍及沿線形成高密度的土地發(fā)展模式，并配合土地混合使用和宜人的步行環(huán)境設(shè)計(jì)，營(yíng)造出人性化的就業(yè)居住空間，確保公交基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)利用與發(fā)展。

城市軌道交通是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善城市生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。然而，由于其建設(shè)成本高、投資需求大，導(dǎo)致政府的自身資金及其他方面的能力不足以承擔(dān)，往往采用公私合作（Public-private Partnership）模式的建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)管理方式，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本通常需要具備超常規(guī)的技術(shù)力量、人才儲(chǔ)備、資本實(shí)力和融資能力；同時(shí)，由于其具有公益屬性，運(yùn)營(yíng)維護(hù)也需要持續(xù)的資金保障［1］。城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)作如圖1所示。

圖1 城市軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)

許多城市在公共交通土地綜合開發(fā)上進(jìn)行了一定的探索，如深圳在軌道建設(shè)融資模式上進(jìn)行了大量探索和嘗試，不斷調(diào)整融資模式；上海為推進(jìn)軌道交通綜合開發(fā)，出臺(tái)了指導(dǎo)性政策及相關(guān)技術(shù)文件，從制度上為軌道交通用地綜合開發(fā)提供政策支撐；廣州在建設(shè)規(guī)劃中將沿線梳理的33宗土地政府收益全部鎖定給軌道交通建設(shè)，同時(shí)與市土地開發(fā)中心聯(lián)動(dòng)，同期開展收儲(chǔ)出讓工作，保證了軌道建設(shè)與開發(fā)同步實(shí)施；南昌在常規(guī)公交樞紐方面進(jìn)行一體化開發(fā)，建成集保障性住房、公交立體停車場(chǎng)、修理、保養(yǎng)、始發(fā)、商業(yè)出租等為一體的大型綜合性現(xiàn)代化立體樞紐站［2～4］。

深圳地鐵一期工程于2004年建成運(yùn)營(yíng)，2011年二期5條線路建設(shè)過(guò)程中，同步開發(fā)了5個(gè)車輛段上蓋和1個(gè)地鐵站、1個(gè)綜合樞紐上蓋空間［5］。土地資源的注入為政府解決地鐵及配套工程建設(shè)投融資約600億元，物業(yè)開發(fā)收益將用于償還融資利息和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼［6］。武漢自2012年開展軌道物業(yè)綜合開發(fā)以來(lái)，將沿線土地通過(guò)政府層面的控制，賦予地鐵公司開發(fā)權(quán)。目前企業(yè)獲取的開發(fā)收益可以支撐部分新建線路的資本金，形成了企業(yè)自主承擔(dān)政府職能的典范，真正替政府解決地方政府債的問(wèn)題［7］。

通過(guò)對(duì)軌道交通可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐與探索，我國(guó)軌道交通的發(fā)展不斷趨于多元化。其中，加強(qiáng)軌道交通規(guī)劃場(chǎng)站綜合開發(fā)是解決建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資金籌措和軌道交通可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

天津市軌道交通用地綜合開發(fā)工作整體力度不強(qiáng)，處于剛起步的探索階段。本文以天津軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)施為例，從制度設(shè)計(jì)、規(guī)劃編制、土地管控等方面分析了城市軌道交通在規(guī)劃場(chǎng)站綜合開發(fā)過(guò)程中存在的問(wèn)題及解決思路。

2 天津軌道交通規(guī)劃場(chǎng)站綜合開發(fā)概況及存在問(wèn)題

2019年，天津市先后啟動(dòng)了4個(gè)軌道交通新建PPP項(xiàng)目，繼5月份地鐵7、11號(hào)線總投資525億項(xiàng)目落地后，12月份，地鐵4號(hào)線和8號(hào)線一期工程PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)工作圓滿完成。短短一年內(nèi)，天津市軌道交通利用社會(huì)資本一舉達(dá)到千億規(guī)模，一躍占據(jù)了全國(guó)領(lǐng)先地位。在4條地鐵線PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的招標(biāo)文件中明確有“TOD（transitoriented development）以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式”章節(jié)，結(jié)合規(guī)劃國(guó)土部門的規(guī)劃條件及地鐵沿線車站場(chǎng)站進(jìn)行綜合開發(fā)的方案策劃，可作為重要的授予中標(biāo)參考條件［8］。例如11號(hào)線除了地鐵建設(shè)的總投資256億元，還有房地產(chǎn)開發(fā)上千億的投資。

在對(duì)比天津與各兄弟城市軌道交通的發(fā)展現(xiàn)狀后，發(fā)現(xiàn)目前的一個(gè)現(xiàn)象就是在建設(shè)初期僅重視交通功能，而忽視了軌道交通與城市發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，給城市的后續(xù)發(fā)展帶來(lái)了一些新的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（1）對(duì)于軌道交通規(guī)劃場(chǎng)站綜合開發(fā)思想不統(tǒng)一，未能實(shí)現(xiàn)政策引領(lǐng)，而且缺乏先行先試的魄力。

（2）缺乏頂層設(shè)計(jì)，軌道交通對(duì)城市規(guī)劃的引導(dǎo)作用不夠，軌道交通場(chǎng)站與周邊土地缺少統(tǒng)一規(guī)劃，未能將軌道交通的帶動(dòng)效應(yīng)完全顯現(xiàn)。

（3）長(zhǎng)期以來(lái)，軌道交通建設(shè)都存在重交通、輕開發(fā)的現(xiàn)象，在建設(shè)中未能把軌道交通建設(shè)與綜合開發(fā)進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一結(jié)合，由此后期的綜合開發(fā)在一定程度上反而制約了軌道交通建設(shè)。

（4）隨著軌道交通的建設(shè)，軌道交通建設(shè)與場(chǎng)站綜合開發(fā)未能系統(tǒng)地結(jié)合。雖然沿線土地價(jià)值得到了大幅提升，但是作為軌道交通的建設(shè)方卻未能獲得土地增值的紅利，導(dǎo)致市區(qū)外圍待開發(fā)區(qū)域的軌道交通沿線市政配套基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后。

術(shù)后影像學(xué)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，跟骨骨折復(fù)位滿意，釘?shù)牢恢梅较蚺c術(shù)前設(shè)計(jì)方案接近，典型病例見圖2。16例患者術(shù)后跟骨X線片測(cè)量數(shù)據(jù)，B?hler's角患側(cè)為（32.75±3.68）°，健側(cè)為（34.88±4.06）°，兩側(cè)差異無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（t=-1.551，P＞0.05）；Gissane's角患側(cè)為（121.44±8.35）°，健側(cè)為（117.81±7.71）°，兩側(cè)差異無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（t=1.276，P＞0.05）。術(shù)后X線片及冠狀位CT示載距突螺釘位置滿意，無(wú)1例穿入關(guān)節(jié)面。

（5）天津市4條PPP模式下的地鐵線路，采購(gòu)期限長(zhǎng)達(dá)30年，到第三十年，財(cái)政需要支付的補(bǔ)貼將成為天文數(shù)字，未來(lái)的償債壓力巨大。雖然場(chǎng)站周邊土地將會(huì)成為平衡財(cái)政補(bǔ)貼的有力工具，但是PPP模式的財(cái)政補(bǔ)貼支出并沒有列入政府債務(wù)。

3 運(yùn)用層次分析法進(jìn)行影響程度權(quán)重計(jì)算

針對(duì)以上問(wèn)題的判斷，對(duì)各影響因素進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，運(yùn)用層次分析法（AHP）建立天津市軌道交通PPP項(xiàng)目開發(fā)影響因素的層次結(jié)構(gòu)模型；通過(guò)金融因素、政治因素和技術(shù)實(shí)踐三個(gè)方面，確定了無(wú)政策引領(lǐng)、缺乏頂層設(shè)計(jì)、缺乏實(shí)踐、未能享受升值紅利和后期債務(wù)高昂五個(gè)影響因素。具體結(jié)構(gòu)模型如圖2所示。

圖2 影響因素結(jié)構(gòu)

判斷矩陣的構(gòu)建是層次分析法的關(guān)鍵，一般為通過(guò)大量的問(wèn)卷調(diào)查，通過(guò)各專家對(duì)各因素的相對(duì)重要性進(jìn)行判斷，即進(jìn)行定量化描述，并通過(guò)判斷標(biāo)度值獲得判斷矩陣，將所得的判斷矩陣運(yùn)用特征向量法按式（1）～式（3）求解權(quán)重及最大特征值［9－10］。

式中，A為通過(guò)兩兩比較所得的判斷矩陣；W為所求的權(quán)重向量。將所求得的權(quán)重向量作歸一化處理，同時(shí)利用最大特征向量值進(jìn)行權(quán)重的一致性檢驗(yàn)。

首先，根據(jù)式（2）計(jì)算一致性指標(biāo)CI。

然后，查詢判斷矩陣對(duì)應(yīng)的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI值［11］。

最后，根據(jù)式（3）計(jì)算出一致性比例CR。

式中，n為評(píng)價(jià)矩陣的階數(shù)，當(dāng)CR≤0.1時(shí)，可認(rèn)為判斷矩陣的一致性是可以接受的，由此可得到各判斷矩陣及因素權(quán)重，見表1～表5。

表1 判斷矩陣A及權(quán)重

其中，λmax＝3，CI＝0，CR＝0。

表2 判斷矩陣B1及權(quán)重

其中，λmax＝5.134，CI＝0.033 5，CR＝0.029 9。

表3 判斷矩陣B2及權(quán)重

其中，λmax＝6.432，CI＝0.864，CR＝0.068 6。

表4 判斷矩陣B3及權(quán)重

其中，λmax＝4.214 2，CI＝0.071 4，CR＝0.080 2。

表5 各影響因素綜合權(quán)重

綜上所述，實(shí)踐中存在的各項(xiàng)問(wèn)題對(duì)PPP項(xiàng)目開發(fā)的影響程度權(quán)重值，其中缺乏政策引領(lǐng)及后期債務(wù)高昂?jiǎn)栴}因素對(duì)PPP項(xiàng)目開發(fā)的影響程度最大。

4 思考與建議

軌道交通資源開發(fā)與軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的快速發(fā)展相比，還存在眾多問(wèn)題。結(jié)合天津市軌道交通規(guī)劃場(chǎng)站綜合開發(fā)過(guò)程中各項(xiàng)問(wèn)題和各因素的影響程度，提出以下發(fā)展策略和建議：

（1）軌道交通綜合開發(fā)的效率低下，主要是由于城市早期的土地開發(fā)以規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃無(wú)銜接。為解決軌道交通綜合開發(fā)的盲目性問(wèn)題，建議在城市總體規(guī)劃發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)預(yù)先將軌道交通的發(fā)展考慮其中，避免在政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生矛盾沖突，并及時(shí)調(diào)整城市規(guī)劃，充分利用軌道交通對(duì)城市空間的積極作用，為城市的后續(xù)發(fā)展和軌道交通PPP項(xiàng)目的開發(fā)創(chuàng)造有利條件。

（2）加強(qiáng)城市軌道交通與綜合開發(fā)規(guī)劃層面的控制和統(tǒng)籌，制定出適合當(dāng)?shù)貙?shí)情的方案。同時(shí)在公共交通導(dǎo)向開發(fā)的理念下，將軌道交通場(chǎng)站作為開發(fā)強(qiáng)度集中點(diǎn)，并以周邊800 m范圍的原則，將周邊綜合開發(fā)功能區(qū)與軌道交通場(chǎng)站進(jìn)行銜接。

（3）軌道交通集團(tuán)作為特殊的企業(yè)，搞綜合開發(fā)，是為政府分擔(dān)財(cái)政壓力，應(yīng)嘗試獲取多種途徑的軌道交通上蓋土地供應(yīng)方式，減少政府對(duì)軌道建設(shè)的投資壓力。

（4）將軌道交通綜合開發(fā)與地鐵持續(xù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)相結(jié)合，一方面軌道交通物業(yè)的綜合利用將大大提升周邊的商業(yè)價(jià)值；另一方面將軌道交通場(chǎng)站建設(shè)為城市的商業(yè)經(jīng)濟(jì)中心，以提高軌道交通的運(yùn)營(yíng)收入。

（5）建議引導(dǎo)軌道交通資源開發(fā)市場(chǎng)化運(yùn)作，讓市場(chǎng)的導(dǎo)向代替政府運(yùn)作，而其余主要用于公益性的獨(dú)立場(chǎng)站，政府部門則在進(jìn)行綜合分析后給予鼓勵(lì)政策吸引投資，大力發(fā)展具有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，充分調(diào)動(dòng)投資商的積極性，形成科學(xué)實(shí)用的軌道交通PPP模式開發(fā)。

（6）對(duì)傳統(tǒng)的股權(quán)融資和銀行貸款進(jìn)行改進(jìn)，并對(duì)土地管理、國(guó)資股權(quán)管理和合作收益管理等各方面進(jìn)行調(diào)整，整合軌道交通非票務(wù)資源整體上市等多元化的投融資模式［12］，解決軌道交通PPP項(xiàng)目財(cái)政資金補(bǔ)貼不足問(wèn)題，并對(duì)規(guī)劃場(chǎng)站綜合開發(fā)收益反哺軌道交通運(yùn)營(yíng)虧損問(wèn)題和財(cái)政資金不足等問(wèn)題進(jìn)行提前評(píng)估和分析。

5 結(jié)束語(yǔ)

PPP模式下軌道交通施工加深了政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程的參與，同時(shí)加大了企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段的準(zhǔn)備工作。經(jīng)層次分析法計(jì)算得出政策引領(lǐng)及金融債務(wù)對(duì)項(xiàng)目影響最大，在軌道交通綜合開發(fā)過(guò)程中應(yīng)與城市總體規(guī)劃相結(jié)合，不斷加強(qiáng)其控制和統(tǒng)籌，在軌道交通上蓋土地的供應(yīng)方式上進(jìn)行多途徑的獲取嘗試，在開發(fā)過(guò)程中與地鐵持續(xù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)相結(jié)合，并引導(dǎo)軌道交通資源開發(fā)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，同時(shí)盡可能地降低建設(shè)成本。最后對(duì)PPP模式下的合作及融資進(jìn)行多元化的探索發(fā)展，促進(jìn)軌道交通綜合開發(fā)健康快速發(fā)展。