五問《排污許可管理?xiàng)l例》

林琪

3月1日起，《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式全面施行，以法規(guī)強(qiáng)化排污單位的主體責(zé)任和義務(wù)，標(biāo)志著我國(guó)排污許可制度的進(jìn)步與完善?！稐l例》的全面施行，對(duì)于排污單位來說，將迎來哪些“考驗(yàn)”？對(duì)于生態(tài)環(huán)境部門來說，該做好哪些工作？對(duì)于社會(huì)公眾來說，《條例》又如何保障監(jiān)督權(quán)的行使呢？有關(guān)專家針對(duì)公眾關(guān)注的問題進(jìn)行答疑解惑。

一問

《條例》規(guī)定，企業(yè)受到的處罰會(huì)納入到國(guó)家信用信息系統(tǒng)，這時(shí)排污單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)這兩類主體將產(chǎn)生環(huán)境信用約束?！栋咐吩谶@方面作了哪些具體規(guī)定？

企業(yè)的環(huán)境信用監(jiān)管，是指生態(tài)環(huán)境部門基于企業(yè)的環(huán)境守法表現(xiàn)，特別是根據(jù)企業(yè)環(huán)境違法信息，生態(tài)環(huán)境部門對(duì)這些企業(yè)的環(huán)境信息進(jìn)行評(píng)判，評(píng)定一定的等級(jí)，然后將這些信息分享給有關(guān)部門，實(shí)施相關(guān)部門共同的獎(jiǎng)勵(lì)或者約束，對(duì)環(huán)境守信的企業(yè)，予以適當(dāng)褒獎(jiǎng)、便利，對(duì)失信企業(yè)實(shí)施聯(lián)合懲戒。剛剛公布的《條例》，針對(duì)排污單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)這兩類主體明確環(huán)境信用的約束。

針對(duì)排污單位，《條例》規(guī)定排污單位在申請(qǐng)排污許可證時(shí)提交的材料之中，就應(yīng)當(dāng)包含有其統(tǒng)一的企業(yè)社會(huì)信用代碼。生態(tài)環(huán)境部門將根據(jù)排污單位的信用記錄等因素來合理確定對(duì)排污單位的檢查頻次和方式，對(duì)于環(huán)境表現(xiàn)較好的，進(jìn)行提倡并減少檢查頻次，對(duì)環(huán)境表現(xiàn)不良的，就要加強(qiáng)監(jiān)管，提高監(jiān)管頻次。同時(shí)還要求將對(duì)企業(yè)違法行為的處罰決定納入國(guó)家信用管理信息系統(tǒng)，并向社會(huì)公開。

針對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，《條例》里明確規(guī)定，企業(yè)提出申請(qǐng)材料，生態(tài)環(huán)境部門可委托一些專門技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)化的申請(qǐng)材料作技術(shù)評(píng)估和審查。這些技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)如果弄虛作假的，生態(tài)環(huán)境部門要解除委托關(guān)系，并把它弄虛作假的違法信息納入到社會(huì)征信系統(tǒng)，讓社會(huì)共同約束它。同時(shí)，這些服務(wù)機(jī)構(gòu)不誠(chéng)信的，去年修改的刑法修正案專門針對(duì)這類環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，包括技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)定如果評(píng)估意見是弄虛作假的，要承擔(dān)刑事責(zé)任，一般情節(jié)的判處五年以下有期徒刑，對(duì)涉及到公共安全的重大工程出具虛假環(huán)評(píng)證明文件，并導(dǎo)致特別重大損失的，處五年以上十年以下有期徒刑，后果非常嚴(yán)重。

二問

排污許可管理?xiàng)l例如何體現(xiàn)“放管服”改革的要求，來保證企業(yè)的權(quán)益，減輕他們的負(fù)擔(dān)？

《條例》通過對(duì)現(xiàn)行管理和改革實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)和規(guī)范，從制度上要保障企業(yè)的合法權(quán)益，在落實(shí)“放管服”、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)方面進(jìn)行了創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一，嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，進(jìn)一步明確企業(yè)持證排污的責(zé)任和義務(wù)，這些責(zé)任和義務(wù)也是通過全面梳理《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等關(guān)于企事業(yè)單位排放污染物管理的有關(guān)要求，也包括自行監(jiān)測(cè)和達(dá)標(biāo)判斷的責(zé)任和義務(wù)等。

第二，通過實(shí)行分類管理，《條例》專門設(shè)立了登記管理制度，為占大多數(shù)的中小微型企業(yè)帶來了便利。根據(jù)2020年全覆蓋的統(tǒng)計(jì)情況，目前登記管理的排污單位有236萬家，占固定污染源總數(shù)的86.5%，這樣大量的企業(yè)必須實(shí)施登記管理。通過全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)，半小時(shí)內(nèi)即可完成。

第三，設(shè)立排污限期整改通知書制度，有利于企業(yè)輕裝前行，避免出現(xiàn)“一刀切”。特別針對(duì)現(xiàn)在已經(jīng)排污，在《條例》出臺(tái)前沒有達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，或者設(shè)施不完善的，或者未批新建等，這次《條例》中給了預(yù)留期，要求限期整改，因企而異給予整改期限，和企業(yè)商量達(dá)到相關(guān)整改要求，減少了“一刀切”，也是對(duì)企業(yè)的幫扶，有效扭轉(zhuǎn)了過去只管合法企業(yè)，不管違法企業(yè)的問題。

第四，實(shí)施“一證式”管理，有利于減少對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)的擾動(dòng)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時(shí)規(guī)范環(huán)境執(zhí)法，減少自由裁量權(quán)，依證執(zhí)法。在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)開展“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”“全程網(wǎng)辦”，已經(jīng)納入國(guó)務(wù)院試點(diǎn)，目前正在推進(jìn)相關(guān)工作。

三問

《條例》在強(qiáng)化違法排污者的法律責(zé)任方面做了哪些規(guī)定？

依法嚴(yán)懲重罰，是有效打擊違法排污行為的重要手段，《條例》根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于用重典治理環(huán)境違法行為的部署，對(duì)違法者的相關(guān)法律責(zé)任作了非常嚴(yán)格的規(guī)定。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

加大對(duì)違法排污行為的處罰力度。《條例》雖然是行政法規(guī)，但是在做好與《水污染防治法》《大氣污染防治法》等上位法銜接的前提下，對(duì)未取得排污許可證排放污染物、超標(biāo)排放污染物等違法排污行為，都提高了罰款處罰的力度。

規(guī)定了多種處罰措施。比如對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法排污行為，規(guī)定了責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關(guān)閉等處罰措施，對(duì)未建立環(huán)境管理臺(tái)賬記錄制度、未按照規(guī)定提交排污許可證執(zhí)行報(bào)告等違法行為，規(guī)定了按次處罰的措施，這是《條例》的一個(gè)亮點(diǎn)。另外，對(duì)復(fù)查發(fā)現(xiàn)排污企業(yè)繼續(xù)實(shí)施違法行為或者拒絕、阻撓復(fù)查的違法行為，規(guī)定了按日連續(xù)處罰的措施。

加強(qiáng)了與治安管理處罰和刑事處罰相關(guān)規(guī)定的銜接。與《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的拘留處罰措施相銜接，規(guī)定了對(duì)通過逃避監(jiān)管方式違法排污等行為，可以依法對(duì)其負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以拘留，對(duì)違反本《條例》規(guī)定構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，起到用重典治理違法排污行為的作用。

四問

目前排污許可管理制度如何進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)排污單位的自行監(jiān)測(cè)工作？

《條例》要求企業(yè)開展自行監(jiān)測(cè)，還要進(jìn)行臺(tái)賬記錄，保存原始記錄不少于五年等?！稐l例》規(guī)定排污單位對(duì)監(jiān)測(cè)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，不得篡改、偽造，對(duì)于篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的行為，除予以處罰外，還要求移送公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政拘留，甚至追究刑事責(zé)任。

對(duì)重點(diǎn)排污單位要求安裝在線監(jiān)控設(shè)備，未安裝的，包括安裝了未使用、未正常運(yùn)行的，都提出了要求。針對(duì)未按照自行監(jiān)測(cè)方案開展監(jiān)測(cè)的、未保存原始監(jiān)測(cè)記錄等情形，《條例》中都予以明確規(guī)定，違反這幾種情形的要給予罰款，拒不改正的責(zé)令停產(chǎn)整治。過去只是一句話，《條例》的出臺(tái)使其具有可操作性，有處罰，如果拒不執(zhí)行，就要關(guān)停。對(duì)于自行監(jiān)測(cè)給予了法律法規(guī)上的保障。生態(tài)環(huán)境部在環(huán)境監(jiān)測(cè)上一直秉持一個(gè)態(tài)度，就是對(duì)發(fā)現(xiàn)造假行為、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不實(shí)的，發(fā)現(xiàn)一起處理一起，絕不手軟，依法依規(guī)執(zhí)行。

為了打擊監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假，司法部門推動(dòng)在刑法修正案第十一條中增加相關(guān)規(guī)定。過去對(duì)在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)，是按照破壞計(jì)算機(jī)信息罪處理，現(xiàn)在弄虛作假，或是提供虛假證明，就直接入刑。有關(guān)部門開展了三年環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量保障行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)涉及自行監(jiān)測(cè)的第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)定期開展“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督抽查，對(duì)違規(guī)行為給予相應(yīng)的處罰。近年來，相關(guān)部門提高科學(xué)化的水平，實(shí)施大數(shù)據(jù)監(jiān)管和甄別，通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)判別真假。下一步，將進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)自行監(jiān)測(cè)，規(guī)范企業(yè)的執(zhí)行報(bào)告、臺(tái)賬記錄以及信息公開等方面，進(jìn)一步加大對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為的打擊力度，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)有效，充分發(fā)揮監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在日常監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督中的重要作用。

五問

《條例》在社會(huì)監(jiān)督和公眾參與方面有哪些制度設(shè)計(jì)？如何保障公眾監(jiān)督切實(shí)發(fā)揮作用？

在《環(huán)境保護(hù)法》基礎(chǔ)之上，《條例》也對(duì)保障公眾的有效參與提供了更為具體的制度設(shè)計(jì)。

一是構(gòu)建信息平臺(tái)，為公眾提供集中統(tǒng)一的信息來源?！稐l例》規(guī)定，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)的建設(shè)，在“全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)”上，普通市民或是專業(yè)環(huán)保組織對(duì)已經(jīng)納入管理的370多萬家固定源排污單位，不管分布在哪個(gè)地方，都可查詢足夠的信息。

二是排污許可制管理的三方面重要工作，均須在征求公眾意見的基礎(chǔ)上完成：制定實(shí)施排污許可的范圍，包括制定實(shí)施排污許可證管理的排污單位的范圍、排污實(shí)施的步驟和許可管理類別名錄;制定實(shí)施排污許可登記管理的企業(yè)名錄，明確無需申領(lǐng)排污許可證、僅需填報(bào)排污登記表的企業(yè)的類別;制定污染防治可行技術(shù)指南。以上三個(gè)方面工作都要征求有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和社會(huì)公眾的意見。

三是要求排污單位充分公開環(huán)境信息。《條例》規(guī)定，排污許可證應(yīng)當(dāng)載明對(duì)排污單位信息公開的要求，企業(yè)沒有按照許可證的要求公開信息就構(gòu)成違規(guī)，就要承擔(dān)法律責(zé)任。排污單位應(yīng)該如實(shí)、及時(shí)的公開排污信息，內(nèi)容包括所排放污染物的種類、數(shù)量、濃度，企業(yè)污染防治設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行情況、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告、自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。

四是要求生態(tài)環(huán)境部門公開監(jiān)管信息。排污單位要公開信息、平臺(tái)要公開信息、部門也要公開信息。《條例》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)排污許可證的事中事后監(jiān)管，并在“全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)”上記錄生態(tài)環(huán)境部門組織開展的執(zhí)法檢查的時(shí)間、檢查內(nèi)容和檢查結(jié)果，檢查結(jié)果無論合規(guī)不合規(guī)，都要記錄并公開。

五是賦予公眾舉報(bào)的權(quán)利。《條例》規(guī)定，任何單位、個(gè)人對(duì)排污單位違反《條例》規(guī)定的行為，均有向生態(tài)環(huán)境部門舉報(bào)的權(quán)利，接受舉報(bào)的生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)依法處理，按照規(guī)定向舉報(bào)人反饋處理結(jié)果，并為舉報(bào)人保密。《條例》通過信息公開的制度設(shè)計(jì)，對(duì)保障公眾的舉報(bào)、參與、監(jiān)督，提供了有力的法律保障。