我國自學考試現(xiàn)狀的制度分析

申鳴鳳

摘 要： 近年來，社會對于自考的詬病越來越多。從宏觀層面反思這個問題應當看到，存在政府管理過程中指導思想陳舊、辦學觀念落后及法律法規(guī)不完善、管理機構(gòu)簡單、管理隊伍薄弱等問題，而要改變這一局面，需要政府層面健全法律法規(guī)，加強對高校自考助學的督導和評估，加強宏觀管理。

關(guān)鍵詞： 自學考試 宏觀管理 法律制度

一

進入二十一世紀以來，曾經(jīng)蓬勃發(fā)展的自考教育遭遇前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)，其具體表現(xiàn)為自考學生數(shù)量大、自考聲譽降低、自考文憑的權(quán)威性遭到質(zhì)疑等。一系列問題的出現(xiàn)，嚴重影響高等教育自學考試工作的開展。在這種情況下，人們不禁對高等教育自學考試的發(fā)展前景感到迷茫和困惑。本文就自學考試之所以出現(xiàn)危機，從宏觀層面反思其中存在的問題。

（一）指導思想陳舊，辦學觀念落后。

自學考試雖然發(fā)展三十多年，但管理方式和考核手段相對滯后，從助學、命題、考試到評卷整個過程，應試教育的指導思想比較嚴重。當前，自考指導思想仍然沿用三十年前的精英選拔思想，沿用以考試把關(guān)學習質(zhì)量的做法，這種做法在自學考試的許多環(huán)節(jié)得到體現(xiàn)。評價方式單一，主要以紙筆的閉卷考試為主；實踐性環(huán)節(jié)考核的比重不足，且缺乏對實踐性環(huán)節(jié)考核的模式進行深入研究及對其質(zhì)量進行有效監(jiān)控；缺乏過程性的學習評價，以考試的最終結(jié)果作為唯一的終結(jié)性評價等。這種以考代替一切、評價一切的指導思想，勢必導致管理部門將精力主要放在考試上，而輕視對助學過程的監(jiān)管；勢必導致高校在自考助學中只重視結(jié)果，不重視培養(yǎng)過程；只注重專業(yè)水平，無視考生能力提高和綜合素質(zhì)的提高。這就導致高校在自考助學中，對于自考助學質(zhì)量的界定出現(xiàn)極大的偏差。幾乎所有助考學校都是重考輕教；幾乎所有高校都格外重視考試，助學的各個環(huán)節(jié)以考試為中心。在高校助學質(zhì)量體系中，考試通過率是關(guān)鍵指標，也是高校助學水平、社會聲望的體現(xiàn)。高等教育自學考試指導思想的偏差，辦學觀念的落后，使自考助學在人才培養(yǎng)目標的確定，人才培養(yǎng)模式的設計，人才培養(yǎng)質(zhì)量的衡量等各環(huán)節(jié)上一直沿用三十多年前的做法，使高等教育自學考試，中國高等教育三駕馬車中的重要一環(huán)，已經(jīng)明顯落后普通高等教育，已經(jīng)遠遠落后時代對人才的要求。

（二）法律法規(guī)不完善，管理制度漏洞很多。

盡管經(jīng)過三十多年的建設，國家對于自考的管理已有一系列法律法規(guī)，對于自學考試的管理制度體系初步建立，但必須指出的是，國家對于自學考試制定的法律法規(guī)遠未完善，管理制度上還存在很多漏洞。

1.《高等教育自學考試暫行條例》嚴重滯后。國家對于自學考試管理的具有最高法律效應的文件還是1988年國務院頒布的《高等教育自學考試暫行條例》（以下簡稱《條例》），這部條例距今已經(jīng)過去27年。這個條例以國家行政法規(guī)的形式，對高教自考的性質(zhì)、任務、考試機構(gòu)、開考專業(yè)、考試辦法、考籍管理、社會助學、畢業(yè)人員的使用與待遇等環(huán)節(jié)都做出相關(guān)規(guī)定，但考慮到今天的情形相對當年而言，已發(fā)生極大的變化，這就注定《條例》中很多規(guī)定已脫離了今天的實際，已經(jīng)不再具有現(xiàn)實指導意義。因此，《條例》的很多內(nèi)容已經(jīng)明顯過時。而用這樣一部條例作為管理自學考試的法律性文件，本身就是不合時宜和不嚴肅的。《條例》的沿用，注定了很多理念、做法和規(guī)定無法突破當年的局限，很難實現(xiàn)與時俱進、科學發(fā)展。

2.對于自學考試的管理缺乏更多的政策性文件。自考考試作為中國高等教育的重要一環(huán)，涉及的面非常廣。相對于普通高等教育的管理而言，自學考試的相關(guān)制度、政策、規(guī)定要少得多，簡單得多，常規(guī)的監(jiān)控機制要少得多?，F(xiàn)有的幾個文件盡管涉及面廣，但都很宏觀，不夠詳細、具體，缺乏可操作性。這一方面使高校自考助學在發(fā)展時，經(jīng)常處于無法可依的尷尬局面，另一方面使高校自學助學在巨大的利益誘惑面前，盡力鉆政策的空子，打政策的擦邊球。制度的不完善，助長了高校的違規(guī)操作，助長了自考助學中的不良風氣。

（三）管理機構(gòu)簡單，管理隊伍薄弱。

高等教育自學考試經(jīng)過三十年的發(fā)展，已經(jīng)逐步建立起以“全國考委”為領(lǐng)導，以“省考委”具體指導，各市自學考試辦公室為核心，以縣（市）區(qū)考辦為骨干，以駐各高校、各助學單位、集體報名單位、基層考點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自學考試工作站為支撐的組織機構(gòu)，建立起一支參與自考教育管理的隊伍。正是有了這樣的機構(gòu)和管理隊伍，自考才取得今天的成績。但必須指出的是，在自考考試飛速發(fā)展的今天，現(xiàn)有的管理機構(gòu)和管理隊伍已很難承擔起科學管理、推動發(fā)展的艱巨任務。

1.我國當前的自學考試管理體制是典型的集權(quán)模式，在這種模式下自考活動具有統(tǒng)一性和權(quán)威性。但自考管理體制具有封閉性，與其他高等教育管理缺乏必要的聯(lián)系，難以與社會、經(jīng)濟發(fā)展相適應。

2.管理機構(gòu)過于簡單，管理隊伍薄弱，無法為自考提供完善的服務。自學考試作為高等教育的重要一環(huán)，是普通高等教育的重要補充。但相對普通高等教育而言，自學考試的管理機構(gòu)過于簡單。如在高校普通高等教育中，有教學、監(jiān)控、招生、就業(yè)、學生管理、科研等各個部門，大量的管理人員為大學生教育服務；但對于自考助學而言，一般只由繼續(xù)教育部的自考辦少數(shù)幾個人負責。對于高校的辦學水平，上級行政主管部門有相應的評估指標，并定期組織評估；對高校的自考助學缺乏規(guī)范和標準，缺乏制度化的管理，學生怎樣學，老師怎樣教，高校的自考辦學條件，缺乏一個統(tǒng)一的標準。這就導致各學校在自考助學一塊缺乏有效的管理和規(guī)范，缺乏必要的他律，而主要以自律為主，在缺乏他律的前提下，高校能否以高標準嚴要求辦好自考助學，就只存在理論上的可能。這樣的管理，必然無法保證自考助學的質(zhì)量。

3.管理機構(gòu)、管理隊伍承載的任務過重，職能過多，這讓自考助學必然疏于管理。自學考試助學管理工作面廣量大，教育主管部門既要管理高校自考助學，又有管理培訓機構(gòu)的自考助學及其他社會力量的自考助學；既要管理教學計劃、考試、文憑發(fā)放等基本工作，又要負責教學檢查與評估、考試命題、教材建設等工作。這些工作本來是需要一個龐大的管理機構(gòu)和管理隊伍完成。但各級管理機構(gòu)相對簡單，自考管理隊伍人手都相對較少，這就讓自學考試的管理機構(gòu)和管理隊伍承載太多的職能而無力完成。這就讓相關(guān)教育行政管理部門在監(jiān)管上仍存在很大疏漏，存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象。他們對有關(guān)助學單位缺乏必要的監(jiān)督、指導和評價措施，對助學單位的辦學情況缺乏深入全面的了解和審核，對其教學質(zhì)量更缺乏必要的追蹤和反饋。由于這些管理部門和管理人員承擔過多的責任，這讓他們具有極大的權(quán)力。過于集中的權(quán)力，必然導致腐敗。權(quán)力的尋租現(xiàn)象在自考領(lǐng)域?qū)乙姴货r，這極大地助長自考助學領(lǐng)域內(nèi)的不良風氣，損害自學考試的社會形象。

二

要改變自學考試的現(xiàn)狀，實現(xiàn)自學考試的良性發(fā)展，筆者認為，需要從宏觀層面做好以下工作：

（一）健全法律法規(guī)，對自學考試予以制度保證。

自我國高校自考助學質(zhì)量出現(xiàn)下滑，一個很重要的原因是自考發(fā)展的前景并不清晰，自考的現(xiàn)實意義受到質(zhì)疑。教育主管部門對自學考試政策的反復，讓高校對自考的長期存在和發(fā)展并沒有堅定的信心，對自考助學的建設缺乏信心，對待自考助學缺乏長期的規(guī)劃，短平快的動作比較多。因此，要保證高校自考助學有質(zhì)量，首先國家在政策上應肯定高校自考助學的意義，指明自考助學發(fā)展的方向，自考助學發(fā)展規(guī)劃上給高校吃定心丸，讓高校能安心、投入地做好長期的規(guī)劃和全面的改革。其次要建立相關(guān)法律制度，保證數(shù)以千萬計自考學習者的根本利益，保護和調(diào)動廣大考生參加自學考試的積極性。應將自學考試制度涉及國家勞動人事、工資分配、干部任用等諸多制度有機結(jié)合起來，保證自考畢業(yè)生平等地融入社會，享受因接受高等教育帶來的合法權(quán)益，切實預防和控制違法侵權(quán)行為，促進依法行事，審慎行事，保障自學考試制度的健康發(fā)展。同時也要修訂自學考試現(xiàn)有法規(guī)，尤其是已經(jīng)沿用27年的《高等教育自學考試暫行條例》，就高等教育自學考試中出現(xiàn)的新問題，做出積極的回應。

（二）加強高校自考助學的督導，完善對高校自考助學的評估。

法律法規(guī)反映的是社會和政府對社會助學機構(gòu)的最基本的原則性要求，然而在高校自考助學的辦學和管理過程中，還有許多細節(jié)性問題，需要加以管理或引導。因此，在加強高教自考助學法制建設的同時，必須建立和完善科學的高校自考助學監(jiān)督機制和評估機制，對高校自考助學活動進行科學的管理、評價與監(jiān)督。

1.要加強對高校自考助學的督導。上級教育主管部門應當成立專門的自考助學教學督導機構(gòu)，組織專家對助學機構(gòu)進行經(jīng)常性的指導、監(jiān)督、檢查、評估。督導機構(gòu)要負責審查高校助學資格，高校助學的規(guī)章制度，高校助考教學資源和師資情況，注重對高校助學各環(huán)節(jié)的督導，尤其要加強教學環(huán)節(jié)督導和學生工作督導。教學環(huán)節(jié)督導包括教學計劃過程督導、教學運行過程督導、教學輔助過程督導等；學生工作督導包括學生管理過程督導、學生學習過程督導、學生教育過程督導。要注重信息收集和反饋，以便助學高校對反饋的問題做出準確的更正和改進。

2.要完善對高校自考助學的評估。在普通高等教育中，評估已成為保證高等學校教學質(zhì)量的一種重要手段。這些評估包括合格評估、優(yōu)秀評估、隨機性水平評估、本科教學工作水平評估等，在評估過程中初步形成我國自己的評估框架、指標體系。盡管高校評估一直為教育界和社會所詬病，但評估對保證高校教學質(zhì)量和教育質(zhì)量有不可替代的作用，在評估過程中各高校事實上達到“以評促建、以評促改、以評促管、評建結(jié)合、重在建設”的效果。因此，要保證高校自考助學質(zhì)量，有必要對高校自考助學進行定期評估。自學考試決策部門應該遴選經(jīng)驗豐富的專家，組成專門的、獨立的評估小組，定期對自考助學各個環(huán)節(jié)進行評估。要注重對自考助學管理的外部質(zhì)量保證體系進行評估，內(nèi)部質(zhì)量保證體系進行綜合評價。要加強高等學校助學質(zhì)量評估信息系統(tǒng)建設，形成評估指標體系，建立教學狀態(tài)數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析和定期發(fā)布制度。

（三）抓好重點環(huán)節(jié)，加強宏觀管理。

人才培養(yǎng)質(zhì)量是自考的“生命線”，要恢復自考的社會公信力和認可度，質(zhì)量的保障無疑是至關(guān)重要的。對于自考行政管理機構(gòu)而言，要保證自考人才培養(yǎng)質(zhì)量，當前要抓好以下方面的工作：

1.要狠抓舞弊、造假之風。今天的自考，一個最大的問題，就是考試過程中的舞弊造假之風。舞弊行為敗壞了學分，扭曲了自考生的心靈，同時也使高等教育自學考試失去了應有的評價、鑒定、引導和激勵功能，破壞了我國高等教育招生制度和人才培養(yǎng)制度的有效性。舞弊造假之風不扭轉(zhuǎn)，自考助學質(zhì)量的保證就是一句空話。要狠抓舞弊造假之風，一要在抓好命題，從源頭上杜絕舞弊的發(fā)生，重視題庫的建設。由全國考委組織各省的力量，對所有自學考試課程，分期分批建立題庫，從而做到盡力防止試題的泄露。在組織老師命題的過程中，要采取一系列措施，加強保密紀律教育和質(zhì)量意識教育，強化安全保密制度和命題工作制度的落實，嚴格規(guī)范命題審題教師隊伍的推薦、選聘、回避、監(jiān)督和管理工作，強化命題審題過程管理，加強命題審題工作的安全技術(shù)防范，加強命題管理部門的內(nèi)部建設，重點抓好命題審題教師身份、命題工作情況、命題資料的保密工作，加大對泄露考題的教師的處理力度。二要抓好考試環(huán)節(jié)的管理。各級教育部門要精心籌劃，嚴密監(jiān)控。應盡量避免在助考高校設置考點，杜絕自考學生在本?？荚嚨默F(xiàn)象。加強考點監(jiān)考工作的管理，以目標管理責任制、警告撤點制、獎懲制和考務考籍管理質(zhì)量評審為中心環(huán)節(jié)，提高組考管理質(zhì)量。加大對舞弊行為的懲罰力度，以使違規(guī)舞弊的考生有切身之痛而不敢再犯，同時提高其他考生對考風考紀的重視度。三要加強評卷環(huán)節(jié)的工作。要堅決杜絕助考高校老師閱自己學生試卷的現(xiàn)象，防止閱卷過程中的其他舞弊行為，堅持試評、復查、評后抽查反饋相結(jié)合，確保評卷質(zhì)量。

2.要抓好助考高校、助考專業(yè)的宏觀管理。20世紀末21世紀初，中國高等教育經(jīng)歷了一個提速發(fā)展的階段。在這一時期，高校大量擴招，大量專科層次的學校升格為本科院校。這兩個舉措對實現(xiàn)中國高等教育大眾化、普及化有重大的意義。但正是這兩個舉措，給高等教育自學考試帶來巨大的沖擊。一方面，高校大量擴招，造成自考生源的大幅度減少；大量升格本科院校的出現(xiàn)，意味著主考院校的大量增加。這使得本來就競爭激烈的自考市場幾近混亂，本科院校自考助學質(zhì)量嚴重滑坡。因此，減少自考高校數(shù)量，提高高校自考助學質(zhì)量是自考主管部門當前的一項重要工作。各級主管部門要對現(xiàn)有助考高校進行審查，審查高校的助學資格，審查高校的助學質(zhì)量，審查高校的助學聲望，要為那些助學質(zhì)量高、助學條件好，負責任、講信用的助考高校創(chuàng)造條件，讓他們做大做強；對那些助學條件差、助學質(zhì)量低，或者違規(guī)操作的助考院校要痛下重手，取消它們的助學資格。對高校主考的專業(yè)要進行全面的摸排，對部分重復設置、生源不佳的專業(yè)要大力裁剪，開設社會、市場急需的專業(yè)，培養(yǎng)專門人才。

參考文獻：

[1]康乃美.自學考試制度研究[J].高等教育研究，2005（1）.

[2]楊小東，李穎務.高等教育自學考試發(fā)展中存在問題及其思考[J].教育學術(shù)月刊，2010（3）.

[3]戴家干.站在新的歷史起點上改革完善自考制度[N].中國教育報，2011-2-11.

[4]張志剛.社會化：高等教育自學考試的外部核心特征[J].考試研究，2011（5）.

基金項目：湖南省教育廳科研課題“新建本科院校成人教育的困境和發(fā)展對策研究”（13C139）。