中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展歷程
——從試點(diǎn)到全國(guó)

(北京中創(chuàng)碳投科技有限公司，北京 100007)

習(xí)近平總書記向國(guó)際社會(huì)承諾我國(guó)力爭(zhēng)于2030 年前二氧化碳排放達(dá)到峰值的目標(biāo)與努力爭(zhēng)取于2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和的愿景，是我國(guó)履行負(fù)責(zé)任大國(guó)責(zé)任、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重大歷史擔(dān)當(dāng)。而碳排放權(quán)交易(以下簡(jiǎn)稱碳交易)作為運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制控制溫室氣體排放的政策工具，已成為全球主要的氣候政策，也是我國(guó)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)的重要政策工具。

中國(guó)早在2005 年便以開發(fā)核證減排量(Certified Emission Reduction，CER)和自愿減排量(Voluntary Emission Reduction，VER)項(xiàng)目的方式參與國(guó)際碳市場(chǎng)，作為減排量的賣方獲得了不少實(shí)質(zhì)性的收益[1]。自2011 年起，我國(guó)探索建立國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)(以下簡(jiǎn)稱碳市場(chǎng))，并在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳7 個(gè)地方開展試點(diǎn)工作。經(jīng)過多年實(shí)踐，七個(gè)試點(diǎn)已基本建成主體明確、規(guī)則清晰、監(jiān)管到位的區(qū)域碳市場(chǎng)。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)。2020 年12 月，生態(tài)環(huán)境部連續(xù)公布了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》及《2019—2020 年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè))》，并發(fā)布了配額分配方案和首批重點(diǎn)排放單位名單。2021 年1 月1 日起全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期正式啟動(dòng)，2225 家發(fā)電企業(yè)將首先分到碳排放配額。全國(guó)碳市場(chǎng)的啟動(dòng)，有助于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景中的重要作用。目前，我國(guó)已成為全球第一大碳市場(chǎng)，在全球碳定價(jià)機(jī)制發(fā)展史上具有里程碑意義。

1 清潔發(fā)展機(jī)制為國(guó)內(nèi)碳交易機(jī)制奠定基礎(chǔ)

清潔發(fā)展機(jī)制(CDM，Clean Development Mechanism)是國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)發(fā)展的起點(diǎn)，為國(guó)內(nèi)碳交易機(jī)制的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。CDM 的基本運(yùn)作是以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，買方是發(fā)達(dá)國(guó)家，賣方是發(fā)展中國(guó)家，碳減排要經(jīng)過監(jiān)測(cè)和核準(zhǔn)，最后確定項(xiàng)目總排放量。

作為全球最大的CDM 供應(yīng)國(guó)(約占全球CDM 總供應(yīng)量的60%)，中國(guó)為附件一國(guó)家完成《京都議定書》第一承諾期減排目標(biāo)作出了重要貢獻(xiàn)。由于減排規(guī)模大、減排成本低、CDM 質(zhì)量較高等特點(diǎn)，我國(guó)的CDM 項(xiàng)目一度深受國(guó)際買家青睞。但2013 年后，由于國(guó)際CDM 需求和國(guó)際政治環(huán)境發(fā)生較大變化，特別是《京都議定書》履約期的持續(xù)性問題，中國(guó)CDM 項(xiàng)目開發(fā)和簽發(fā)基本上趨于停滯(圖1)。

圖1 我國(guó)CER 簽發(fā)量及其全球占比

不可否認(rèn)的是，中國(guó)在開發(fā)CDM 項(xiàng)目的數(shù)年間顯著提高了應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí)和能力，為中國(guó)減排項(xiàng)目開發(fā)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也為中國(guó)碳市場(chǎng)培養(yǎng)了第一批技術(shù)性人才。以CDM 項(xiàng)目收入為基礎(chǔ)成立的中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金，對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的發(fā)展起到了支撐作用。同時(shí)，CDM的制度架構(gòu)及其相關(guān)技術(shù)文件，為中國(guó)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)提供了參考模板。在2012 年后CDM 逐漸失去其作為中國(guó)減碳驅(qū)動(dòng)力的主導(dǎo)地位后，中國(guó)通過CDM 累積的應(yīng)對(duì)氣候變化能力轉(zhuǎn)而在相當(dāng)短的時(shí)間內(nèi)，為國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行做出了巨大貢獻(xiàn)。

2 碳交易試點(diǎn)為全國(guó)碳交易提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2011 年10 月，國(guó)家發(fā)展和改革委下發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。經(jīng)過2～3 年的建設(shè)，自2013 年6 月至2014 年4 月間各試點(diǎn)陸續(xù)開市交易。截至2020 年底，七試點(diǎn)累計(jì)配額成交量約為4.45 億噸二氧化碳當(dāng)量(CO2e)，累計(jì)成交額突破104.31 億元，企業(yè)履約率普遍維持在較高水平，基本形成了要素完善、特點(diǎn)突出、初具規(guī)模的地方碳市場(chǎng)。

2.1 碳交易試點(diǎn)制度建設(shè)

試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來，7 個(gè)地方高度重視碳交易體系建設(shè)，根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、排放特征、減排目標(biāo)等情況，進(jìn)行碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)。在此基礎(chǔ)上，組織相關(guān)部門開展各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，包括設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，制定地方法律法規(guī)，確定總量控制目標(biāo)和覆蓋范圍，建立溫室氣體排放測(cè)量、報(bào)告和核查(Monitoring，Reporting，Verfication，MRV)制度，制定配額分配方案，建立和開發(fā)交易系統(tǒng)和注冊(cè)登記系統(tǒng)，建立市場(chǎng)監(jiān)管體系，以及進(jìn)行人員培訓(xùn)和能力建設(shè)等，參見表1。

表1 碳交易政策法規(guī)

經(jīng)過多年的探索，目前各試點(diǎn)地區(qū)在體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)行方面均積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并從實(shí)踐上比較和驗(yàn)證了各種不同政策設(shè)計(jì)的適用性，為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)積累了經(jīng)驗(yàn)和奠定了基礎(chǔ)(表2)。

表2 碳交易試點(diǎn)基本情況匯總

續(xù)表

2.2 碳交易試點(diǎn)實(shí)踐取得顯著成效

2.2.1 配額市場(chǎng)交易情況

截至2020 年12 月31 日，試點(diǎn)碳市場(chǎng)配額現(xiàn)貨累計(jì)成交4.45 億噸二氧化碳當(dāng)量(CO2e)，成交額104.31 億元。廣東、湖北、深圳累計(jì)成交量位列前三位，廣東、湖北、北京累計(jì)成交額位列前三位，天津、重慶累計(jì)成交量和成交額均相對(duì)較低，參見圖2 和圖3。

圖2 試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計(jì)成交量(截至2020 年12 月31 日)

圖3 試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計(jì)成交額(截至2020 年12 月31 日)

從試點(diǎn)開市以來的交易數(shù)據(jù)看，試點(diǎn)碳市場(chǎng)普遍經(jīng)歷了前期碳價(jià)走低、后期價(jià)格回調(diào)的過程。具體而言，各試點(diǎn)市場(chǎng)開市前半年的時(shí)間內(nèi)，控排企業(yè)對(duì)碳市場(chǎng)政策情況不熟悉、對(duì)自身配額盈缺情況了解不充分，不敢輕易開展配額交易，碳價(jià)普遍保持在開盤價(jià)格(政府指導(dǎo)價(jià)格)附近；2015—2016 年，試點(diǎn)開始階段存在的市場(chǎng)制度不完善、配額分配整體盈余的現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，碳價(jià)開始探底，上海碳價(jià)一度下跌至每噸5 元，廣東、湖北碳價(jià)也一度下跌至每噸10 元以下；此后，隨著碳市場(chǎng)制度在逐年修訂中不斷完善，企業(yè)對(duì)碳市場(chǎng)控排的長(zhǎng)期預(yù)期形成，配額分配方法趨于細(xì)化，配額分配整體適度從緊，碳價(jià)隨之開始回調(diào)。從整體來看，目前試點(diǎn)碳價(jià)變化逐步趨穩(wěn)，呈現(xiàn)出自然的波動(dòng)狀態(tài)，表明我國(guó)碳交易市場(chǎng)均衡機(jī)制已經(jīng)形成，市場(chǎng)成熟度不斷提高[2]。參見圖4。

圖4 試點(diǎn)碳市場(chǎng)配額價(jià)格走勢(shì)

從試點(diǎn)成交量發(fā)生時(shí)間來看，“潮汐”現(xiàn)象明顯，即臨近履約截止日期前，各試點(diǎn)成交量顯著放大；年度履約完成后，成交量明顯縮小。2020 年這一現(xiàn)象仍有體現(xiàn)，加之疫情的影響，成交量集中于下半年出現(xiàn)。然而，成交已不再大比例集中于履約前的一個(gè)月，特別是廣東碳市場(chǎng)成交時(shí)間明顯前移，上半年也出現(xiàn)了不小比例的成交，反映出企業(yè)正在積極開展碳資產(chǎn)管理。參見圖5。

圖5 試點(diǎn)碳市場(chǎng)成交量的時(shí)間分布

2.2.2 自愿減排市場(chǎng)交易情況

2012 年國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》和《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》，這兩個(gè)文件基本確立了中國(guó)自愿減排項(xiàng)目的申報(bào)、審定、備案、核證、簽發(fā)等工作流程，意味著國(guó)內(nèi)自愿減排市場(chǎng)跨出了實(shí)質(zhì)性的一步。此后，我國(guó)溫室氣體自愿減排交易體系不斷完善，與此同時(shí)還推動(dòng)了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的有效實(shí)施，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)在制度建設(shè)、技術(shù)儲(chǔ)備和人才培養(yǎng)方面作了積極準(zhǔn)備[3]。

中國(guó)核證自愿減排量(CCER，Chinese Certified Emission Reduction)的入市豐富了碳市場(chǎng)的交易品種，降低了重點(diǎn)排放單位的履約成本，提升了碳市場(chǎng)活躍度與運(yùn)行效率，也為控排企業(yè)、投資機(jī)構(gòu)等碳市場(chǎng)參與方提供了更廣闊的空間。自愿減排項(xiàng)目于2015 年1 月正式啟動(dòng)交易，國(guó)家發(fā)展和改革委在2017 年3 月發(fā)布公告暫停CCER 項(xiàng)目和減排量備案申請(qǐng)，目前尚有待生態(tài)環(huán)境部明確最終的自愿減排交易改革方案，重啟CCER 項(xiàng)目和減排量審批。截至CCER 恢復(fù)備案前，國(guó)家發(fā)展和改革委公示CCER 審定項(xiàng)目累計(jì)達(dá)到2856 個(gè)，備案項(xiàng)目1047 個(gè)，獲得減排量備案項(xiàng)目287 個(gè)。獲得減排量備案的項(xiàng)目中掛網(wǎng)公示254 個(gè)，合計(jì)備案減排量5283 萬噸二氧化碳當(dāng)量(CO2e)。從項(xiàng)目類型看，風(fēng)電、光伏、農(nóng)村戶用沼氣、水電等項(xiàng)目較多。參見圖6。

圖6 CCER 項(xiàng)目備案數(shù)與減排量①CCER 項(xiàng)目備案情況來源:中國(guó)自愿減排機(jī)制官網(wǎng)。

雖然項(xiàng)目和減排量審批尚未重啟，但已簽發(fā)的CCER 交易仍在繼續(xù)。截至2020 年12 月31 日，全國(guó)CCER 累計(jì)成交2.68 億噸。其中上海CCER累計(jì)成交量持續(xù)領(lǐng)跑，超過1 億噸，占比41%；廣東排名第二，占比20%；北京、深圳、四川、福建和天津的CCER 累計(jì)成交量在1000 萬噸～3000 萬噸之間，占比分別在4%～10%之間；湖北市場(chǎng)交易不足1000 萬噸，重慶市場(chǎng)暫無成交。參見圖7。

圖7 試點(diǎn)碳市場(chǎng)CCER 累計(jì)成交情況(截至2020 年12 月31 日)

2.2.3 減排成效

經(jīng)過多年的實(shí)踐，試點(diǎn)碳市場(chǎng)減排成效初顯，全國(guó)碳市場(chǎng)試點(diǎn)范圍內(nèi)的碳排放總量和強(qiáng)度保持雙降趨勢(shì)。與2014 年相比，2015 年、2016 年和2017 年湖北試點(diǎn)碳市場(chǎng)納入重點(diǎn)排放單位碳排放分別下降了3.14%、6.05%和2.59%，完成了控制溫室氣體排放的目標(biāo)。上海試點(diǎn)2019 年電力熱力行業(yè)、石化化工行業(yè)、鋼鐵行業(yè)碳交易企業(yè)碳排放量分別下降8.7%、12.6%和14%[4]。北京試點(diǎn)2020 年碳強(qiáng)度預(yù)計(jì)比2015 年下降23%以上，碳強(qiáng)度為全國(guó)省級(jí)地區(qū)最低。此外，由于碳排放管理直接影響到企業(yè)的盈利、投資和現(xiàn)金流，隨著試點(diǎn)工作的持續(xù)推進(jìn)，越來越多的企業(yè)通過參與碳市場(chǎng)交易提高了減碳意識(shí)，節(jié)能減排成了企業(yè)的自覺行為。實(shí)踐證明，制度合理、市場(chǎng)有效、監(jiān)管有力的碳市場(chǎng)不僅可以減少納管企業(yè)溫室氣體排放，還可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2.3 碳交易試點(diǎn)為全國(guó)碳市場(chǎng)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

通過近十年大量細(xì)致探索性的工作，碳交易試點(diǎn)為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)營(yíng)造了良好的輿論環(huán)境，提升了企業(yè)和公眾實(shí)施碳管理、參與碳交易的理念和行動(dòng)能力，鍛煉培養(yǎng)了人才隊(duì)伍，推動(dòng)逐漸形成碳管理產(chǎn)業(yè)，更重要的是逐漸摸索出建設(shè)符合中國(guó)特色的碳交易體系的模式和路徑，為設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行管理切實(shí)可行、行之有效的全國(guó)碳市場(chǎng)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)[4]。

一是建立了企業(yè)碳排放核查體系。各試點(diǎn)投入力量開發(fā)了分行業(yè)的核算報(bào)告指南或地方標(biāo)準(zhǔn)，建立了電子報(bào)送系統(tǒng)和核查機(jī)構(gòu)管理制度，規(guī)定對(duì)企業(yè)的排放報(bào)告進(jìn)行第三方核查，對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)/核查員的準(zhǔn)入設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行備案和監(jiān)管，以確保排放數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠。近3000 家企業(yè)2013 年起連續(xù)的排放數(shù)據(jù)揭示了企業(yè)和行業(yè)的排放狀況與趨勢(shì)，為應(yīng)對(duì)氣候變化決策、制定減排政策提供了有力的支撐[5]。

二是建立了針對(duì)強(qiáng)度控制的配額分配體系。各試點(diǎn)在確定配額總量時(shí)均綜合考慮各時(shí)期碳排放強(qiáng)度下降和能耗下降目標(biāo)，將強(qiáng)度目標(biāo)轉(zhuǎn)化為行業(yè)碳排放量控制目標(biāo)。此外，試點(diǎn)還進(jìn)一步考慮優(yōu)先發(fā)展行業(yè)和淘汰落后產(chǎn)業(yè)的安排、國(guó)家及各省份產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變對(duì)碳排放的影響等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)因素，采用“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方法來最終確定配額的總量。

三是建立了以自愿減排交易為主的抵消機(jī)制。試點(diǎn)地區(qū)在碳交易體系設(shè)計(jì)中均引入了抵消機(jī)制，即允許企業(yè)購(gòu)買項(xiàng)目級(jí)的減排信用來抵扣其排放量。但作為配額市場(chǎng)的補(bǔ)充，如果抵消信用過量供給，將嚴(yán)重沖擊配額市場(chǎng)價(jià)格，因此各地從項(xiàng)目所在地、項(xiàng)目類型、簽發(fā)時(shí)間、抵消信用使用比例等方面對(duì)抵消機(jī)制的使用均進(jìn)行了嚴(yán)格限制[6]。

四是培養(yǎng)了專業(yè)人員和服務(wù)市場(chǎng)。通過參與試點(diǎn)體系的建設(shè)和運(yùn)行，一批市場(chǎng)參與主體，包括主管部門、重點(diǎn)排放單位、第三方核查機(jī)構(gòu)、交易所和交易機(jī)構(gòu)等的意識(shí)和能力得到了極大提高，同時(shí)培養(yǎng)了一批了解碳市場(chǎng)相關(guān)政策、掌握碳市場(chǎng)交易規(guī)則、熟悉企業(yè)碳資產(chǎn)管理工作的專業(yè)性人才，這些機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員在全國(guó)碳交易體系的建設(shè)中積極幫助非試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行能力建設(shè)，起到了種子作用[7]。

圖8 試點(diǎn)碳市場(chǎng)配額分配及履約流程(時(shí)間節(jié)點(diǎn)以各地實(shí)際為準(zhǔn))

2.4 試點(diǎn)碳市場(chǎng)面臨的挑戰(zhàn)

試點(diǎn)碳市場(chǎng)為全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)積累了諸多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)面臨一定的挑戰(zhàn)。首先，在全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)初期試點(diǎn)碳市場(chǎng)將繼續(xù)發(fā)揮作用，條件成熟后會(huì)逐步向全國(guó)碳市場(chǎng)過渡，符合條件的控排企業(yè)將逐步被納入全國(guó)碳市場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一管理，為此試點(diǎn)碳市場(chǎng)的規(guī)模勢(shì)必會(huì)不同程度地相應(yīng)縮減，因而試點(diǎn)碳市場(chǎng)流動(dòng)性和交易活躍度會(huì)受到影響。其次，盡管從2014 年起，北京、上海、廣州、深圳、湖北等試點(diǎn)先后推出了近20 種碳金融產(chǎn)品，但由于國(guó)內(nèi)有關(guān)碳交易的法律法規(guī)不健全，相關(guān)業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理機(jī)制缺乏，試點(diǎn)市場(chǎng)流動(dòng)性不足，缺乏社會(huì)資金支撐碳金融業(yè)務(wù)的持續(xù)開展，導(dǎo)致部分產(chǎn)品市場(chǎng)參與度較低。種種外部性原因?qū)е赂髟圏c(diǎn)的市場(chǎng)缺乏創(chuàng)新和活力，使得整體市場(chǎng)表現(xiàn)欠缺[8]。

3 全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)啟動(dòng)

2014 年，在國(guó)家發(fā)展和改革委的組織和指導(dǎo)下，借鑒試點(diǎn)碳市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，開始了全國(guó)碳市場(chǎng)制度頂層設(shè)計(jì)和建設(shè)。2018 年4 月國(guó)務(wù)院碳交易主管部門及其主要支撐機(jī)構(gòu)由國(guó)家發(fā)展改革委轉(zhuǎn)隸至生態(tài)環(huán)境部后，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)持續(xù)加速。2020 年12 月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，全國(guó)碳市場(chǎng)迎來了第一個(gè)履約周期(2021 年1 月1 日—2021 年12 月31 日)。

3.1 從數(shù)據(jù)開始不斷完善的全國(guó)市場(chǎng)

為統(tǒng)一和確保全國(guó)體系下重點(diǎn)排放單位排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，國(guó)家發(fā)展和改革委發(fā)布了重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體排放檢測(cè)、核算、報(bào)告、核查的管理細(xì)則和技術(shù)指南，組織開展了2013—2015 年和2016—2017 年兩次企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)報(bào)告核查。轉(zhuǎn)隸工作完成后，生態(tài)環(huán)境部持續(xù)強(qiáng)化排放數(shù)據(jù)管理制度建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)排放單位歷史碳排放數(shù)據(jù)報(bào)告和核查工作，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)碳排放監(jiān)測(cè)工作的要求，完成了2018 年度及2019 年度數(shù)據(jù)報(bào)告核查，在2021 年3 月啟動(dòng)了2020 年度數(shù)據(jù)報(bào)告核查，碳排放數(shù)據(jù)報(bào)告核查工作已形成常態(tài)化。

在摸清碳排放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，主管部門研究制定了發(fā)電行業(yè)配額分配方案和技術(shù)指南。2019 年10 月—12 月，生態(tài)環(huán)境部在全國(guó)15 個(gè)地市舉辦了17 場(chǎng)碳市場(chǎng)配額分配和管理系列培訓(xùn)班，為全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)的配額分配方案做好數(shù)據(jù)收集、分析等基礎(chǔ)工作，為發(fā)電行業(yè)配額分配方案的出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.2 全國(guó)碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為政策創(chuàng)造的市場(chǎng)，需要強(qiáng)有力的法律政策支撐主管部門執(zhí)行碳市場(chǎng)各項(xiàng)管理工作。結(jié)合應(yīng)對(duì)氣候變化工作新形勢(shì)，生態(tài)環(huán)境部門于2020 年12 月發(fā)布了《2019—2020 年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè))》，并公布了首批納入的2225 家發(fā)電企業(yè)名單。這些企業(yè)總排放規(guī)模預(yù)計(jì)超過40 億噸，約占全國(guó)碳排放總量的40%。加上2021 年2 月生效的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》和2021 年3 月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理相關(guān)工作的通知》，構(gòu)成了全國(guó)碳市場(chǎng)(發(fā)電行業(yè))管理的綱領(lǐng)性文件。

表3 全國(guó)碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)

目前，生態(tài)環(huán)境部從推動(dòng)碳交易立法、建立健全制度體系、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)化基礎(chǔ)能力建設(shè)等方面穩(wěn)步推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，并以問題為導(dǎo)向，積極安排部署對(duì)各省區(qū)市碳交易主管部門、技術(shù)支撐單位、重點(diǎn)排放單位人員開展全國(guó)碳市場(chǎng)能力建設(shè)活動(dòng)，提升各方建設(shè)碳市場(chǎng)、參與碳交易的能力。

根據(jù)全國(guó)碳市場(chǎng)規(guī)劃，國(guó)務(wù)院下一步將發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》作為碳市場(chǎng)最重要的法律依據(jù)，核心是由國(guó)務(wù)院賦予生態(tài)環(huán)境部足夠的權(quán)力，突破一般部門規(guī)章的行政懲罰力度，對(duì)未履約企業(yè)執(zhí)行高額處罰。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部將繼續(xù)改革自愿減排項(xiàng)目體系，重啟CCER 項(xiàng)目審批和減排量簽發(fā)，使重點(diǎn)排放單位能夠購(gòu)買減排量抵消其排放。

圖9 全國(guó)除港澳臺(tái)地區(qū)外各省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)納入碳市場(chǎng)管理的發(fā)電企業(yè)的地區(qū)分布②數(shù)據(jù)來源:《納入2019—2020 年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名單》。

3.3 全國(guó)碳市場(chǎng)面臨的挑戰(zhàn)

我國(guó)的碳市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)階段面臨三方面挑戰(zhàn):首先，我國(guó)正處在全面深化改革的進(jìn)程中，與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)相關(guān)領(lǐng)域的改革也在同時(shí)進(jìn)行，如能耗總量和強(qiáng)度的雙控制度、電力體制改革等，這些改革也直接影響企業(yè)的溫室氣體排放，因此與碳交易之間存在著直接的交叉影響，需要在更高層面進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)[7]。其次，碳市場(chǎng)既是政策工具，也是一種商品市場(chǎng)，從市場(chǎng)化、碳期貨的角度來看，證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管必不可少。但目前我國(guó)碳市場(chǎng)最高管理機(jī)構(gòu)是國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員單位中并沒有證監(jiān)會(huì)，不利于碳市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展③在具體監(jiān)管工作的落實(shí)方面，目前生態(tài)環(huán)境部主抓碳市場(chǎng)建設(shè)，基于本身職能的限制，其只能發(fā)展碳現(xiàn)貨交易市場(chǎng)。從國(guó)際上活躍的幾個(gè)碳市場(chǎng)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)來看，期貨市場(chǎng)才是碳交易的主要市場(chǎng)，期貨市場(chǎng)給投資者提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期，能豐富碳交易品種，活躍碳市場(chǎng)。此外，期貨交易給履約企業(yè)提供可預(yù)期的履約成本信號(hào)，使其能盤活自身的碳資產(chǎn)，降低履約風(fēng)險(xiǎn)。。第三，我國(guó)碳市場(chǎng)當(dāng)前缺乏自上而下的配額總量目標(biāo)，不利于市場(chǎng)參與者進(jìn)行長(zhǎng)期投資決策，應(yīng)根據(jù)國(guó)家即將出臺(tái)的達(dá)峰行動(dòng)方案，盡快過渡到總量控制下的碳市場(chǎng)[9]。此外，全國(guó)碳市場(chǎng)是一項(xiàng)比較新的工作，各地政府部門、監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍、控排企業(yè)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等的能力建設(shè)亟待跟上，以確保全國(guó)碳市場(chǎng)真正發(fā)揮作用[10]。

4 關(guān)于我國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展的建議

結(jié)合全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作需求，針對(duì)現(xiàn)階段存在的問題，建議抓好以下工作:

第一，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和責(zé)任落實(shí)。以全國(guó)碳市場(chǎng)的法律法規(guī)和政策為導(dǎo)向，加強(qiáng)政策跟蹤評(píng)估，進(jìn)一步明晰國(guó)務(wù)院各部門、地方主管部門、企業(yè)以及支撐機(jī)構(gòu)的任務(wù)分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，抓好各項(xiàng)管理任務(wù)責(zé)任落實(shí)。

第二，盡快推動(dòng)碳交易立法。碳交易立法是關(guān)系到碳市場(chǎng)建設(shè)成敗的核心因素，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門、地方政府、企業(yè)之間的協(xié)調(diào)溝通和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極推動(dòng)將《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》列入立法優(yōu)先工作事項(xiàng)，集中力量推動(dòng)條例盡快出臺(tái)，為全國(guó)碳市場(chǎng)提供更堅(jiān)實(shí)的法律保障。

第三，盡快推動(dòng)注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)投入使用。注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)是全國(guó)碳市場(chǎng)的核心支撐系統(tǒng)，目前已完成基礎(chǔ)建設(shè)。生態(tài)環(huán)境部應(yīng)制定出臺(tái)系統(tǒng)管理辦法，盡快將兩系統(tǒng)投入使用。注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)中要注重功能協(xié)調(diào)和軟硬件相互匹配，運(yùn)維管理兩系統(tǒng)以及兩系統(tǒng)用于監(jiān)管碳市場(chǎng)時(shí)要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。

第四，盡快完成溫室氣體自愿減排交易體系管理改革。相對(duì)于試點(diǎn)碳市場(chǎng)排放配額交易，CCER 交易相對(duì)活躍并積極參與試點(diǎn)碳市場(chǎng)碳排放權(quán)履約，在推動(dòng)項(xiàng)目級(jí)碳減排、降低重點(diǎn)排放單位履約成本、倡導(dǎo)低碳生活等方面已發(fā)揮重要作用?？梢灶A(yù)見，CCER 及其交易體系可能是全國(guó)碳市場(chǎng)重要的補(bǔ)充機(jī)制，應(yīng)在確保CCER 質(zhì)量的前提下，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審定和減排量核證程序，進(jìn)一步加快改革進(jìn)程，盡快推動(dòng)重啟溫室氣體自愿減排項(xiàng)目和減排量受理。

第五，充分調(diào)動(dòng)大型企業(yè)積極性，發(fā)揮其在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)中的引領(lǐng)示范作用。大型企業(yè)是全國(guó)碳市場(chǎng)重要的參與主體，主管部門要使企業(yè)深刻認(rèn)識(shí)到，建立全國(guó)碳市場(chǎng)是企業(yè)低成本實(shí)現(xiàn)碳排放總量控制目標(biāo)的有效途徑，是推動(dòng)企業(yè)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要舉措，是企業(yè)自身高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。在全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)中，碳交易主管部門應(yīng)與大型企業(yè)及其管理部門建立互動(dòng)管理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)大型企業(yè)參與全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的積極性，充分利用大型企業(yè)的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)[4]。

第六，進(jìn)行碳金融創(chuàng)新，增加市場(chǎng)流動(dòng)性和活躍度。我國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)的碳金融創(chuàng)新不足，碳金融產(chǎn)品規(guī)模有限，機(jī)構(gòu)投資者對(duì)碳市場(chǎng)的參與度有待加強(qiáng)。提升碳市場(chǎng)流動(dòng)性和活躍度，既能充分發(fā)揮碳市場(chǎng)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的作用，又能提升市場(chǎng)人氣，增加投資者信心。建議適度進(jìn)行碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新，在有效監(jiān)管的前提下適時(shí)引入碳期貨、碳期權(quán)等碳金融工具，發(fā)揮金融衍生品的功用，擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，激發(fā)市場(chǎng)活力，培育責(zé)任投資者[11]。

建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是利用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng)新，也是落實(shí)我國(guó)二氧化碳排放達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景的重要抓手。鑒于全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)還在起步階段，未來需要完善全國(guó)碳市場(chǎng)的抵消機(jī)制設(shè)計(jì)，盡快重啟國(guó)家核證自愿減排量機(jī)制；根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展需要，也應(yīng)進(jìn)一步完善各類基礎(chǔ)設(shè)施功能和市場(chǎng)監(jiān)管制度；逐步完善配套的碳交易會(huì)計(jì)制度并盡早出臺(tái)對(duì)應(yīng)的稅務(wù)制度；重視碳市場(chǎng)的金融屬性，在加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的前提下，發(fā)揮碳價(jià)的投資指引信號(hào)作用，依托碳市場(chǎng)引導(dǎo)資本進(jìn)入應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域?？偠灾仨殘?jiān)持以減排為核心定位，以市場(chǎng)機(jī)制為核心手段，更好地利用生態(tài)環(huán)境管理體系的優(yōu)勢(shì)，以大量扎實(shí)的工作為基礎(chǔ)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)。