廣東省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)現(xiàn)狀分析與對策

(廣東省環(huán)境科學(xué)研究院，廣州 510045)

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，是指為了在應(yīng)對各類事故、自然災(zāi)害時，采取緊急措施，避免或最大程度減少污染物或其他有毒有害物質(zhì)進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，而預(yù)先制定的工作方案[1]。環(huán)境應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)在落實“一案三制”(制訂修訂應(yīng)急預(yù)案和建立健全應(yīng)急的體制、機制和法制)中具有重要作用，在有效抵御突發(fā)環(huán)境風(fēng)險方面發(fā)揮了積極作用。但在實踐過程中也反映出環(huán)境預(yù)案體系在系統(tǒng)設(shè)計、功能定位、可操作性等方面存在一定不足，與新時期環(huán)境治理體系現(xiàn)代化需求之間的差距逐步顯現(xiàn)。本文從政府和企業(yè)兩個層面分析研究廣東省內(nèi)各級各類突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的實踐情況，提出對策建議，以便推動全省環(huán)境應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)，并為應(yīng)急管理相關(guān)研究提供借鑒。

1 廣東省環(huán)境應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)情況

在政府應(yīng)急預(yù)案方面，廣東省自2006 年印發(fā)了《廣東省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》《廣東省環(huán)境保護廳突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，此后結(jié)合國家出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007 年)、《水污染防治法》(2008 年)、《國務(wù)院關(guān)于全面加強環(huán)境保護重點工作的意見》(2011 年)、《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》(2013 年)、《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》(2014 年)等法規(guī)和文件，分別于2012 年、2017 年和2020 年對省級環(huán)境應(yīng)急預(yù)案進行了多次修訂。全省21 個地市先后編制修訂了轄區(qū)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案及部門專項預(yù)案，截至2020 年6 月，共計發(fā)布市、區(qū)(縣)總體預(yù)案58 份，生態(tài)環(huán)境部門預(yù)案26 份，各類專項預(yù)案，如飲用水水源地應(yīng)急預(yù)案、土壤污染專項預(yù)案、應(yīng)急監(jiān)測預(yù)案等54 份。

在企業(yè)應(yīng)急預(yù)案方面，廣東省先后研究制定了《廣東省企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案評審技術(shù)指南》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案行業(yè)名錄(指導(dǎo)性意見)》《廣東省企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)指南(試行)》等一系列地方性環(huán)境應(yīng)急管理規(guī)范性文件，并于2018 年建成了“廣東省環(huán)境風(fēng)險源與應(yīng)急資源信息數(shù)據(jù)庫平臺”。平臺自2019 年正式投入使用至2021 年1 月4 日，全省已有18567 家企業(yè)通過平臺完成應(yīng)急預(yù)案備案申報工作，其中16574 家企業(yè)通過備案、1332 家審核未通過、661 家未審核，有效推動了地方突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案信息化管理。

圖1 廣東省各地市一般環(huán)境風(fēng)險企業(yè)數(shù)量

2 環(huán)境應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中存在的問題

2.1 政府層面環(huán)境應(yīng)急預(yù)案

從省、地市、區(qū)縣各級突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案及其部門預(yù)案的編制情況來看，政府層面的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案主要存在以下幾方面問題。

2.1.1 省級層面預(yù)案體系未能有機統(tǒng)一

根據(jù)對互聯(lián)網(wǎng)各類信息資料的收集整理分析發(fā)現(xiàn)，“十二五”以來(2010—2019 年)，全省共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件三百余起，其中安全生產(chǎn)和交通事故次生的突發(fā)環(huán)境事件占據(jù)全省突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的主要原因前兩位，合計占比達64.6%，尤以火災(zāi)、爆炸、泄漏等安全生產(chǎn)事故次生的水環(huán)境突發(fā)事件最為常見。反觀“8·12”天津港火災(zāi)爆炸事故、“3·21”江蘇響水爆炸事故等重特大突發(fā)環(huán)境事件，往往涉及兩種或兩種以上類型的應(yīng)急預(yù)案。而現(xiàn)有預(yù)案體系并未對涉及多種事故類型處置時的府際協(xié)調(diào)、多部門合作、大范圍人員及資源調(diào)度等問題做出具體規(guī)定，加上不同預(yù)案主體在預(yù)案編制過程中“本位主義”色彩較明顯，忽視了應(yīng)急管理活動的關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性[2]，以致省級政府突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)對非常規(guī)復(fù)合型突發(fā)事件時容易出現(xiàn)明顯缺項。

2.1.2 Ⅰ級響應(yīng)下指揮部的銜接不夠清晰

在現(xiàn)有國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案中，對中央政府和屬地政府在決策指揮上的權(quán)責(zé)界限并未作出明確界定。中央政府的決策是成立應(yīng)急指揮部統(tǒng)一指揮，還是以部門工作組、國務(wù)院工作組的形式予以統(tǒng)籌幫助支持，多數(shù)情況下是根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件的情況臨時決定，預(yù)案指導(dǎo)和規(guī)范作用不足。因此，在省級突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案中，無法針對涉及突發(fā)環(huán)境事件Ⅰ級響應(yīng)情況下不同指揮部之間的銜接做出明確的規(guī)定。

2.1.3 現(xiàn)場指揮官機制不夠明確

除了不同級別應(yīng)急指揮部之間的銜接，應(yīng)急響應(yīng)過程中往往涉及現(xiàn)場指揮部的設(shè)置。廣東省人民政府辦公廳先后發(fā)布了《廣東省突發(fā)事件現(xiàn)場指揮官制度實施辦法(試行)》(2014 年)、《廣東省突發(fā)事件現(xiàn)場指揮官工作規(guī)范(試行)》(2016 年)，對現(xiàn)場指揮官制度的實施做出了相關(guān)規(guī)定[3]。按照文件要求，應(yīng)由負責(zé)牽頭處置突發(fā)事件的縣級以上人民政府或者專項應(yīng)急指揮機構(gòu)啟動現(xiàn)場指揮官機制，現(xiàn)場指揮官按照各類預(yù)案應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)主要負責(zé)人、其他負責(zé)人來確定，再由現(xiàn)場指揮官組織成立現(xiàn)場指揮部。然而，現(xiàn)場指揮官制度尚處于探索階段，各類環(huán)境應(yīng)急預(yù)案對現(xiàn)場指揮官制度的落實相對薄弱，而且事故現(xiàn)場行政指揮與專業(yè)指揮之間的關(guān)系尚無明確界定。

2.1.4 基層環(huán)境應(yīng)急預(yù)案呈“空心化”現(xiàn)象

從發(fā)達國家的應(yīng)急預(yù)案體系來看，呈現(xiàn)出“戰(zhàn)略級—行動級—戰(zhàn)術(shù)級—現(xiàn)場級”四級預(yù)案體系架構(gòu)[3]，兼顧了宏觀、中觀和微觀不同層面應(yīng)急管理工作的要求?？v觀各地市、各區(qū)縣突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案及其生態(tài)環(huán)境部門專項應(yīng)急預(yù)案，其內(nèi)容與制式趨于雷同，“上下一樣粗”現(xiàn)象較為普遍，重規(guī)范性職能要求，輕技術(shù)性操作指導(dǎo)，無法體現(xiàn)出本級別、本地區(qū)、本部門的特殊性。例如在同一起安全生產(chǎn)引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件中，應(yīng)急管理部門與生態(tài)環(huán)境部門關(guān)注的重點不盡相同，在處置過程中銜接不夠順暢的現(xiàn)象時有發(fā)生，但這些問題往往未在預(yù)案制定過程中加以考慮，提前做好風(fēng)險溝通、信息共享等機制的設(shè)定。

2.1.5 預(yù)案中輿情應(yīng)對工作重視不夠

隨著“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念逐步深入民心，人民群眾的環(huán)境意識有了很大的提高，對環(huán)境污染和生態(tài)破壞有了更多的關(guān)注[4]。特別是借助網(wǎng)絡(luò)的手段，各種輿論快速傳播，突發(fā)環(huán)境事件一旦出現(xiàn)極容易成為社會各界關(guān)注的熱點。而在現(xiàn)有突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案體系中，對輿情應(yīng)對工作的重要性認識不夠，對信息發(fā)布層級、信息發(fā)布內(nèi)容、信息發(fā)布渠道(特別是微博、微信等新媒體)的內(nèi)容涉及較少，對高層級領(lǐng)導(dǎo)干部在輿情引導(dǎo)和新聞發(fā)布工作中的權(quán)責(zé)規(guī)定較為籠統(tǒng)。

2.2 企業(yè)層面環(huán)境應(yīng)急預(yù)案

在企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制與評審實踐過程中，暴露出諸多企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制質(zhì)量參差不齊、缺乏可操作性等問題。以廣東省環(huán)境風(fēng)險源與應(yīng)急資源信息數(shù)據(jù)庫平臺已備案企業(yè)為主體，對重大、較大環(huán)境風(fēng)險等級企業(yè)分別按照10%和2%的比例進行隨機抽查(共計48 家)，分析發(fā)現(xiàn)存在一些問題。

2.2.1 突發(fā)事件分級不規(guī)范、不合理

企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案中事件分級、預(yù)警分級情形描述不具體(20%)，未與其環(huán)境風(fēng)險分析結(jié)果相對應(yīng)(60%)，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案與風(fēng)險評估無法形成有效銜接。部分企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的事件分級判斷指標或沿用安全事件的分級標準(20%)，沒有體現(xiàn)環(huán)境事件對生態(tài)環(huán)境的影響[5]，或直接照搬國家應(yīng)急預(yù)案分級標準(20%)，與企業(yè)實際情況不相吻合，以致引起后續(xù)政府、企業(yè)應(yīng)急響應(yīng)標準混亂的問題。

2.2.2 預(yù)案間銜接和協(xié)調(diào)性差

多數(shù)企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案僅簡單作圖表明企業(yè)預(yù)案與上級政府預(yù)案之間的關(guān)系，未能具體說明聯(lián)動方式(65%)，導(dǎo)致事故發(fā)生時無法與地方政府的應(yīng)對工作形成有效配合，造成各行其是的局面，錯過應(yīng)急的有利時機。其次，企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案也未與其內(nèi)部的安全生產(chǎn)預(yù)案、危險化學(xué)品應(yīng)急預(yù)案、火災(zāi)消防預(yù)案等相銜接(50%)，導(dǎo)致各預(yù)案的應(yīng)急組織機構(gòu)設(shè)置不一致，應(yīng)急組織機構(gòu)各小組成員“身兼多職”，職責(zé)模糊交叉，未能全面合理地進行分工。

2.2.3 應(yīng)急響應(yīng)缺乏可操作性

許多企業(yè)的預(yù)案在應(yīng)急處置方面過于籠統(tǒng)，未能深入企業(yè)、結(jié)合企業(yè)實情制定有效的應(yīng)急措施，缺少實施主體(45%)；應(yīng)急監(jiān)測未說明污染物現(xiàn)場應(yīng)急監(jiān)測方法、儀器、藥劑，以及可能受影響的監(jiān)測布點和頻次(65%)。同時，預(yù)案通常未能與突發(fā)環(huán)境事件分級情況相銜接，不能針對不同的事件應(yīng)急響應(yīng)分級提出不同的應(yīng)急指揮負責(zé)人、應(yīng)急處置人員與應(yīng)急響應(yīng)措施。

2.2.4 企業(yè)關(guān)鍵信息要素不全面

由于企業(yè)應(yīng)急預(yù)案在使用時往往具有緊迫性，理應(yīng)列明企業(yè)的重要風(fēng)險信息輔助應(yīng)急決策。抽樣情況顯示，部分企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案原輔材料與風(fēng)險物質(zhì)種類及存儲量、“三廢”產(chǎn)生與排放情況、周邊環(huán)境狀況等基本情況介紹不全或描述不清(25%)；周邊環(huán)境敏感點聯(lián)系方式、納污水體水文特征與水質(zhì)標準、下游最近取水點距離等信息缺失(35%)；企業(yè)風(fēng)險單元分布圖(45%)、雨污管網(wǎng)圖(25%)等重要圖件缺失或不清晰等現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.2.5 三級防控體系未有體現(xiàn)

根據(jù)抽查情況，許多企業(yè)在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案中未對圍堰、事故應(yīng)急池、雨水排放口閘門等三級防控體系的設(shè)置進行介紹(65%)；缺少廢水從圍堰進入收集池或事故應(yīng)急池的方式分析(70%)，最大的事故廢水(包括消防廢水)產(chǎn)生量的預(yù)測[6]、應(yīng)急能力的差距、應(yīng)急響應(yīng)中如何使用三級防控設(shè)施等內(nèi)容未能在多數(shù)應(yīng)急預(yù)案中得到體現(xiàn)。雖然按照《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法(試行)》的規(guī)定，在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案備案時提交突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估報告作為備案材料，涉及風(fēng)險防控措施的內(nèi)容主要歸集于風(fēng)險評估報告中，但在應(yīng)急情況下，應(yīng)急預(yù)案的使用人員亟需在第一時間了解企業(yè)應(yīng)急能力基本情況，相關(guān)內(nèi)容的缺失不僅降低了預(yù)案使用的便捷性，而且影響預(yù)案的使用效率。

3 完善全省環(huán)境應(yīng)急預(yù)案體系的思路建議

當(dāng)前，廣東省生態(tài)環(huán)境保護工作進入了關(guān)鍵期、攻堅期和窗口期的新階段，全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，如何有效解決應(yīng)急預(yù)案體系中存在的問題、助力污染防治攻堅戰(zhàn)，本文基于以上分析提出了相關(guān)的思路建議。

3.1 協(xié)調(diào)預(yù)案與法律之間的關(guān)系

在目前應(yīng)急管理法律法規(guī)體系已經(jīng)形成的情況下，應(yīng)急預(yù)案，尤其是位階較高的預(yù)案應(yīng)重點協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案與《突發(fā)事件應(yīng)對法》之間的關(guān)系，以及突發(fā)事件應(yīng)對活動的各種法律形式之間的關(guān)系，避免出現(xiàn)以案代法的情況。通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修改，在法律之下，完善應(yīng)急預(yù)案的框架和內(nèi)容，使各級政府應(yīng)急預(yù)案回歸其作為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急行動指南的本位。

3.2 明確各級政府應(yīng)急預(yù)案定位

各級政府突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案按照“戰(zhàn)略級—行動級—戰(zhàn)術(shù)級—現(xiàn)場級”重新定位，在充分做好行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險分析和應(yīng)急資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，規(guī)范省、地市、區(qū)縣各級環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)流程，重在明確突發(fā)環(huán)境事件具體處置層面的應(yīng)急響應(yīng)工作及參與人員的職責(zé)。例如省級層面應(yīng)明確重要時間節(jié)點、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任人，充分體現(xiàn)信息報告、指揮調(diào)度、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)、參謀建議職能；地市級、區(qū)縣級層面應(yīng)明確疏散隔離、污染源排查、污染物處置、應(yīng)急監(jiān)測、醫(yī)療救護等階段的措施，以及對現(xiàn)場設(shè)備、人員和資源的管理等具體活動。

3.3 完善部門應(yīng)急聯(lián)動銜接機制

加強各級政府職能部門之間涉及突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急聯(lián)動能力建設(shè)，建立健全聯(lián)防聯(lián)控工作機制和信息共享、應(yīng)急救援物資共享機制。重點提升危險化學(xué)品運輸車輛泄漏爆炸、企業(yè)安全生產(chǎn)事故等次生的突發(fā)環(huán)境事件的預(yù)防預(yù)警和協(xié)同應(yīng)對處置能力，加強應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、消防救援等部門的信息互通、協(xié)作配合和應(yīng)急處置，提高突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置行動的一致性、協(xié)調(diào)性。通過應(yīng)急聯(lián)動機制的完善，促進突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置程序的優(yōu)化。

3.4 推廣以情景構(gòu)建為基礎(chǔ)的預(yù)案編制方法

在風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上，發(fā)揮對各種具體事件情景的想象力，有針對性地采取應(yīng)對措施，重點分析事件可能產(chǎn)生的影響、所需任務(wù)清單以及所需具備的應(yīng)急資源，強化預(yù)案的科學(xué)性和實用性。

就省級層面突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案而言，應(yīng)重點關(guān)注事件高度復(fù)雜、事態(tài)發(fā)展錯綜交織的極端情景，將事件引發(fā)的次生衍生事件作為重要的考慮因素，聚焦于容易造成長期污染、引起社會輿論、引發(fā)大規(guī)模群體事件、甚至可能同時觸發(fā)兩類國家級專項預(yù)案的極端小概率情景。

對基層生態(tài)環(huán)境部門而言，作為應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的“第一響應(yīng)人”，基層生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)針對自身業(yè)務(wù)工作與各類突發(fā)事件的相關(guān)性這一核心問題，全面梳理關(guān)鍵任務(wù)清單，并將不同應(yīng)急預(yù)案中涉及本部門的關(guān)鍵任務(wù)進行列表合并，對各類情景的信息接報、信息處理、污染源排查、截污封堵、綜合治污、應(yīng)急監(jiān)測等各項工作的安排做到心中有數(shù)。

對企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案而言，應(yīng)急預(yù)案的編制修訂應(yīng)以對企業(yè)環(huán)境風(fēng)險的全面梳理和情景構(gòu)建分析作為基礎(chǔ)性工作和切入點，按照“風(fēng)險分析—情景構(gòu)建—任務(wù)分解—能力建設(shè)”路徑，根據(jù)行業(yè)特征及企業(yè)實際情況落實預(yù)案編制。特別是針對不同事件分級提出相應(yīng)的應(yīng)急指揮負責(zé)人、應(yīng)急處置人員、應(yīng)急響應(yīng)措施與所涉及的應(yīng)急物資，并在做好應(yīng)急資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，對照現(xiàn)有應(yīng)急資源情況提出人員、物資、設(shè)施等應(yīng)急能力建設(shè)的具體目標和保障措施。

3.5 強化預(yù)案輿情應(yīng)對工作

信息公開、輿論引導(dǎo)是突發(fā)環(huán)境事件成功處置的重要手段。各級政府突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)提前設(shè)計好輿情應(yīng)對方案，就如何公開事件調(diào)查及處理進展情況、如何回應(yīng)群眾關(guān)注等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行梳理，及時誠懇回應(yīng)，避免輿情暴發(fā)之初回應(yīng)遲滯與處置不當(dāng)。通過有效引導(dǎo)輿情的發(fā)展，壓縮負面消息的傳播時空，為突發(fā)環(huán)境事件的處置創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境。

3.6 建立預(yù)案持續(xù)改進機制

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案可通過演練主動改進，或通過事后評估進行優(yōu)化。通過實戰(zhàn)演練、桌面演練等方式，發(fā)現(xiàn)預(yù)案在組織體系設(shè)置、事故應(yīng)對程序、情勢鑒別條件、計劃及執(zhí)行等方面的不足，進而對預(yù)案進行優(yōu)化完善。健全突發(fā)環(huán)境事件評估機制和事故調(diào)查機制，對事件處置及相關(guān)防范工作開展科學(xué)合理的評估，從教訓(xùn)中深度學(xué)習(xí)反思，把事后學(xué)習(xí)的經(jīng)驗教訓(xùn)反饋到事前應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計中。

4 結(jié)語

廣東省已在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理工作中建立起基本框架體系，但仍存在著部分環(huán)境預(yù)案無法有效銜接，預(yù)案針對性和可操作性不強，應(yīng)急相關(guān)人員對自身崗位的環(huán)境應(yīng)急職責(zé)與操作規(guī)程不明晰等情況，無法滿足新形勢下環(huán)境應(yīng)急管理的工作需要。針對上述問題，提出以下對策與建議:(1)通過上位法的修訂進一步厘清預(yù)案與法律的關(guān)系；(2)明確各級政府環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的定位；(3)完善部門應(yīng)急聯(lián)動銜接機制；(4)推廣以情景構(gòu)建為基礎(chǔ)的預(yù)案編制方法；(5)強化突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的輿情應(yīng)對內(nèi)容；(6)建立應(yīng)急預(yù)案持續(xù)改進機制。