財(cái)政分權(quán)、扭曲效應(yīng)與制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚

唐曉華 李靜雯

[提要]為了揭示財(cái)政分權(quán)與制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的關(guān)系及其傳導(dǎo)機(jī)制，選取2001-2018年中國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用系統(tǒng)GMM估計(jì)方法實(shí)證考察了財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的作用。結(jié)果表明：(1)財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生了扭曲效應(yīng)。(2)進(jìn)一步機(jī)制檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的抑制作用主要通過擠占財(cái)政科教支出、扭曲稅收競(jìng)爭(zhēng)行為以及引發(fā)土地財(cái)政擴(kuò)張等路徑實(shí)現(xiàn)的。為了緩解財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的扭曲效應(yīng)，本文提出優(yōu)化現(xiàn)有地方政績(jī)考核機(jī)制，轉(zhuǎn)變地方“重生產(chǎn)、輕科教”支出偏好，有效約束地方稅收競(jìng)爭(zhēng)行為，以及建立健全地方土地管理體制是實(shí)現(xiàn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的財(cái)政分權(quán)改革的重要舉措。

一、引言與文獻(xiàn)綜述

黨的十九屆五中全會(huì)提出：“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌”，這將成為建立現(xiàn)代財(cái)政體制的應(yīng)有之義。近年來，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也連續(xù)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌?？梢姡?cái)政資源統(tǒng)籌已經(jīng)引起了國(guó)家和社會(huì)的廣泛關(guān)注。作為發(fā)揮國(guó)家重要職能的財(cái)政分權(quán)是影響財(cái)政資源統(tǒng)籌的重要制度因素之一。國(guó)家關(guān)于財(cái)政分權(quán)的制度安排能夠通過調(diào)動(dòng)地方政府的積極性來對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生重要影響。產(chǎn)業(yè)集聚不僅僅是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，也是政府推動(dòng)的結(jié)果。在影響產(chǎn)業(yè)集聚的諸多重要因素中，地方政府行為具有重要的特殊地位(陳柯等[1]，2020)。值得關(guān)注的是，中國(guó)財(cái)政分權(quán)制度能夠深刻地影響政府行為決策，刺激地方政府更多地關(guān)注本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此產(chǎn)生的“財(cái)政分權(quán)化”效果為地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮積極作用提供了可行性(張曙霄和戴永安[2]，2012)。進(jìn)一步說明了地方政府財(cái)力越強(qiáng)，財(cái)政自主程度越高，越有能力和積極性通過征地用地、新建開發(fā)區(qū)、招商引資、提供生產(chǎn)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等方式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(王文劍和覃成林[3]，2008)。那么，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種重要經(jīng)濟(jì)行為，是否會(huì)受財(cái)政分權(quán)制度的影響呢？鑒于此，本文重在探討財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的影響效應(yīng)及其傳導(dǎo)機(jī)制，這是本文試圖研究和探討的重要問題。

產(chǎn)業(yè)集聚一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題，也是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象?，F(xiàn)有文獻(xiàn)表明，自然資源[4]、資源要素[5]、規(guī)模經(jīng)濟(jì)[6]、市場(chǎng)規(guī)模[7]、市場(chǎng)開放[8]等成為影響產(chǎn)業(yè)集聚的重要因素。除此之外，政府政策及其行為本身對(duì)工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生重要影響(李世杰[9]，2014)。關(guān)于財(cái)政分權(quán)與工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚相關(guān)研究主要表現(xiàn)在：財(cái)政分權(quán)對(duì)工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚起到正向激勵(lì)作用。如Commendatore[10](2008)通過修正新經(jīng)濟(jì)地理的“中心—外圍”模型，發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政支出能夠促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚，并從理論層面做出一定論證；梁琦和吳俊[11](2008)研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會(huì)顯著促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定地向上級(jí)行政區(qū)域集聚；胡晨光等[12](2011)的研究結(jié)果與上述觀點(diǎn)基本保持一致，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策、公共投資建設(shè)、市場(chǎng)制度是影響工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的重要機(jī)制，并指出政府適當(dāng)干預(yù)是產(chǎn)業(yè)集聚的“外在動(dòng)力”。隨后一些專家學(xué)者采用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，如蹤家峰和朱佳佳[13](2013)研究發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)性財(cái)政支出對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚具有顯著促進(jìn)作用；詹新宇和王素麗[14](2018)研究表明，財(cái)政支出分權(quán)增強(qiáng)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚，但二者之間呈現(xiàn)穩(wěn)定的“U”型關(guān)系；閻川和雷婕[15](2019)以制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為例，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)其都具有顯著促進(jìn)作用，但對(duì)二者之間協(xié)同集聚呈現(xiàn)出倒“U”型關(guān)系。隨著相關(guān)研究不斷深入，一些專家開始關(guān)注財(cái)政分權(quán)對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚的影響機(jī)制，認(rèn)為地方政府通過增加財(cái)政支出，使得生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，地區(qū)邊際成本不斷下降，集聚要素不斷流動(dòng)(Bernard et al.[16]，2006)，外部效應(yīng)不斷凸顯(沈鴻和顧乃華[17]，2017)，尤其是財(cái)政科技、教育支出對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生了明顯促進(jìn)作用(儲(chǔ)德銀和建克成[18]，2014)。但也有一些研究對(duì)于財(cái)政分權(quán)與工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚關(guān)系持有一定懷疑態(tài)度。如Lichtenberg[19](2008)研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支出波動(dòng)性與工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)具有顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系。金煜等[20](2006)基于省級(jí)行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)、陳建軍等[21](2009)選擇地級(jí)市行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)、趙勇和魏后凱[22](2015)基于16大城市群的面板數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出水平對(duì)工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚具有顯著抑制作用，認(rèn)為減少政府干預(yù)，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集水平的提升。

綜合分析可見，由于樣本數(shù)量、模型設(shè)定、估計(jì)方法、指標(biāo)選取等方面有所差異，導(dǎo)致已有文獻(xiàn)尚未達(dá)成一致性結(jié)論，亟需進(jìn)一步實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的影響，但現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究視角、理論基礎(chǔ)及實(shí)證方法為本文的研究提供了重要參考。與已有文獻(xiàn)相比，本文的研究貢獻(xiàn)在于：(1)在理論層面，本文進(jìn)一步探討財(cái)政分權(quán)影響制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的理論機(jī)理，并揭示了二者之間的傳導(dǎo)機(jī)制。(2)在實(shí)證層面，本文采用系統(tǒng)GMM估計(jì)方法，可以有效緩解遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步選取不同變量定義和估計(jì)方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，較好地克服了內(nèi)生性問題。

二、理論分析與研究假說

財(cái)政分權(quán)是地方政府發(fā)揮作用的重要激勵(lì)機(jī)制，刺激地方政府更多地關(guān)注本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而采取擴(kuò)大轄區(qū)招商引資規(guī)模，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶助中小企業(yè)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”提供“援助之手”，繼而迅速增長(zhǎng)，又會(huì)因?qū)崿F(xiàn)個(gè)人利益最大化而選擇“攫取之手”，被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“絆腳石”。地方政府圍繞實(shí)現(xiàn)預(yù)期財(cái)政收入和增加地方官員晉升機(jī)會(huì)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而進(jìn)行激烈競(jìng)爭(zhēng)，以GDP增長(zhǎng)為核心的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)。制造業(yè)不僅是本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的命脈，也是快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大稅基的核心部門，同時(shí)也是政府集中干涉且全面控制的領(lǐng)域(王賢彬和陳春秀[23]，2019)。制造業(yè)集聚作為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種重要方式，并在這種行為目標(biāo)的引領(lǐng)下，地方政府具有了吸引產(chǎn)業(yè)投資、形成產(chǎn)業(yè)集聚的行為邏輯(劉彥軍[24]，2016)。然而，在政績(jī)考核壓力下，地方政府普遍具有短視化投資偏好，會(huì)產(chǎn)生一些異化行為，也會(huì)扭曲制造業(yè)集聚的市場(chǎng)機(jī)制資源配置功能。由此，財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)集聚具有擠出效應(yīng)有其內(nèi)在的必然邏輯。

這里，本文進(jìn)一步基于地方政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策效果的收益與成本的視角，參照席建成和韓雍[25](2019)的做法，引入衡量中央和地方財(cái)政分權(quán)的變量，試圖建立和解釋財(cái)政分權(quán)與產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果之間的關(guān)系。假定制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚為地方政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的效果。在中國(guó)式分權(quán)治理模式下，中央政府作為“委托人”委托地方政府即“代理人”負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，并掌控相對(duì)一定的財(cái)政支出自主權(quán)。

假定短期內(nèi)中央政府將產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為地方政府政績(jī)考核的兩項(xiàng)內(nèi)容，并以制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要任務(wù)，即用模型表述為M=m1x1+m2x2，x1代表地方政府在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚方面所實(shí)現(xiàn)的收益，x2代表地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面所實(shí)現(xiàn)的收益；m1和m2表示中央政府對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重考核權(quán)重。M表示地方政府官員的晉升機(jī)會(huì)，且M取決于地方制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平和地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的綜合效果。通常M越大，地方政府官員晉升的概率就越高。

雖然地方政府并非制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的直接主體，但地方政府在當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)集聚過程中的收益是將產(chǎn)業(yè)政策資源配置到不同類型的行業(yè)主體所實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出。假定地方政府在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面產(chǎn)出是其努力投入的線性函數(shù)，同時(shí)地方政府在產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面努力投入的增加等價(jià)于產(chǎn)業(yè)集聚水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果的優(yōu)化，說明地方政府在促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面努力投入對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果的一次線性函數(shù)系數(shù)為1，即xi=ti+εi，i=1，2，t1表示地方政府在推動(dòng)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚方面的努力投入規(guī)模，t2表示地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面努力投入規(guī)模，εi表示“產(chǎn)出”不確定性。

地方政府的收益W(x)主要包括政治收益M和經(jīng)濟(jì)收益N兩部分。政治收益是中央政府為追求政治晉升概率M的最大化，以不同任務(wù)上的考核權(quán)重為導(dǎo)向的收益。經(jīng)濟(jì)收益主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，地方政府在財(cái)政分權(quán)體制下往往具有追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的地方財(cái)政收入的內(nèi)在動(dòng)機(jī)；另一方面，地方政府在協(xié)助本轄區(qū)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府官員為實(shí)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以尋求內(nèi)在激勵(lì)。即地方政府的收益為：

W(x)=M+N

(1)

地方政府經(jīng)濟(jì)收益N與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)x2、中央與地方財(cái)政分權(quán)程度δ密切相關(guān)，即N=δx2，整理(1)式為：

W(x)=m1x1+(m2+δ)x2

(2)

假設(shè)地方政府屬于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型，表明地方政府的效用函數(shù)服從負(fù)指數(shù)效用函數(shù)，即：

U=E(-e-r[w(x)-c(t)])

(3)

r為絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)厭惡系數(shù)。將(2)式代入(3)式并線性化，求出地方政府“確定性等價(jià)報(bào)酬”(簡(jiǎn)稱CE)：

(4)

進(jìn)一步，假定地方政府促進(jìn)制造業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面產(chǎn)出是相互獨(dú)立的，即σ12=σ21=0。此外，設(shè)定地方政府成本函數(shù)為二次函數(shù)形式，即：

(5)

基于上文設(shè)定的場(chǎng)景，在效用最大化條件下，地方政府最優(yōu)努力投入的目標(biāo)函數(shù)為：

(6)

對(duì)(6)式的t1、t2求偏導(dǎo)，可得：

(7)

由(7)式得出，地方政府在制造業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面最優(yōu)努力投入水平與中央與地方財(cái)政分權(quán)程度δ，不同任務(wù)努力投入的邊際成本c1、c2，以及兩項(xiàng)任務(wù)之間努力投入的替代效應(yīng)θ有關(guān)。

(8)

由(8)式得出，財(cái)政分權(quán)與制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的努力投入具有負(fù)向相關(guān)關(guān)系，說明隨著財(cái)政分權(quán)程度的提高，降低了地方政府在產(chǎn)業(yè)集聚方面的努力投入，進(jìn)而不利于制造業(yè)集聚水平的提高。據(jù)此，本文提出研究假說1：中國(guó)式財(cái)政分權(quán)引致地方政府在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚方面投入規(guī)模減少，進(jìn)而阻礙了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提升。

根據(jù)上述理論邏輯，財(cái)政分權(quán)下地方政府可能因財(cái)政支出偏好、稅收競(jìng)爭(zhēng)及土地財(cái)政依賴引致制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚方面投入的減少，進(jìn)而對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生了扭曲效應(yīng)。具體內(nèi)容如下：第一，財(cái)政分權(quán)因地方政府“重生產(chǎn)、輕科教”支出偏好而抑制了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提高。由于財(cái)政分權(quán)難以約束地方政府“重生產(chǎn)、輕科教”的自利性投資偏好(吳延兵[26]，2019)，這樣會(huì)減少地方政府對(duì)外部性較強(qiáng)的科教活動(dòng)的財(cái)政支出(李政和楊思瑩[27]，2018)，使短期內(nèi)難以產(chǎn)生收益的財(cái)政科教支出被其他項(xiàng)目支出擠占，地方政府更加偏愛短期內(nèi)見效快的生產(chǎn)性投資，意味著財(cái)政分權(quán)對(duì)財(cái)政科教支出產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”，以及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)異化所導(dǎo)致的制造業(yè)企業(yè)行為扭曲。長(zhǎng)期以來，財(cái)政資金支持制造業(yè)企業(yè)從事研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新的“汲水功能”也正在不斷削弱，在很大程度上阻礙了制造業(yè)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新能力的提升，一定程度上削弱了制造業(yè)生產(chǎn)效率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而影響制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的形成。據(jù)此，提出研究假說2：財(cái)政分權(quán)會(huì)抑制地方政府科教支出偏好，對(duì)財(cái)政科教支出的擠出效應(yīng)阻礙了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚。

第二，財(cái)政分權(quán)是在既有制度框架下中央政府賦予地方政府一定稅收自主支配權(quán)，地方政府為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期財(cái)政收入而采取低稅策略招商引資的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為愈發(fā)普遍(王瑋和曾智涵[28]，2020)，促使地方政府投資偏好更加傾向于對(duì)財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著促進(jìn)作用的制造業(yè)企業(yè)，但一定程度上抑制了具有周期長(zhǎng)、見效慢、風(fēng)險(xiǎn)大的高新技術(shù)制造業(yè)，從而也阻礙了制造業(yè)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。一些地區(qū)招商引資策略或模式存在一定盲目性，存在“規(guī)模大、質(zhì)量低”的現(xiàn)象，大量引進(jìn)制造業(yè)企業(yè)無法有效適應(yīng)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，相對(duì)不完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)配套措施不健全一定程度上降低了制造業(yè)企業(yè)效益，既有資源難以得到有效配置。另外，制造業(yè)企業(yè)的附加值普遍偏低，易于被模仿和復(fù)制，尤其是不規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)下，地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步吸引企業(yè)向中心地區(qū)靠攏，加劇重復(fù)建設(shè)，一定程度上抬高了制造業(yè)生產(chǎn)要素的成本，阻礙了新興制造企業(yè)發(fā)展，一些制造業(yè)企業(yè)仍然采用傳統(tǒng)工藝技術(shù)水平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)出現(xiàn)低端制造業(yè)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象。據(jù)此，本文提出研究假說3：財(cái)政分權(quán)加劇了地方稅收競(jìng)爭(zhēng)行為，影響制造業(yè)企業(yè)的資源配置，弱化了地方稅收對(duì)制造業(yè)集聚的引領(lǐng)作用，阻礙了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提升。

第三，在分稅制改革和“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”的驅(qū)動(dòng)下，地方政府具有實(shí)施土地財(cái)政策略的激勵(lì)和動(dòng)力。一般意義上，相比于服務(wù)業(yè)來說，制造業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率以及對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本水平的要求相對(duì)較低。目前，以GDP為核心的政績(jī)考核體系下，出于政治錦標(biāo)賽目的，地方政府強(qiáng)烈偏好于制造業(yè)發(fā)展(邵朝對(duì)等[29]，2016)，可能選擇大量出讓低價(jià)工業(yè)用地、建設(shè)工業(yè)園區(qū)等方式招商引資，這種以地謀發(fā)展的模式可能促使制造業(yè)短期內(nèi)超常規(guī)發(fā)展，且地方政府將大量的建設(shè)用地用于工業(yè)用地，導(dǎo)致其他產(chǎn)業(yè)用地供給相對(duì)不足，由此可能促使制造業(yè)過度發(fā)展，一定程度上加劇制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲程度和非合理化發(fā)展。由于制造業(yè)進(jìn)入門檻相對(duì)偏低而促使地區(qū)大量中低端制造業(yè)進(jìn)入該地區(qū)投資，在造成地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資低水平重復(fù)的同時(shí)，難以有效形成制造業(yè)集聚的空間格局。據(jù)此，本文提出研究假說4：財(cái)政分權(quán)加劇了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，地方政府實(shí)施土地財(cái)政進(jìn)一步固化“重生產(chǎn)、輕服務(wù)”支出偏好，而這種支出偏好阻礙了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提升。

三、變量、數(shù)據(jù)與方法

(一)變量定義

被解釋變量：制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚(indconc)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于產(chǎn)業(yè)集聚的測(cè)度方法主要有：總體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)測(cè)度方法、空間自相關(guān)方法、距離空間測(cè)度法(張琳彥[30]，2015)。限于運(yùn)用省級(jí)行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)實(shí)證分析制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，所以選擇總體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的測(cè)度方法，包括了區(qū)位熵、空間基尼系數(shù)、G指數(shù)、赫芬達(dá)爾指數(shù)等。本文主要借鑒閻川[31](2019)的測(cè)度方法，采用區(qū)位熵作為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的指標(biāo)，運(yùn)用《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中制造業(yè)的就業(yè)人數(shù)計(jì)算城市制造業(yè)的區(qū)位熵，其計(jì)算公式如下：

(9)

其中，cyi、yi分別表示i地區(qū)制造業(yè)就業(yè)人數(shù)和i地區(qū)全部就業(yè)人數(shù)，cy和y分別代表全國(guó)制造業(yè)就業(yè)人數(shù)和全國(guó)就業(yè)人數(shù)。一般意義上，indconc值越大，說明制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平越高。

解釋變量：財(cái)政分權(quán)(fd)。從中國(guó)政治實(shí)際運(yùn)行看，稅收分成成為影響各級(jí)政府關(guān)系的核心問題(呂冰洋等[32]，2016)，增值稅和企業(yè)所得稅是規(guī)模最大的兩個(gè)主體稅種，且屬于中央和地方共享稅種(毛捷等[33]，2018)，并在此基礎(chǔ)上，建立了稅收總分成率。因此，選擇增值稅分成(vat)、企業(yè)所得稅分成(cit)和稅收總分成(tis)作為財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)參數(shù)。一般認(rèn)為，稅收分成占比越高，表示地方政府自主支配財(cái)政資源的能力越強(qiáng)。

中介變量：財(cái)政科教支出(fte)、宏觀稅負(fù)(mtb)、土地財(cái)政(if)。其中，選擇財(cái)政科教支出占一般公共預(yù)算支出比重作為財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的參數(shù)；運(yùn)用稅收收入占GDP比重衡量宏觀稅負(fù)水平，以及采用土地出讓金收入占一般公共預(yù)算收入比重表示地方政府土地財(cái)政依賴度。

為了緩解遺漏變量的內(nèi)生性問題，借鑒國(guó)內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文控制了如下變量：(1)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平(ind)，采用第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)GDP比重測(cè)度，實(shí)際表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化。(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(pgdp)，采用地區(qū)人均GDP測(cè)度。(3)對(duì)外開放水平(fdi)，采用實(shí)際利用進(jìn)出口貿(mào)易額占GDP比重作為外資規(guī)模的指標(biāo)參數(shù)。(4)制造業(yè)平均工資水平(wage)，用省份城鎮(zhèn)單位制造業(yè)平均工資的對(duì)數(shù)值衡量。(5)金融發(fā)展水平(fin)，用年末金融機(jī)構(gòu)存貸額占地區(qū)GDP比重衡量。

(二)數(shù)據(jù)說明

限于數(shù)據(jù)的可得性和完備性，剔除數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重的年份，以及數(shù)據(jù)波動(dòng)性偏大的西藏自治區(qū)，最終選取2001-2018年30個(gè)省(市、自治區(qū))作為樣本區(qū)間，樣本量共540個(gè)。本文的原始數(shù)據(jù)主要來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)稅務(wù)年鑒》《中國(guó)金融年鑒》《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)》及各省統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)。需要特別說明的是，2007年我國(guó)政府收支科目統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生一定變化，2000-2006年財(cái)政科技支出與《2007年政府收支分類科目》中的解釋近似地加以銜接。各變量的定義與描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

表1 變量定義與描述性統(tǒng)計(jì)

(三)模型構(gòu)建

為了檢驗(yàn)前期理論分析并驗(yàn)證相關(guān)理論假說，財(cái)政分權(quán)與制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚之間可能存在一定的路徑依賴，以及遺漏變量可能帶來內(nèi)生性問題，可能導(dǎo)致回歸估計(jì)結(jié)果出現(xiàn)偏誤現(xiàn)象。鑒于此，為了進(jìn)一步提高財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的回歸估計(jì)結(jié)果穩(wěn)健性，本文加入制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚滯后一階考察其動(dòng)態(tài)變化，其動(dòng)態(tài)面板模型如下：

indconci，t=α0+α1indconci，t-1+α2fdi，t+α3xi，t+εi，t

(10)

其中，indconc為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚，i表示省(市、自治區(qū))，t表示年份，fdi，t為財(cái)政分權(quán)，xi，t為一系列控制變量，εi，t為隨機(jī)誤差擾動(dòng)項(xiàng)，α0為常數(shù)項(xiàng)，α1、α2、α3為各變量的回歸估計(jì)系數(shù)。

四、結(jié)果分析

(一)整體估計(jì)結(jié)果

基于前文的理論預(yù)期和計(jì)量模型的設(shè)定，運(yùn)用STATA15.0軟件對(duì)相關(guān)參數(shù)進(jìn)行估計(jì)，財(cái)政分權(quán)與制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的動(dòng)態(tài)面板計(jì)量模型(GMM)結(jié)果見表2。Sargan的檢驗(yàn)結(jié)果表明，該模型不存在過度識(shí)別問題，在整體上該模型工具變量使用是有效的。表2顯示滯后一期制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的回歸估計(jì)系數(shù)在1%置信水平上顯著為正，說明滯后一期制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平每增加1個(gè)單位，當(dāng)期制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平將增加0.7個(gè)單位左右，說明制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚尚未出現(xiàn)反復(fù)與短暫回調(diào)現(xiàn)象。模型(1)-(3)顯示稅收總分成、增值稅分成、企業(yè)所得稅分成的回歸估計(jì)系數(shù)在1%置信水平上顯著為負(fù)，說明財(cái)政分權(quán)阻礙了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提高，財(cái)政分權(quán)每增加1個(gè)單位，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚程度下降0.1個(gè)單位左右，意味著隨著地方政府擁有更多的財(cái)政自主權(quán)，一定程度上會(huì)降低制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平，驗(yàn)證了前文的研究假說1，這與童鑫[34](2020)研究結(jié)果基本保持一致。其主要原因可能在于：財(cái)政分權(quán)體制下地方保護(hù)主義可能對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生阻礙作用，使得地方政府更加關(guān)注本轄區(qū)制造業(yè)發(fā)展，減少了地區(qū)間集聚要素流動(dòng)，一定程度上加劇了地方保護(hù)主義，以及受到唯GDP論政績(jī)考核壓力和官員晉升激勵(lì)的雙重約束下，導(dǎo)致了制造業(yè)難以有效形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。

表2 整體估計(jì)結(jié)果

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了使研究結(jié)論更具穩(wěn)健性，本文采取更換指標(biāo)的方式進(jìn)行相應(yīng)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

1.產(chǎn)業(yè)集聚指標(biāo)

Ciccone & Hall[35](1996)認(rèn)為，人口和就業(yè)密度較高是經(jīng)濟(jì)集聚現(xiàn)象的一個(gè)重要表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)集聚現(xiàn)象表現(xiàn)為一種區(qū)位效應(yīng)。本文借鑒楊浩昌等[36](2016)的做法，采用制造業(yè)就業(yè)密度(萬人/平方公里)作為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的另一個(gè)衡量指標(biāo)，來衡量我國(guó)省級(jí)層面制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚程度，其具體計(jì)算公式為：

(3)

其中，Ei，t為地區(qū)i在t年份的制造業(yè)就業(yè)人數(shù)(萬人)，Si，t為地區(qū)i在t年份的土地面積(平方公里)。一般意義上，該指標(biāo)數(shù)值越大，表明制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平相對(duì)較高。本文采用固定面板模型進(jìn)行估計(jì)。表3報(bào)告了稅收總分成、增值稅分成、企業(yè)所得稅分成與制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的實(shí)證結(jié)果。結(jié)果表明：稅收總分成、增值稅分成與制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚在5%和1%的置信水平上顯著為負(fù)，但企業(yè)所得稅分成對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚不顯著，一定程度上仍然能夠說明財(cái)政分權(quán)與制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚具有相對(duì)穩(wěn)定的負(fù)向相關(guān)關(guān)系，進(jìn)一步驗(yàn)證了研究假說1。

2.財(cái)政支出分權(quán)

一般意義上，財(cái)政支出分權(quán)更能反映中央向地方政府下放的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，中央和地方財(cái)政支出責(zé)任劃分相對(duì)明確，地方政府預(yù)算支出范疇相對(duì)穩(wěn)定，支出分權(quán)能夠更準(zhǔn)確、一致地刻畫財(cái)政分權(quán)度。本文采用人均地方本級(jí)財(cái)政支出占人均地方本級(jí)財(cái)政支出與人均中央本級(jí)財(cái)政支出之和的比重表示財(cái)政支出分權(quán)(fd)，財(cái)政支出分權(quán)指標(biāo)數(shù)值越大，說明財(cái)政分權(quán)程度越高。為了克服內(nèi)生性問題，這里，本文繼續(xù)采用系統(tǒng)GMM估計(jì)財(cái)政支出分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的影響(見表3)。模型(4)顯示了財(cái)政支出分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚在1%的置信水平上顯著為負(fù)，說明財(cái)政分權(quán)不利于促進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提升?？梢姡瑹o論從更換財(cái)政分權(quán)還是制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的指標(biāo)，還是建立固定面板模型或動(dòng)態(tài)面板模型，都表明了財(cái)政分權(quán)阻礙了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提升，意味著本文的研究結(jié)果是穩(wěn)健的。

表3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

五、進(jìn)一步分析：傳導(dǎo)機(jī)制檢驗(yàn)

(一)模型設(shè)定

要找到財(cái)政分權(quán)扭曲了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的原因，需要進(jìn)一步了解財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政行為的約束與激勵(lì)。由此，財(cái)政行為及其衍生影響引起了學(xué)術(shù)界的廣泛重視。這里，本文選擇財(cái)政科教支出、宏觀稅負(fù)及土地財(cái)政三個(gè)方面分析財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的傳導(dǎo)機(jī)制。為此，本文借鑒溫忠麟和葉寶娟[37](2014)的中介效應(yīng)檢驗(yàn)方法，加入相應(yīng)的控制變量，設(shè)定如下經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型：

indconc=β1+c*fd+λX+ε1

(11)

Mi=β2+a*fd+λX+ε2

(12)

indcono=β3+b*Mi+c'*fd+λX+ε3

(13)

其中，Mi為中介變量，即財(cái)政科教支出(fte)、宏觀稅負(fù)(mtb)和土地財(cái)政(if)；xi，t=[indi，t，pgdpi，t，fdii，t，wagei，t，fini，t]為控制變量，其中系列向量系數(shù)λ=[λ1，λ2，λ3，λ4，λ5]；a，b，c，c'為估計(jì)參數(shù)；ε為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

(二)結(jié)果分析

本文運(yùn)用Stata15.0對(duì)財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行檢驗(yàn)(見表4)。首先，財(cái)政分權(quán)下地方政府通過調(diào)整財(cái)政科教支出變化，影響制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平。表4報(bào)告了財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的回歸系數(shù)在1%置信水平上顯著為負(fù)，且回歸系數(shù)c分別為-0.2158、-0.3041、-0.0520，說明財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚具有顯著的負(fù)向影響。但財(cái)政分權(quán)顯著抑制財(cái)政科教支出水平，即a分別為-0.0497、-0.0395、-0.0071，意味著財(cái)政分權(quán)尚未約束地方官員財(cái)政科教支出責(zé)任，抑制了地方政府科教支出偏好。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政科教支出顯著促進(jìn)了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提高，即b分別為0.3891、0.3648、0.4700，說明提高財(cái)政科教支出規(guī)模將有利于改善制造業(yè)集聚效果，但財(cái)政分權(quán)仍然抑制制造業(yè)產(chǎn)業(yè)聚聚，即c'分別為-0.1965、-0.2897、-0.0554?？梢?，其回歸估計(jì)系數(shù)a*b符號(hào)為負(fù)，且與c'同號(hào)，說明財(cái)政科教支出對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的影響屬于部分中介效應(yīng)，意味著加大財(cái)政科教支出力度實(shí)現(xiàn)制造業(yè)集聚水平的提高是一條可行的路徑，驗(yàn)證了前文假設(shè)2，財(cái)政分權(quán)抑制了地方政府科教支出偏好，阻礙了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提高。

其次，財(cái)政分權(quán)下地方政府通過調(diào)整宏觀稅負(fù)水平變動(dòng)，進(jìn)而影響制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。表4顯示財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，且回歸系數(shù)c分別為-0.2158、-0.3041、-0.0520，說明財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚具有顯著的負(fù)向影響。財(cái)政分權(quán)對(duì)宏觀稅負(fù)水平的影響顯著為正，a分別為0.3737、0.0259、0.0169，說明財(cái)政分權(quán)加劇了地方宏觀稅負(fù)負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為正，宏觀稅負(fù)的回歸系數(shù)在1%水平上顯著為正。上述實(shí)證結(jié)果顯示回歸估計(jì)系數(shù)a、b符號(hào)為正，則a*b符號(hào)為正，且與c'符號(hào)相異，說明宏觀稅負(fù)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚存在“遮掩效應(yīng)”，但一定程度上驗(yàn)證了前文假說3，財(cái)政分權(quán)提高了地方宏觀稅負(fù)水平，實(shí)現(xiàn)了地方財(cái)政預(yù)期收入，但政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)行為影響了制造業(yè)企業(yè)的資源配置，阻礙了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提升。

最后，財(cái)政分權(quán)下地方政府通過實(shí)施土地財(cái)政策略，影響制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平。表4顯示土地財(cái)政的中介檢驗(yàn)結(jié)果。(1)財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，其回歸系數(shù)c分別為-0.2056、-0.0541和-0.0446。(2)財(cái)政分權(quán)對(duì)政府土地財(cái)政收入的回歸估計(jì)系數(shù)在1%的置信水平上顯著為負(fù)，說明財(cái)政分權(quán)并不是導(dǎo)致地方政府?dāng)U張土地財(cái)政行為的原因，即回歸系數(shù)a分別為-0.8027、-0.0515、-0.3183。(3)檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)和土地財(cái)政對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚在1%的置信水平上顯著為負(fù)，表明土地財(cái)政抑制了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提高?？梢?，a*b符號(hào)為正，且與c'符號(hào)相異，說明地方政府的土地財(cái)政行為對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的影響存在一定“遮掩效應(yīng)”，一定程度上驗(yàn)證了前文假說4。

表4 中介檢驗(yàn)結(jié)果

六、結(jié)論與政策啟示

從財(cái)政分權(quán)與制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚關(guān)系這一問題為出發(fā)點(diǎn)，利用動(dòng)態(tài)面板模型和中介效應(yīng)模型實(shí)證檢驗(yàn)和科學(xué)研判財(cái)政分權(quán)對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的作用及其傳導(dǎo)機(jī)制。結(jié)果表明：(1)財(cái)政分權(quán)是造成制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚扭曲行為的重要原因之一。(2)進(jìn)一步，機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財(cái)政科教支出、稅收競(jìng)爭(zhēng)和土地財(cái)政成為財(cái)政分權(quán)影響制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的重要傳導(dǎo)機(jī)制。因此，對(duì)財(cái)政分權(quán)改革、制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚及其關(guān)系提出如下意見：

(一)優(yōu)化現(xiàn)有地方政績(jī)考核機(jī)制。一是要加強(qiáng)對(duì)地方官員的橫向監(jiān)督，應(yīng)充分發(fā)揮人大、政協(xié)、新聞媒體和公眾的協(xié)同監(jiān)督作用，抑制地方政府一些短視化的投資行為。二是應(yīng)建立相對(duì)合理的多維考核體系，一定程度上弱化制造業(yè)發(fā)展規(guī)模考核比重，同時(shí)必須逐漸改變以GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向的績(jī)效考核內(nèi)容，防范因地方政績(jī)考核壓力而追求短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而造成了制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的扭曲現(xiàn)象。

(二)轉(zhuǎn)變地方“重生產(chǎn)、輕科教”支出偏好。一是強(qiáng)化財(cái)政科教支出預(yù)算約束和績(jī)效管理，進(jìn)一步明確中央和地方政府間科教領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步增強(qiáng)地方公共科教服務(wù)保障能力，為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚提供重要的智力支持和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。二是注重財(cái)政科教支出對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的長(zhǎng)期投資效應(yīng)，從中央到地方要繼續(xù)提高財(cái)政科教支出規(guī)模，提高人力和技術(shù)資本存量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平的提高。

(三)有效約束地方稅收競(jìng)爭(zhēng)行為。稅收作為影響制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的重要因素之一。若想提高制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚水平，需要盡可能降低地區(qū)稅負(fù)負(fù)擔(dān)水平，嚴(yán)格限制地方稅收競(jìng)爭(zhēng)行為，才能更好地發(fā)揮稅收支持制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的發(fā)展。此外，通過立法落實(shí)稅收法定原則，確保稅率、征稅對(duì)象和計(jì)稅依據(jù)等基本稅收要素的法定，進(jìn)而有效約束地方“攫取之手”，減少地方政府對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的行政干預(yù)，真正讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

(四)建立健全地方土地管理體制。一是應(yīng)將土地市場(chǎng)交易引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)一步弱化地方政府擁有土地資源配置的絕對(duì)壟斷權(quán)。二是應(yīng)將土地財(cái)政收入完全納入政府預(yù)算體系中，進(jìn)一步約束和規(guī)范政府性基金收支行為，并規(guī)范其支出結(jié)構(gòu)。三是中央層面也要健全土地相關(guān)管理體制，強(qiáng)化土地資源監(jiān)管力度，尤其是加大土地資源配置方面違法違規(guī)行為的懲罰力度，堅(jiān)決打擊土地貪污、腐敗違法行為，壓縮地方官員土地尋租空間，為營(yíng)造良好的產(chǎn)業(yè)集聚生態(tài)環(huán)境提供重要制度保障。