社區(qū)綜合體規(guī)建管一體化優(yōu)化策略研究：基于社區(qū)生活圈和整體治理視角

劉佳燕 李宜靜

1 問題的提出

社區(qū)服務(wù)設(shè)施處于服務(wù)設(shè)施體系的末端層級，較長時期以來受重視和投入程度都相對不足，“最后一公里”的供給短缺問題成為制約廣大民眾享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的關(guān)鍵瓶頸。黨的十八大提出“加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”，社會服務(wù)和資源投放重心日趨向基層下沉。從規(guī)劃指標(biāo)看，近年來社區(qū)服務(wù)設(shè)施的配置規(guī)模得到顯著提升，對比2018年版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》和2002年版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》可見，前者中的社區(qū)服務(wù)類設(shè)施的人均建筑和人均用地總面積均相當(dāng)于后者中的3倍左右①。

伴隨各地大力推進(jìn)社區(qū)生活圈建設(shè)，關(guān)于社區(qū)服務(wù)設(shè)施的關(guān)注重心和挑戰(zhàn)開始從規(guī)劃藍(lán)圖的繪制轉(zhuǎn)向落地實施和管理運(yùn)營的“后半程”。實踐中暴露出以下三大突出問題。1）理想指標(biāo)落實難。特別在大量已建成地區(qū)，存量空間有限，產(chǎn)權(quán)和使用情況復(fù)雜，規(guī)劃設(shè)施指標(biāo)落地困難；或是面積總量達(dá)標(biāo)，但可用、實用空間不足。2）空間使用難。不少設(shè)施被布置在邊角、背向、地下或較高樓層空間，有些甚至連基本的采光、層高都無法滿足，可達(dá)性和可用性差；布局分散亦不利于形成鄰里中心氛圍。3）人氣不足、運(yùn)營難。面對日益增多的服務(wù)設(shè)施，基層人力、精力、能力難以支持相關(guān)管理運(yùn)營，導(dǎo)致設(shè)施開放時間、空間氛圍和服務(wù)品質(zhì)難以得到保障；設(shè)施建設(shè)和后期運(yùn)維成本成為基層財政不小的負(fù)擔(dān)，一些地方出現(xiàn)設(shè)施建好后遲遲不交付或“關(guān)門大吉”的情況。

隨著社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，社區(qū)服務(wù)設(shè)施從空間到服務(wù)的供給面臨從量到質(zhì)的提升，如何通過精細(xì)化設(shè)計、精準(zhǔn)化服務(wù)和整體性治理積極應(yīng)對和解決上述問題，成為美好社區(qū)生活圈建設(shè)的重大挑戰(zhàn)。

2 社區(qū)生活圈與整體治理

2.1 社區(qū)生活圈

基于對傳統(tǒng)居住區(qū)規(guī)劃中對居住人口與居住形態(tài)的多元化趨勢響應(yīng)不足等問題的反思，近年來社區(qū)生活圈的理念和方法日益興起，強(qiáng)調(diào)從不同人群的時空間行為特征和多元需求出發(fā)，以屬地生活圈為基本單元，實現(xiàn)多類社區(qū)服務(wù)的整合配置[1]。對于社區(qū)服務(wù)設(shè)施而言，社區(qū)生活圈建設(shè)理念的創(chuàng)新之處在于：1）建設(shè)邏輯從供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向—打破以往供給主體導(dǎo)向下的條塊分割，以使用者為核心，以人的生活需求和使用便利為出發(fā)點，重構(gòu)社區(qū)服務(wù)供給和設(shè)施配置邏輯；2）建設(shè)模式從標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)向差異化—改變過去均質(zhì)化的設(shè)施配置模式，實現(xiàn)面向不同群體和社區(qū)構(gòu)成、不同需求層級的差異化供給；3）建設(shè)主體從政府包攬轉(zhuǎn)向多方參與—不再局限于政府全擔(dān)的社區(qū)公共服務(wù)范疇，而拓展至社會和市場協(xié)同供給的大社區(qū)服務(wù)范疇，實現(xiàn)公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)和公益服務(wù)的全面結(jié)合；4）建設(shè)范疇從基本服務(wù)配套轉(zhuǎn)向多圈融合的生活場景營造—將健康、安全、文化等主題融入生活圈內(nèi)涵，注重營造功能復(fù)合、充滿活力的鄰里中心和多種生活場景，構(gòu)建有認(rèn)同感和歸屬感的生活共同體[2-6]。

可見，社區(qū)生活圈建設(shè)體現(xiàn)出很強(qiáng)的整合性特質(zhì)，正是滿足了人們?nèi)找尕S富、多樣化和高度融合的生活需求。從“表”而言，體現(xiàn)為面向多元需求、多重目標(biāo)的多類功能空間的“聚合”；從“里”而言，核心挑戰(zhàn)來自多專業(yè)、多部門、多主體、多環(huán)節(jié)復(fù)雜交織的“整合”問題。而目前，大部分關(guān)于社區(qū)生活圈和社區(qū)服務(wù)設(shè)施的研究集中于前者，包括相關(guān)概念、分類、服務(wù)范圍和配置標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，已有較系統(tǒng)、成熟的成果；僅有少數(shù)強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃實施和管理運(yùn)營層面，應(yīng)加強(qiáng)政府監(jiān)督和引導(dǎo)作用，明確建設(shè)引導(dǎo)和管理單位，促進(jìn)多部門協(xié)作和社會力量加入等[7-8]。實踐中也暴露出重規(guī)劃設(shè)計、輕實施落地，重規(guī)模指標(biāo)、輕品質(zhì)管控，重硬件建設(shè)、輕運(yùn)營管理等問題[9]。總體而言，相對于理念上強(qiáng)調(diào)的“整合”，實際中卻受制于“分割”：1）規(guī)劃設(shè)計和地理學(xué)領(lǐng)域關(guān)注空間規(guī)劃、社會學(xué)和公共政策領(lǐng)域關(guān)注運(yùn)營管理的學(xué)科分割；2）規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)等相關(guān)部門間的主體分割；3）規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)管理和后期運(yùn)營等環(huán)節(jié)間的階段分割。

由此，社區(qū)生活圈建設(shè)如何從藍(lán)圖繪制走向切實有效的落地實施和可持續(xù)運(yùn)營，亟待從規(guī)劃、建設(shè)和管理一體化角度探索整合路徑。

2.2 整體治理

回顧中國社區(qū)服務(wù)供給和設(shè)施配置模式的發(fā)展，可視為基層社會管理體制從單位制、街居制向社區(qū)制變遷的產(chǎn)物。伴隨社區(qū)發(fā)展重心從“社區(qū)服務(wù)”到“社區(qū)建設(shè)”再到“社區(qū)治理”的轉(zhuǎn)變，社區(qū)取代單位成為服務(wù)提供的基本單元，社區(qū)服務(wù)供給主體也逐步由單位轉(zhuǎn)向基層政府，進(jìn)而吸納更多市場和社會力量的加入。總結(jié)上述歷程的一大特征為走向“社區(qū)服務(wù)的社會化”：社區(qū)和社會從封閉到開放，從各自為政到一體化；多方參與公共事務(wù)，成本共擔(dān)，利益共享[10-13]。

在此轉(zhuǎn)型過程中，由于社區(qū)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)變化通常滯后于需求結(jié)構(gòu)變化，同時又受制于政府職能結(jié)構(gòu)和部門利益分化，社區(qū)服務(wù)往往呈現(xiàn)出碎片化的顯著問題，具體體現(xiàn)為服務(wù)信息、方式和流程等的碎片化，進(jìn)而擴(kuò)大服務(wù)縫隙，降低服務(wù)效率，損害服務(wù)公平[14-16]。

應(yīng)對當(dāng)代城市日益復(fù)雜、跨界的公共議題和社會風(fēng)險，20世紀(jì)90年代“整體治理”理論興起。源于對傳統(tǒng)公共行政的科層制弊端和新公共管理的碎片化弊端的反思，整體治理強(qiáng)調(diào)以公眾需求為基本出發(fā)點，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理策略，針對治理主體分散、功能重復(fù)、治理系統(tǒng)混亂等碎片化問題，實現(xiàn)治理層級的整合、治理功能的整合、公私部門的整合，并重視以制度化、專業(yè)化的治理方式進(jìn)行科學(xué)治理[17]。關(guān)于整體治理的討論，從早期聚焦于政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，逐步轉(zhuǎn)向政府部門、市場力量、社會組織和志愿者等多主體共同參與的新型治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)[18-19]。

整體治理理論為破解社區(qū)服務(wù)碎片化問題，創(chuàng)新政府和社會協(xié)同治理模式和運(yùn)行機(jī)制提供了支撐。既有研究主要致力于將整體治理理論及視角引入中國政府治理和基層治理工作，其中少數(shù)聚焦于公共服務(wù)體系的整體治理研究，側(cè)重點一是政府提供的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)職能部門間的協(xié)作和整合；二是作為軟件的服務(wù)體系，如文化、健身、養(yǎng)老等單項服務(wù)內(nèi)容[15,20-21]。而在社區(qū)生活圈建設(shè)中，既涉及多主體的協(xié)作、多類服務(wù)的整合，也包括軟硬件、全流程的結(jié)合，亟待探索整體治理的機(jī)制和策略。

3 研究對象與研究方法

3.1 研究對象

社區(qū)綜合體（或稱鄰里中心、家園中心等）作為社區(qū)生活圈建設(shè)的重要內(nèi)容，也是基本載體，指針對社區(qū)服務(wù)設(shè)施小、散、亂等問題，將相關(guān)功能整合設(shè)置，基于一體化規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)，形成復(fù)合型、一站式的社區(qū)服務(wù)建筑單體或建筑集群，用以實現(xiàn)土地和空間的復(fù)合集約利用，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，聚集人氣，增加用戶粘性，形成鄰里活力中心[22]。

本研究之所以選擇社區(qū)綜合體作為主要研究對象，一是其作為多項社區(qū)服務(wù)高度集中的空間載體，面臨的整合性挑戰(zhàn)尤為突出；二是社區(qū)綜合體目前屬于新生事物，在地方實踐中正處于從“圖文性整合”到“實施性整合”的關(guān)鍵階段，亟待破局。

3.2 研究方法

本研究在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，選取在社區(qū)生活圈和社區(qū)綜合體建設(shè)有前沿和代表性成果的地區(qū)，包括北京市海淀區(qū)、上海市嘉定區(qū)、蘇州市蘇州工業(yè)園區(qū)、成都市成華區(qū)等，針對綜合體規(guī)劃建設(shè)、管理運(yùn)營和使用評估等內(nèi)容，通過現(xiàn)場踏勘、專題座談、問卷調(diào)查和深度訪談等方法，深度調(diào)研社區(qū)綜合體案例12個，深度訪談?wù)块T、基層社區(qū)和相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人28人次，獲得典型綜合體周邊社區(qū)居民有效問卷218份。

4 社區(qū)綜合體規(guī)建管中的碎片化困境和挑戰(zhàn)

碎片化是整體治理理論的關(guān)鍵概念之一，也是整體治理研究的邏輯起點。在社區(qū)綜合體的規(guī)劃、建設(shè)和管理中，由于各主體利益偏好的分化，信息溝通和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的不足，帶來顯著的碎片化困境，具體包括3個方面。1）主體的碎片化。政府部門、街鎮(zhèn)、社區(qū)以及社會組織等第三方機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清、權(quán)限模糊、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、空間低質(zhì)、服務(wù)低效等問題。2）信息的碎片化。各管理主體、供給主體和消費者之間信息交流不暢，導(dǎo)致自上而下的資源投入和居民真實需求脫節(jié)，設(shè)施管理、運(yùn)營和使用中的需求和問題與規(guī)劃建設(shè)前端缺乏對接。3）標(biāo)準(zhǔn)的碎片化。社區(qū)綜合體規(guī)劃、建設(shè)和管理的標(biāo)準(zhǔn)化體系尚未形成，既有各項社區(qū)服務(wù)和設(shè)施的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺乏對接和整合機(jī)制，制約了綜合體集成效益和服務(wù)效能的發(fā)揮。

從整體治理的視角，社區(qū)綜合體要突破上述碎片化困境，挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在規(guī)劃實施和管理運(yùn)營階段，而借由規(guī)建管之間的聯(lián)動機(jī)制，進(jìn)而對規(guī)劃設(shè)計提出新的要求。核心挑戰(zhàn)可歸于以下3個方面。

1）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的整合。由于社區(qū)級的各類服務(wù)設(shè)施面積普遍較小，很多沒有獨立占地需求，目前規(guī)劃中主要采用總量指標(biāo)進(jìn)行規(guī)模控制，缺乏對于空間布局和建設(shè)的具體要求，導(dǎo)致一些建成設(shè)施落位不合理，或空間品質(zhì)差。如何從有利于功能聚合、空間聯(lián)動和多元共治的角度，建構(gòu)整合的、精細(xì)化的綜合體設(shè)計管控標(biāo)準(zhǔn)，是一大挑戰(zhàn)。

2）管理機(jī)制的整合。社區(qū)綜合體的功能配置和服務(wù)供給需要實現(xiàn)跨層級、跨部門的責(zé)權(quán)協(xié)調(diào)，以及規(guī)建管之間的有效銜接，以合理的規(guī)劃設(shè)計保障后期的可持續(xù)運(yùn)營，以使用后評估促進(jìn)設(shè)計再優(yōu)化，是另一大挑戰(zhàn)。

3）運(yùn)營資源的整合。突破政府包攬的單一主體運(yùn)營模式，整合市場和社會力量，提升綜合體自主運(yùn)營能力；同時避免過度商業(yè)化，實現(xiàn)基礎(chǔ)性和品質(zhì)化服務(wù)的協(xié)調(diào)配置，是第三大挑戰(zhàn)。

應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，下面分別從優(yōu)化精細(xì)化設(shè)計管控標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建多部門全周期統(tǒng)籌機(jī)制和完善多元共治協(xié)作機(jī)制3方面提出整合性策略。

5 整合性策略1：優(yōu)化精細(xì)化設(shè)計管控標(biāo)準(zhǔn)，保障空間品質(zhì)

5.1 制定專項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)多功能“一站式”綜合體建設(shè)

社區(qū)服務(wù)設(shè)施涉及文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托幼等多類專業(yè)化服務(wù)，各類針對高級別、獨立式設(shè)施均有相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，而對社區(qū)級設(shè)施卻關(guān)注不足；面向多功能復(fù)合設(shè)置的綜合體建筑，更是缺乏專門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。事實證明，面積達(dá)標(biāo)而品質(zhì)不足的設(shè)施空間，將成為后期使用和運(yùn)營管理的嚴(yán)重瓶頸約束。

建議各地根據(jù)地方標(biāo)準(zhǔn)，出臺社區(qū)綜合體相關(guān)的規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則，明確綜合體的用地類別、布局原則、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)清單、建設(shè)條件、驗收程序等，重視綜合體與公園綠地、公交軌道站點、慢行交通體系、生活性街道等城市環(huán)境和重要節(jié)點的整合設(shè)置，擬定必需類、鼓勵類、個性類及負(fù)面功能清單，提出適宜聚集或分離的功能設(shè)置建議，保障綜合體規(guī)劃建設(shè)與新區(qū)開發(fā)、舊城更新的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。

如成都市2020年印發(fā)《成都市社區(qū)綜合體功能設(shè)置導(dǎo)則》和《成都市社區(qū)綜合體建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》，提出結(jié)合便民服務(wù)、教育、醫(yī)養(yǎng)、文化和體育五大特色主題場景的綜合體配置模式。成華區(qū)已建成200余個社區(qū)服務(wù)設(shè)施中，綜合體類設(shè)施占比約60%，包含社區(qū)黨群服務(wù)中心、文化活動中心等復(fù)合功能，成為居民全天候、全齡段“一站式”休閑交往的“社區(qū)會客廳”。

調(diào)研顯示，各地使用率和好評度較高的社區(qū)綜合體普遍具有以下主要特點：1）配置文體休閑、便民商業(yè)、政務(wù)服務(wù)等居民日常高頻使用的功能（圖1），如北京市海淀區(qū)的清河生活館、二里莊社區(qū)黨群服務(wù)中心通過文娛和閱覽空間，蘇州工業(yè)園區(qū)的湖東鄰里中心和景城鄰里中心通過餐館和菜站，成都市成華區(qū)的和美社區(qū)綜合體、槐樹店鄰里中心通過多樣化的文化活動空間，形成各具地方特色的人流吸引點[22]；2）以“服務(wù)品質(zhì)”“活動內(nèi)容”和“抵達(dá)便利性”為突出優(yōu)勢，相對而言使用者對服務(wù)的“供給主體”關(guān)注度不高（圖2）；3）提供“復(fù)合性服務(wù)”的功能空間，如老人休閑和兒童托幼、閱讀交流和茶點服務(wù)、免費活動與個性化服務(wù)相結(jié)合；4）建筑面積2 000～8 000 m2能較好實現(xiàn)規(guī)模和品質(zhì)優(yōu)勢，服務(wù)范圍覆蓋15～20 min步行距離。

1 問卷受訪者常用的社區(qū)綜合體服務(wù)類型Services commonly used by questionnaire respondents in community complexes

2 問卷受訪者對社區(qū)綜合體各項特征的滿意度Satisfaction of questionnaire respondents with the community complexes in various features

5.2 以精細(xì)化空間設(shè)計指引營造全齡友好的服務(wù)場景

1）因地制宜選擇建筑空間組織形式。從生活圈層級而言，15 min層級的以較大體量單體建筑或建筑群形式為主，5～10 min層級的則以相對集中的底商或小型建筑為主。

從地域氣候而言，冬冷夏熱地區(qū)宜采用功能相對集中的單體建筑，提供全天候活動空間；在建筑規(guī)模允許的情況下，提供較大的室內(nèi)中庭空間或多功能活動空間（宜200 m2以上），滿足社區(qū)較大規(guī)模的集體活動需求。氣候溫暖地區(qū)可充分發(fā)揮室內(nèi)外活動空間融合互動的優(yōu)勢。如蘇州工業(yè)園區(qū)的兆佳巷鄰里中心，以6棟高低錯落的建筑體圍合中央共享的室外兒童樂園，營造充滿活力的開放式步行街區(qū)氛圍。

從功能獨立性而言，即使是單體建筑，也應(yīng)考慮不同功能組合模式下，各功能模塊對于獨立運(yùn)營和進(jìn)出管理的需求。如對市場化運(yùn)營需求較高、需延長開放時間的老年餐桌和書屋，或是存在特殊管理需求、使用者存在“鄰避心理”的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站和養(yǎng)老護(hù)理中心等，宜設(shè)置獨立對外的出入口。

2）內(nèi)部空間設(shè)計兼顧靈活性與功能性。應(yīng)對社區(qū)需求的多元化、發(fā)展性和不確定性，社區(qū)綜合體的內(nèi)部空間設(shè)計應(yīng)注重靈活性和彈性，以促進(jìn)空間資源的最大化利用。如上海市嘉定區(qū)改革社區(qū)服務(wù)空間，從傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)化管理轉(zhuǎn)向居委一站式服務(wù)形式，進(jìn)一步在鼎秀社區(qū)創(chuàng)新多功能、共享式的“折疊空間”形式，通過家具的靈活拆組、空間的共享融合與時間的錯峰使用，實現(xiàn)居委辦公場所與居民活動場所的全面融合[23]。又如成都市成華區(qū)和美社區(qū)小劇場采用伸縮階梯式座椅，實現(xiàn)專業(yè)性的會議、觀演，與居民日常文體、彩排等活動的一室多用。

多個功能空間復(fù)合設(shè)置時，還需通過精細(xì)化的設(shè)計指引保障空間使用的基本品質(zhì)。如考慮門廳、走道、樓梯等共享空間比重，制定各主要功能空間的“使用面積”標(biāo)準(zhǔn)；對于重要的或有特殊使用要求的功能空間，明確采光、通風(fēng)、層高、樓層可達(dá)性等具體要求；注重動靜分區(qū)等空間組織的兼容性要求，避免過度的空間開放造成相互干擾。

3）注重場景營造的生活氛圍和人文精神?！爱?dāng)一個社區(qū)變成一個場景時，它可以成為培養(yǎng)各類精神的地方?！盵24]社區(qū)綜合體作為社區(qū)場景的重要承載地，應(yīng)注重從真實的生活需求出發(fā)，將地方特色文化、生活氛圍、人文精神共同融入場景營造，增進(jìn)場所體驗，激發(fā)社區(qū)活力，提升鄰里歸屬感和認(rèn)同感。

如成都近年來推進(jìn)社區(qū)黨群服務(wù)中心的親民化改造，遵循“標(biāo)準(zhǔn)化、親民化、可進(jìn)入、可參與”理念，充分征求居民建議，回應(yīng)群眾多元訴求，將原來行政化、阻隔式的社區(qū)服務(wù)和活動空間改造為多功能融合、生活氛圍和文化特色濃厚、促進(jìn)親子活動和鄰里交往的共享空間。

6 整合性策略2：構(gòu)建多部門全周期統(tǒng)籌機(jī)制，提升服務(wù)效能

6.1 完善多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

1）強(qiáng)化區(qū)級指導(dǎo)、街鎮(zhèn)統(tǒng)籌作用。規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)和審批社區(qū)生活圈和社區(qū)綜合體的規(guī)劃方案。區(qū)級相關(guān)職能部門和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對口設(shè)施的指導(dǎo)監(jiān)督。街道辦事處作為轄區(qū)范圍內(nèi)社區(qū)綜合體的管理主體，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌其建設(shè)落地和運(yùn)營管理。充分發(fā)揮居委會在綜合體規(guī)劃實施和運(yùn)營過程中的組織協(xié)調(diào)作用，包括需求收集、問題反映、實施監(jiān)督、評估反饋等。

2）酌情設(shè)置區(qū)級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。地方條件允許的情況下，可在區(qū)級層面設(shè)置專職機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)綜合體的規(guī)劃實施和運(yùn)營管理。如上海設(shè)立地區(qū)工作辦公室，成都設(shè)立社區(qū)發(fā)展治理委員會，有助于協(xié)調(diào)解決社區(qū)服務(wù)和建設(shè)中的“九龍治水”問題。

3）多主體多環(huán)節(jié)介入指導(dǎo)。明確在綜合體規(guī)建管過程中，參與指導(dǎo)的主體構(gòu)成及其主要職責(zé)。在規(guī)劃設(shè)計階段，相關(guān)職能部門、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、街道辦事處和居委會，以及如有可能最好提前確定的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，宜盡早協(xié)商和確定綜合體相關(guān)的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和使用需求，形成清晰明確的任務(wù)書。在建設(shè)過程中，如有方案調(diào)整需求，相關(guān)職能部門和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)及時跟進(jìn)并提供指導(dǎo)和監(jiān)督。到運(yùn)營環(huán)節(jié)，由街道辦事處發(fā)揮主要管理職責(zé)，相關(guān)職能部門和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和進(jìn)行運(yùn)營監(jiān)督，居委會發(fā)揮監(jiān)督評估作用（圖3）。

3 多元主體多環(huán)節(jié)介入指導(dǎo)社區(qū)綜合體的規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營Multiple entities participate in multiple stages in guiding the planning， construction and operation of community complexes

6.2 建立全周期項目化管理機(jī)制

為了更好地應(yīng)對不斷變化發(fā)展的社區(qū)需求，保障服務(wù)品質(zhì)和提升服務(wù)效能，建議在社區(qū)綜合體管理中引入全周期治理的思路，構(gòu)建“需求識別—項目制定—服務(wù)提供—使用評估”的閉環(huán)系統(tǒng)，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)項目化管理機(jī)制。

1）完善系統(tǒng)化社區(qū)需求收集和決策機(jī)制。社區(qū)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及相關(guān)社會組織定期開展綜合性的需求調(diào)研、信息采集、意見征集等工作，獲取有關(guān)社區(qū)服務(wù)的整體性和突出性需求。社區(qū)服務(wù)提供方在項目前期開展針對性、專業(yè)性服務(wù)需求調(diào)研，了解特定群體的特殊需求。建立規(guī)范、公正的關(guān)于社區(qū)需求的表達(dá)采集機(jī)制和服務(wù)購買的協(xié)商決策機(jī)制，避免“領(lǐng)導(dǎo)專家拍腦袋代言”，也要小心“多數(shù)人的暴政”或“沉默的大多數(shù)”現(xiàn)象。如北京市麥子店街道實施黨政群共商共治工程，通過“三級會議”“四類提案”，實現(xiàn)面向社區(qū)需求的靈活及時應(yīng)對。成都市設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理專項保障資金和激勵資金，通過還權(quán)于民的村民議事會和居民議事會，由居民民主決策購買社區(qū)服務(wù)，自助、互助提供社區(qū)服務(wù)，自主解決公共問題。

2）創(chuàng)立社區(qū)服務(wù)項目化管理機(jī)制。制定系統(tǒng)的項目論證、評估、進(jìn)度監(jiān)控、質(zhì)量考核等標(biāo)準(zhǔn)化管理體系和評價目錄，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)項目化管理的規(guī)范性。建立社區(qū)服務(wù)項目合格供應(yīng)方名錄，整合服務(wù)供應(yīng)方能力、信用、履約等信息。

3）建立社區(qū)服務(wù)評估機(jī)制。以效能為導(dǎo)向，制定社區(qū)服務(wù)績效考核指標(biāo)和考核辦法。建立第三方評價和公眾參與評價相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)考評制度，對服務(wù)項目的資金使用、項目效果、服務(wù)效能等進(jìn)行監(jiān)督和評估。將評估結(jié)果和反饋意見作為后續(xù)服務(wù)立項的重要依據(jù)，提升社區(qū)服務(wù)的針對性和有效性。

如成都市和美社區(qū)綜合體，引入樞紐型社會企業(yè)“創(chuàng)女時代”，對綜合體進(jìn)行整體運(yùn)營，鏈接30余家社會組織、社會企業(yè)入駐，為100多個轄區(qū)商家企業(yè)搭建線上線下交互平臺，采取“免費+低償”的方式為居民提供40余項社區(qū)服務(wù)；由街道干部、社區(qū)兩委、服務(wù)機(jī)構(gòu)代表、居民代表組建綜合體運(yùn)營管委會，負(fù)責(zé)重大事項決策、監(jiān)督考評服務(wù)機(jī)構(gòu)，以保障綜合體運(yùn)營和服務(wù)供給的品質(zhì)（圖4）。

4 成都市和美社區(qū)綜合體運(yùn)營模式Cooperation mode of Hemei Community Complex in Chengdu City

7 整合性策略3：完善多元共治協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)可持續(xù)運(yùn)營

7.1 建立政府主導(dǎo)、多元共治協(xié)作機(jī)制

構(gòu)建政府有效主導(dǎo)、市場有力運(yùn)營、社會有機(jī)協(xié)同和公眾有序參與的社區(qū)綜合體共建格局，明確各方主體職能邊界，各施所長，各盡其責(zé)，實現(xiàn)社區(qū)綜合體中公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)和公益服務(wù)之間的良好互動。

政府主要發(fā)揮守底線和托底的作用，制定社區(qū)綜合體規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理和運(yùn)營的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，建立全流程監(jiān)督評估機(jī)制，確保設(shè)施建設(shè)和服務(wù)供給的基本品質(zhì)，并重點保障基礎(chǔ)性社區(qū)公共服務(wù)的供給；此外，通過搭建平臺，制定公平公正的參與機(jī)制，以及發(fā)揮公共財政的杠桿作用，吸引和撬動各方力量的加入。

市場方能夠更加敏銳、深度地捕捉社區(qū)需求動態(tài)，發(fā)揮專業(yè)化和市場機(jī)制優(yōu)勢，更多面向個性化需求，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的提檔升級；并可通過市場化運(yùn)營反哺公共支出。

各類社會力量充分發(fā)揮推動社區(qū)自組織、自我發(fā)展、自助互助等特色專長，側(cè)重提供推動社區(qū)能力建設(shè)、強(qiáng)化關(guān)系紐帶、營造互助氛圍等方面的社區(qū)服務(wù)；并注重激發(fā)社區(qū)作為需求表達(dá)者、服務(wù)提供者和監(jiān)督評估者的作用。

三者相輔相成，并通過空間整合、服務(wù)對接和人流共享，即公共服務(wù)帶來規(guī)?；娜肆鞅Ｕ?，商業(yè)服務(wù)帶來收益反哺，公益服務(wù)帶來社區(qū)自我服務(wù)、自我管理能力的提升，從而實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)效能的最大化（圖5）。

5 政府、市場和社會三方提供社區(qū)服務(wù)之間的互動關(guān)系Interactive relationships among the government， market and society in providing community services

具體到社區(qū)綜合體的運(yùn)營主體，在實現(xiàn)空間有保障、功能明確、政府持有基礎(chǔ)性重要設(shè)施產(chǎn)權(quán)的前提下，應(yīng)積極探索引入多元化、專業(yè)化社會力量，緩解政府投入壓力，保障和提升服務(wù)品質(zhì)。社區(qū)綜合體的運(yùn)營主體除了所在地的街道辦事處以外，還可包括由街道辦事處和第三方共同組建的運(yùn)營機(jī)構(gòu)、國有平臺公司、相關(guān)部門下屬事業(yè)單位、第三方機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會組織等。如上海市嘉定區(qū)，由街鎮(zhèn)下屬事業(yè)單位負(fù)責(zé)運(yùn)營衛(wèi)生、文體、政務(wù)、黨群、綜治等街鎮(zhèn)級服務(wù)中心，生活服務(wù)中心由第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營，社區(qū)級服務(wù)設(shè)施則由居委會、居民或社會組織進(jìn)行公益性運(yùn)營。在成都市成華區(qū)，社區(qū)綜合體主要以屬地街道為運(yùn)營主體，少量服務(wù)由社會組織等第三方機(jī)構(gòu)提供，菜市場等由國有平臺公司運(yùn)營。蘇州工業(yè)園區(qū)則是由國資企業(yè)鄰里中心發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)鄰里中心從規(guī)劃設(shè)計到運(yùn)營管理的所有工作。

7.2 多渠道拓展經(jīng)費來源，探索自我造血的運(yùn)營反哺機(jī)制

社區(qū)綜合體涉及多個部門的服務(wù)內(nèi)容，可通過鏈接和整合多種渠道的經(jīng)費來源，包括政府財政投入、街道專項經(jīng)費、相關(guān)部門公共服務(wù)專項經(jīng)費、群團(tuán)組織（如婦聯(lián)、團(tuán)委等）的特殊活動經(jīng)費，以及社區(qū)基金等，為綜合體運(yùn)營提供資金支持。在支付方式上，包括相關(guān)部門直接投入、街道辦事處整合相關(guān)資金進(jìn)行集中投放、街道辦事處撥付給統(tǒng)一運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)而分撥給各服務(wù)供應(yīng)方等。

探索綜合體自我造血的運(yùn)營反哺機(jī)制，對于緩解公共財政壓力、創(chuàng)新和推進(jìn)可持續(xù)運(yùn)營具有重要意義。主要有以下4種路徑。

1）空間換服務(wù)。政府將持有的社區(qū)綜合體無償或低償提供給社會組織或市場機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營，作為反哺，運(yùn)營方以免費或低償形式提供相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)。

2）經(jīng)營性服務(wù)反哺公益性服務(wù)。包括空間型反哺（經(jīng)營性服務(wù)空間的部分收益反哺公益性服務(wù)空間的運(yùn)營成本）和時間型反哺（在不同時間段提供經(jīng)營性服務(wù)和公益性服務(wù)）2種形式，兩者可并存。調(diào)研顯示，基于社區(qū)可支付能力和消費意愿，以及不同服務(wù)盈利能力的差異，要實現(xiàn)完全反哺，經(jīng)營性和公益性服務(wù)空間的比重約為1∶2～2∶1。因此，在綜合體的空間配置中，除了考慮傳統(tǒng)的功能劃分，還應(yīng)關(guān)注經(jīng)營性和公益性服務(wù)空間的配比關(guān)系，通過引入便民商業(yè)、托老托幼、文化休閑等面向居民日常生活剛需的服務(wù)項目，提升設(shè)施造血能力。

3）社區(qū)基金與社區(qū)服務(wù)互哺。建立社區(qū)基金，能為整合多方資源、實現(xiàn)與社區(qū)服務(wù)的互哺互助提供更為規(guī)范、可持續(xù)的支持。每年社區(qū)服務(wù)收益金中提取一定比例（如5%～10%）注入社區(qū)基金，支持社區(qū)能力建設(shè)和自組織建設(shè)，為社區(qū)服務(wù)培育在地的有生力量；反之，社區(qū)基金又可經(jīng)由社區(qū)協(xié)商購買重要的公益性服務(wù)。

4）培育社區(qū)互助組織。依托社區(qū)內(nèi)部社會資源，如黨組織、社區(qū)兩委、轄區(qū)企業(yè)、居民等，培育社區(qū)互助型社會組織，以免費或低償?shù)姆绞教峁┥鐓^(qū)服務(wù)，為社區(qū)綜合體運(yùn)營貢獻(xiàn)內(nèi)生力量。

如成都市下澗槽社區(qū)的社區(qū)綜合體“鄰里月臺”，采取“一元租金、資源換服務(wù)”的運(yùn)營模式，將設(shè)施以“一元錢”的價格租給社會組織“成都愛有戲社區(qū)發(fā)展中心”，后者通過鏈接服務(wù)資源、孵化多元服務(wù)主體和提供“免費+低償”的多項社區(qū)服務(wù)來滿足居民需求，同時實現(xiàn)自我造血和社區(qū)反哺?！班弰?chuàng)商城”空間以機(jī)車元素為主題，集中展示文創(chuàng)產(chǎn)品并拓展銷售渠道；“鄰咖啡”作為青年創(chuàng)業(yè)者共創(chuàng)的鄰里文化品牌，為社區(qū)困難群眾和青年提供靈活就業(yè)的機(jī)會；“共享微劇場”空間發(fā)起青年藝術(shù)家支持計劃，提供排練場地、活動和資源整合的支持；還設(shè)有自貿(mào)區(qū)、鄰里合伙人等互動收益平臺，收益按一定比例匯入社區(qū)基金。

8 結(jié)語

隨著城市規(guī)劃建設(shè)日益走向人本化、精細(xì)化，社區(qū)綜合體作為社區(qū)生活圈中多項社區(qū)服務(wù)的匯集地，是承載人們?nèi)粘Ｉ钚枨蟮幕A(chǔ)載體，更是培育社區(qū)社會資本、激發(fā)歸屬感和認(rèn)同感的重要陣地。如何從規(guī)劃藍(lán)圖走向落地實施和可持續(xù)運(yùn)營，成為當(dāng)前社區(qū)綜合體建設(shè)的重要挑戰(zhàn)。針對社區(qū)綜合體規(guī)建管進(jìn)程中的碎片化困境，亟須從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制和運(yùn)營資源等方面探索整合路徑。本研究提出優(yōu)化精細(xì)化設(shè)計管控標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建多部門全周期統(tǒng)籌機(jī)制、完善多元共治協(xié)作機(jī)制等整體治理策略，其根本在于強(qiáng)化以使用者為中心的規(guī)劃理念，推進(jìn)政府主導(dǎo)下的多方共建共享共治。

致謝(Acknowledgments)：

本文調(diào)研過程中得到了上海市嘉定區(qū)地區(qū)工作辦公室社區(qū)建設(shè)科徐曉菁科長、中共成都市成華區(qū)委社區(qū)發(fā)展治理委員會李科偉副主任、蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心發(fā)展有限公司、成都愛有戲社區(qū)發(fā)展中心、成都市同行社會工作服務(wù)中心、創(chuàng)女時代、手匯幸福里、北京市夕陽再晨社會工作服務(wù)中心的大力支持，特此致謝。

注釋(Note)：

① 在2018年版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50180—2018）中，研究統(tǒng)計的社區(qū)服務(wù)類設(shè)施包括公共管理與公共服務(wù)、便民服務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、社區(qū)服務(wù)；在2002年版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB 50180—93）中，包括醫(yī)療衛(wèi)生、文體、商業(yè)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、金融郵電、行政管理及其他。

圖片來源(Sources of Figures)：

圖片均由作者繪制。