城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系評(píng)價(jià)
——基于福建省九地市的實(shí)證分析

林家俊，孫于嵐，陳培彬，朱朝枝

(福建農(nóng)林大學(xué) 福建福州 350002)

2019年末在武漢突發(fā)的新冠肺炎疫情讓人們始料未及，此病毒系人類(lèi)首次發(fā)現(xiàn)，醫(yī)學(xué)界對(duì)此知之甚少，短期內(nèi)難以完全攻克該醫(yī)學(xué)難題。由于該病毒具備較強(qiáng)的傳染性，而新冠肺炎疫情突發(fā)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，恰逢我國(guó)的新春佳節(jié)，全國(guó)性的大規(guī)模的人員流動(dòng)極大程度提高了疫情防控工作的難度，因此病毒迅速在國(guó)內(nèi)傳播擴(kuò)散，并一度呈現(xiàn)較為嚴(yán)重的蔓延態(tài)勢(shì)，在社會(huì)引起了一定程度的恐慌情緒。為了在最短時(shí)間內(nèi)控制疫情，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)的損失降到最低，黨中央高度重視，多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議指導(dǎo)各省市迅速啟動(dòng)公共衛(wèi)生一級(jí)響應(yīng)機(jī)制，通過(guò)封城、交通管控、取消各類(lèi)賽事及大型集會(huì)活動(dòng)，降低人員流動(dòng)性等多措并舉，堅(jiān)決阻斷病毒的進(jìn)一步傳播與擴(kuò)散[1]。在黨的有力領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同指揮下，全國(guó)人民萬(wàn)眾一心，眾志成城，疫情已得到了有效緩解，勝利曙光清晰可見(jiàn)。此次疫情防控帶給人民的傷痛是深刻的，痛定思痛，應(yīng)該反思重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與響應(yīng)機(jī)制的短板所在，通過(guò)吸收此次疫情防控的教訓(xùn)并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善我國(guó)的公關(guān)衛(wèi)生保障體系，提升社會(huì)整體的防控意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力[2]。在此次抗擊肺炎戰(zhàn)役中，武漢市能在有限時(shí)間內(nèi)取得疫情防控的階段性成效，也得益于該市完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)水平所提供的完備的物資保障。因此，科學(xué)全面綜合地評(píng)價(jià)不同城市之間的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制水平不僅可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足之處，同時(shí)也能為后續(xù)的體制機(jī)制改革做好鋪墊，是一項(xiàng)極具理論意義與實(shí)踐意義的重要工作。

自新冠疫情突發(fā)以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)此的關(guān)注度也日益增強(qiáng)，學(xué)者們基于不同學(xué)科視角展開(kāi)了多維度的全面研究，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等多個(gè)學(xué)科。學(xué)者們分別圍繞疫情的擴(kuò)散與傳播以及輿情演變[3-5]、疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊[6-8]、疫情的應(yīng)對(duì)措施[9-11]等展開(kāi)研究。這些研究對(duì)討論重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件機(jī)制與影響有了一定分析，但這些研究更多的是探討醫(yī)療衛(wèi)生資源保障，而應(yīng)急管理體系的構(gòu)建應(yīng)囊括政府的統(tǒng)籌全局作用、基礎(chǔ)設(shè)施的保障功能、以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力等涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多維度的資源配置優(yōu)化。

有鑒于此，本文在此新冠疫情背景下嘗試構(gòu)建城市突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并利用因子分析法對(duì)福建省九地市進(jìn)行實(shí)證分析，探討空間維度上的變化特征，以期為各城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制的健全與完善提供借鑒。

1 理論分析框架

1950年，英國(guó)朝圣山學(xué)會(huì)代表人邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》中率先提出“多中心治理理論”，隨著社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，“多中心治理理論”在多個(gè)領(lǐng)域得到應(yīng)用。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為單純依靠政府管制或者市場(chǎng)力量都無(wú)法解決社會(huì)問(wèn)題的弊端，治理任務(wù)如果交由一個(gè)部門(mén)完成，或者停留在單一層次上，長(zhǎng)期下來(lái)是不能取得有效的結(jié)果[12]。在政府提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，只有依靠多個(gè)組織和團(tuán)體對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行共同的處理，才能夠取得更加理想的治理效果。在提供多樣化的服務(wù)和產(chǎn)品上，多中心治理理論以其多種選擇、減少搭便車(chē)、合理化決策等優(yōu)點(diǎn)能夠合理地彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共服務(wù)的很多不足之處。與一般治理問(wèn)題相比，面對(duì)重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，更需要自下而上的治理方式與自上而下的政府治理手段相互結(jié)合[13]。

圖1 應(yīng)急管理體系評(píng)價(jià)框架

如圖1所示，應(yīng)急治理方式是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，急需政府以高屋建瓴的眼光來(lái)進(jìn)行全局的統(tǒng)籌謀劃與頂層設(shè)計(jì)，也涉及衛(wèi)生、交通、教育等多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)配合，涵蓋多維度的資源整合，因此評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建應(yīng)基于宏觀視角。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上指出，“針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系?！盵14]會(huì)議同時(shí)指出，要著力從公共衛(wèi)生法制保障體系、疾病預(yù)防控制體制機(jī)制、重大疫情防控救治體系、重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度體系、高效統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障機(jī)制與應(yīng)急決策指揮系統(tǒng)六方面來(lái)加快完善與健全我國(guó)公共衛(wèi)生管理體系建設(shè)，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。結(jié)合多中心治理理論與相關(guān)政府文件，本文從組織體系構(gòu)建、醫(yī)療衛(wèi)生保障、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四個(gè)維度設(shè)計(jì)如下評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1 組織保障體系指標(biāo)選取

有組織、有紀(jì)律、有作為的領(lǐng)導(dǎo)組織是應(yīng)急管理體系與響應(yīng)機(jī)制能夠高效運(yùn)作的根基所在。首先，黨組織為疫情阻擊戰(zhàn)的橋頭堡，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)全局的作用，需要發(fā)揮統(tǒng)籌全局、頂層設(shè)計(jì)的指揮者作用。其次，財(cái)政收入則是開(kāi)展各項(xiàng)工作的物質(zhì)基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)移支付、物資籌備等工作均需要強(qiáng)有力的財(cái)政支撐。此外，疫情防控期間，眾多的高校大學(xué)生前赴后繼、自告奮勇?tīng)?zhēng)做志愿者，在各個(gè)崗位上貢獻(xiàn)了自身力量，因此，高校學(xué)生也是組織隊(duì)伍的重要組成部分。最后，從某種意義上來(lái)說(shuō)，人民群眾受教育程度的高低與信息甄別能力存在一定的聯(lián)系，一般來(lái)說(shuō)接受過(guò)高等教育更容易克服信息不對(duì)稱的問(wèn)題，能夠理智、正確、客觀地對(duì)待疫情期間的各類(lèi)言論，有效甄別信息的科學(xué)性，不會(huì)盲目輕信謠言，并能及時(shí)在親朋好友之間對(duì)相關(guān)謠言與不當(dāng)言論進(jìn)行糾正。因此選取領(lǐng)導(dǎo)力度，財(cái)政收入、高等院校數(shù)量、大專(zhuān)以上文化程度人口比例作為組織保障體系評(píng)判依據(jù)。

2.2 醫(yī)療衛(wèi)生保障

醫(yī)療衛(wèi)生資源直接關(guān)系到人民生命安全與身體健康，是民生的根基所在。首先，對(duì)于感染疫情的患者而言，當(dāng)務(wù)之急是可以在具備資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受正規(guī)治療，而城鄉(xiāng)醫(yī)保參保率則是患者治療費(fèi)用的保障，是患者配合治療的信心支撐。其次，當(dāng)疫情暴發(fā)時(shí)，感染人數(shù)無(wú)疑會(huì)在短期內(nèi)劇增，而醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員以及醫(yī)院可用病床數(shù)體現(xiàn)了疫情可負(fù)載量，是社會(huì)穩(wěn)定的強(qiáng)心劑。因此選取城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)參保率、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量、每千人口擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、每千人口擁有醫(yī)生數(shù)作為抗擊疫情的醫(yī)療衛(wèi)生保障體系評(píng)判依據(jù)。

2.3 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的直觀體現(xiàn)。首先，人均GDP的高低是衡量居民經(jīng)濟(jì)狀況的重要指標(biāo)之一，反映居民可承受的經(jīng)濟(jì)沖擊。其次，全社會(huì)工作人員代表了社會(huì)勞動(dòng)力資源，充足的人力資本不僅可以促使各項(xiàng)應(yīng)急工作有序開(kāi)展，提高應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的靈活性與機(jī)動(dòng)性，還可提升家庭突發(fā)危機(jī)的處理能力。此外，經(jīng)濟(jì)繁榮的區(qū)域能夠提供豐富的就業(yè)崗位，可以吸收大量的勞動(dòng)力，人口流動(dòng)性更強(qiáng)，但是城鎮(zhèn)化水平的提高意味著更高的人口密度，導(dǎo)致病毒傳播更為容易，加快病毒擴(kuò)散速度，增加防控難度。因此，選取人均GDP、全社會(huì)工作人員、城鎮(zhèn)化率、城市人口密度來(lái)衡量城市風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

2.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

疫情防控期間，各自居家隔離是高效率低成本的有效舉措，基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度不僅關(guān)系到疫情防控期間人民的衣食住行，更是各類(lèi)物資在區(qū)域之間高效調(diào)配的輸送紐帶。首先，擁有四通八達(dá)的交通環(huán)境既能夠極大地提高物資運(yùn)送的效率，同時(shí)也能保證對(duì)春節(jié)期間返鄉(xiāng)人員的分流，降低傳染風(fēng)險(xiǎn)，此外在疫情后期逐步恢復(fù)生產(chǎn)與教育時(shí)，便捷的交通能提供極大的便利，在防控期間，也有利于設(shè)立各個(gè)勸導(dǎo)站，把控人員的流動(dòng)。其次，飲水安全、垃圾處理以及居住環(huán)境是人民生活質(zhì)量的體現(xiàn)，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)是人們獲取信息與娛樂(lè)的主要方式之一，寬帶覆蓋率的提升也可保證在線教學(xué)工作的正常開(kāi)展，是貫徹落實(shí)“停課不停學(xué)”的基本工具要求。故而選取年末實(shí)有道路長(zhǎng)度、人均住房面積、飲水安全普及率、生活垃圾無(wú)害化轉(zhuǎn)化率、寬帶覆蓋率五個(gè)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善程度。

表1 城市突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

綜上，城市突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包含組織體系構(gòu)建、醫(yī)療衛(wèi)生保障、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四個(gè)準(zhǔn)則層，以及領(lǐng)導(dǎo)力度、財(cái)政收入、高等院校數(shù)量、大專(zhuān)以上文化程度人口比例、城鄉(xiāng)醫(yī)保參保率、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、每千人口擁有床位數(shù)、每千人口擁有醫(yī)療衛(wèi)技人員、人均GDP、全社會(huì)從業(yè)人員、城鎮(zhèn)化水平、城市人口密度、年末實(shí)有道路長(zhǎng)度、人均住房面積、飲水安全普及率、生活垃圾無(wú)害化轉(zhuǎn)化率、寬帶覆蓋率等17個(gè)指標(biāo)層。

3 實(shí)證分析

3.1 研究方法與數(shù)據(jù)處理

3.1.1 研究方法

為了降低主觀原因?qū)τ谥笜?biāo)權(quán)重的干擾，并最大程度地提取初始數(shù)據(jù)的有效信息，故而選取因子分析作為研究方法。因子分析是利用降維的思想將相關(guān)變量轉(zhuǎn)換為幾個(gè)互不相關(guān)的方程組，以所提取的公共因子代替繁雜的變量體系，便于分析。首先，根據(jù)構(gòu)建的指標(biāo)體系搜集相應(yīng)的數(shù)據(jù)，并利用SPSS25.0將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)，以消除量綱不一致對(duì)結(jié)果產(chǎn)生的影響。其次，運(yùn)用因子分析法，提取評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的公共因子，結(jié)合數(shù)據(jù)計(jì)算福建省九地市分享得分及綜合得分。最后，以評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，分析福建省重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的短板，探討相應(yīng)的優(yōu)化路徑選擇。

3.1.2 數(shù)據(jù)處理

為了最大程度保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，本研究數(shù)據(jù)均來(lái)自于官方數(shù)據(jù)，主要包括福建省與九地市統(tǒng)計(jì)局所發(fā)布的統(tǒng)計(jì)年鑒以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、自然資源廳等有關(guān)部門(mén)發(fā)布的公報(bào)。由于搜集整理而成的原始指標(biāo)數(shù)據(jù)集存在單位不一致的問(wèn)題，因此需要將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)。第一步是對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，第二步是將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中包含的負(fù)向?qū)傩灾笜?biāo)數(shù)據(jù)正向化，具體計(jì)算方式如公式(1)、(2)所示。其中，正向指標(biāo)計(jì)算公式為

(1)

負(fù)向指標(biāo)計(jì)算公式為

(2)

式中，Zij表示進(jìn)行數(shù)據(jù)無(wú)量綱化后的指標(biāo)數(shù)據(jù)，Xij表示第i個(gè)城市第j個(gè)指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)。maxixij-minixij為j個(gè)指標(biāo)序列的極差。

3.2 提取公共因子

因子分析的可行性是建立在指標(biāo)之間具有顯著的相關(guān)關(guān)系，因此首先對(duì)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行KMO 和 Bartlett 球形檢驗(yàn)，以明確此次樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行因子分析的適宜度。根據(jù)SPSS25.0的運(yùn)算結(jié)果，可知KMO值為0.659, Bartlett球形檢驗(yàn)的概率為0，表明此次樣本數(shù)據(jù)的信度效度基本符合要求，變量之間具有相關(guān)性，因子分析可行。在此基礎(chǔ)上，以特征值大于1為原值，利用主成分分析法提取公共因子，得到的碎石圖與總方差解釋表如圖2和表2所示。

圖2 因子特征值的碎石圖

由碎石圖(圖2)可知，收斂出現(xiàn)在第9次的旋轉(zhuǎn)迭代之后，共提取了5個(gè)公共因子，結(jié)合總解釋方差表(表2)，5個(gè)公共因子的方差累積貢獻(xiàn)率達(dá)到90.987%。，符合高于85%的原則，表示5個(gè)公因子保留了原始指標(biāo)的大部分信息，故將提出的5個(gè)公共因子都入選。

表2 因子特征值與總解釋方差表

但是，此時(shí)得到的是還未經(jīng)過(guò)旋轉(zhuǎn)的公共因子載荷矩陣，難以解釋其實(shí)際意義，故而進(jìn)一步以主成分分析作為提取方法，以凱撒正態(tài)化最大方差法作為旋轉(zhuǎn)方法，對(duì)成分矩陣進(jìn)行正交旋轉(zhuǎn)，以得到可以解釋實(shí)際意義的旋轉(zhuǎn)后的因子載荷成分矩陣，如表3所示。

表3 旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣

根據(jù)所得的旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣，可以對(duì)各個(gè)因子所代表的實(shí)際意義作出解釋。公共因子F1的方差貢獻(xiàn)率達(dá)到41.38%，占據(jù)原始指標(biāo)數(shù)據(jù)，是核心公共因子，該因子在變量X2、X9、X11、X13、X14、X15、X16具有較高的因子載荷，表示該因子主要解釋了財(cái)政收入、人均GDP、城鎮(zhèn)化水平、年末實(shí)有道路長(zhǎng)度、人均住房面積、飲水安全普及率、生活垃圾無(wú)害化轉(zhuǎn)化率的信息,這幾個(gè)指標(biāo)涉及了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境等多個(gè)維度的信息，是對(duì)城市建設(shè)水平的綜合評(píng)價(jià)，因此將該因子命名為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力因子。

公共因子F2在變量X6、X10、X17具有較高的因子載荷，表示該因子主要解釋醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)、全社會(huì)從業(yè)人員、寬帶覆蓋率三個(gè)原始指標(biāo)的數(shù)據(jù)信息，該因子涉及了救治負(fù)載量、人力資源、信息傳達(dá)等方面的信息，勞動(dòng)力資源的富裕度是應(yīng)急體系靈活性與機(jī)動(dòng)力的體現(xiàn)，因此將F2命名為應(yīng)急防控救治因子。

公共因子F3在變量X7 、X8具有較高的因子載荷，表示該因子主要解釋每千人口擁有床位數(shù)以及每千人口擁有醫(yī)療衛(wèi)技人員兩個(gè)原始指標(biāo)的信息，這兩個(gè)變量在很大程度是決定疫情發(fā)生時(shí)醫(yī)院能不能迅速將患者隔離并及時(shí)救治患者的關(guān)鍵因素，將該因子命名為應(yīng)急公共衛(wèi)生保障因子。

公共因子F4在變量X1、X3、X4具有較高的因子載荷，表示該因子主要解釋組織領(lǐng)導(dǎo)力度、高校數(shù)量、以及大專(zhuān)以上文化程度人口比例的信息。疫情防控中，高校作為政府的智庫(kù)，能夠?yàn)檎鲋\劃策，輔助決策制定，并且，高校大學(xué)生也是疫情防控隊(duì)伍志愿者的重要組成部分，因此，將該因子命名為應(yīng)急決策指揮因子。

公共因子F5在X5 擁有較高的因子載荷，表示該因子主要解釋城鄉(xiāng)醫(yī)保參保率的信息，醫(yī)保是大部分普通城鄉(xiāng)居民解決看病難的資金保障，在應(yīng)對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)時(shí)更是病患能夠主動(dòng)、安心接受醫(yī)治的信心來(lái)源，將此因子命名為醫(yī)保救助因子。

3.3 因子得分計(jì)算與評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)軟件計(jì)算而得的成分得分系數(shù)矩陣，可以構(gòu)建五個(gè)分項(xiàng)因子F1、F2、F3、F4、F5的得分計(jì)算公式，如公式(3)所示。

(3)

式中，F(xiàn)n表示第n個(gè)公共因子，k表示第k個(gè)變量，Cn表示變量X在第n個(gè)公共因子上的載荷系數(shù)，Xm表示第m個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)。在分別計(jì)算求得五個(gè)分項(xiàng)因子的得分之后，進(jìn)一步以方差貢獻(xiàn)率及累計(jì)貢獻(xiàn)率為依據(jù)，構(gòu)建綜合因子F的得分計(jì)算公式，如公式(4)所示。

(4)

式中，F(xiàn)表示九地市重大突發(fā)公共衛(wèi)生防控響應(yīng)機(jī)制的綜合得分，Wn表示第n個(gè)公共因子的方差貢獻(xiàn)率，依次為41.380%、17.582%、12.1745%、12.174%、11.257%、8.594%，F(xiàn)n表示第n個(gè)公共因子的分值,t指代5個(gè)公共因子的累積方差貢獻(xiàn)率90.987%，p表示公共因子個(gè)數(shù)，從1遞增至5。具體計(jì)算過(guò)程如下方程組所示。

F1=-0.106X1+0.093X2-0.021X3+0.143X4+0.133X5-0.016X6-0.092X7…-0.052X17，

F2=-0.014X1+0.060X2+0.002X3-0.063X4-0.126X5-0.279X6+0.050X7…+0.232X17，

F3=0.056X1+0.011X2+0.254X3+0.061X4-0.074X5-0.113X6-0.523X7…+0.214X23，

F4=0.444X1+0.002X2+0.387X3-0.090X4+0.296X5+0.007X6-0.089X7…+0.027X23，

F5=0.046X1+0.093X2+0.089X3-0.187X4-0.431X5+0.053X6-0.010X7…-0.286X23，

F=(0.41380F1+0.17582F2+0.12174F3+0.11257F4+0.08594F5)/0.90987。

分別將九地市的17個(gè)變量的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)代入以上各個(gè)公式，最終求得九地市5個(gè)公共因子以及綜合的具體分值，并按得分大小進(jìn)行排序，整理之后如表4所示。

表4 福建省九地市重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力得分

圖3 福建省九地市重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力得分圖

4 評(píng)價(jià)結(jié)果總體特征與區(qū)域比較分析

4.1 總體特征分析

由最終評(píng)價(jià)結(jié)果可知，綜合得分靠前分別為廈門(mén)、福州、泉州市，居中為三明、龍巖、漳州市、靠后是莆田、南平、寧德市。結(jié)合各市實(shí)際，不難發(fā)現(xiàn)綜合得分靠前的三個(gè)城市均是福建省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城市建設(shè)水平較高、生產(chǎn)要素更為聚集的城市，而排名靠后的城市以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)較薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)不完善的城市為主。整體而言，福建省城市重大突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系在空間維度上分布特征如圖3所示，這在某種程度上說(shuō)明城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力存在一定的聯(lián)系。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力相對(duì)更高，主要體現(xiàn)在其具有更加健全的醫(yī)療保障體系，這與國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家較于其他國(guó)家人均壽命更長(zhǎng)這一特征規(guī)律相符。但是，從分項(xiàng)因子得分來(lái)看，各個(gè)城市均暴露出某塊短板。應(yīng)急管理體系的構(gòu)建要從組織體系、運(yùn)作機(jī)制、制度基礎(chǔ)、保障系統(tǒng)四個(gè)方面入手，并以系統(tǒng)全面、協(xié)同發(fā)展為構(gòu)建原則。為了促進(jìn)各市乃至全省的應(yīng)急管理體系日臻健全，進(jìn)一步結(jié)合原始指標(biāo)數(shù)據(jù)，深入分析九地市的分項(xiàng)因子得分成因，探討相應(yīng)的優(yōu)化路徑。鑒于此，本文根據(jù)當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力得分的綜合得分排序的結(jié)果，將省內(nèi)九地市劃分為三個(gè)比較區(qū)域，并結(jié)合搜集的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，對(duì)區(qū)域的分項(xiàng)指標(biāo)得分進(jìn)行比較分析，探討其得分成因。

4.2 區(qū)域分項(xiàng)指標(biāo)得分比較分析

4.2.1 綜合評(píng)價(jià)較優(yōu)區(qū)域分項(xiàng)得分特征分析

廈門(mén)、福州與泉州市作為福建省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海城市，配套基礎(chǔ)設(shè)施水平較高。得益于雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐、健全的社會(huì)保障體系以及完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在面臨重大突發(fā)公共衛(wèi)生問(wèn)題能夠表現(xiàn)強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力以及較高的靈活性與機(jī)動(dòng)性，但是從分項(xiàng)因子得分來(lái)看，各自也都存在明顯的短板。

廈門(mén)市作為七個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)(其余六個(gè)分別是深圳、珠海、汕頭，海南、喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)特區(qū))之一，率先享受到了改革開(kāi)放的紅利，作為福建省對(duì)外展示的一張名片，城市的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制較為領(lǐng)先，堪稱國(guó)際性都市。但是，國(guó)際往來(lái)貿(mào)易的巨大交易體量以及日益激增的客運(yùn)吞吐量都增加了不確定性，遭遇重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件將成為一個(gè)棘手的安全隱患，加劇防控工作的難度，此次疫情期間就出現(xiàn)多例境外與外省輸入的病患，導(dǎo)致F3因子得分并不理想。此外，廈門(mén)市的基層自治組織相對(duì)于龐大的人口數(shù)量也略顯不足，在疫情暴發(fā)時(shí)基層組織無(wú)法與群眾形成密切聯(lián)系，限制了F4因子得分。福州市因其省會(huì)城市的地位，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等維度的資源集聚都具備天然優(yōu)勢(shì)。從分項(xiàng)因子得分來(lái)看，該市政治與教育資源較為豐富，故而造就了穩(wěn)固的組織領(lǐng)導(dǎo)體系以及博采眾長(zhǎng)的專(zhuān)家智庫(kù)，使得F4因子得分在省內(nèi)遙遙領(lǐng)先。但是相對(duì)于龐大的城市人口，城市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)施水平雖然較為發(fā)達(dá)，人均資源卻略顯不足，造成F2因子得分存在短板。泉州市是一座民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍的城市，眾多的民辦企業(yè)為當(dāng)?shù)厝嗣裉峁┝素S富的就業(yè)崗位，全社會(huì)從業(yè)人員數(shù)倍于省內(nèi)其他各市，充裕的人力資本是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的堅(jiān)固堡壘，故而F2因子得分表現(xiàn)突出。然而，相應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生資源卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足人們的需求，每千人口擁有的醫(yī)療衛(wèi)技人員與醫(yī)院床位數(shù)在省內(nèi)居于中下游位置，在面對(duì)疫情暴發(fā)時(shí)，可能難以負(fù)載過(guò)多的病患，致使F3因子得分有待提升。

4.2.2 綜合評(píng)價(jià)居中區(qū)域得分特征分析

三明、龍巖、漳州市均地處福建省中部偏西的位置，經(jīng)濟(jì)水平居于省內(nèi)中游。就地形地貌而言，三明市與龍巖市較為相似，都屬于福建山區(qū)城市，由于城市要素流動(dòng)相對(duì)不密集導(dǎo)致日常的人口流動(dòng)頻繁程度不及省會(huì)城市福州和經(jīng)濟(jì)特區(qū)廈門(mén)，且相對(duì)較低的城市人口密度為疫情防控提供了有利條件，降低了防控工作的難度。但是由于龍巖市的財(cái)政收入與城鎮(zhèn)化水平優(yōu)于三明市，因此在F1因子得分上形成差距。而從勞動(dòng)力要素比較，三明市則比較具備優(yōu)勢(shì)，全社會(huì)從業(yè)人員顯著高于龍巖市，促使其在F2因子得分表現(xiàn)較優(yōu)。漳州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然優(yōu)于三明、龍巖兩個(gè)城市，但是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面卻沒(méi)有表現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)，城市人口密集，相應(yīng)的人居環(huán)境改造工程的建設(shè)卻還未取得顯著成效，人均住房面積處于省內(nèi)末位，飲水安全普及率也有待提升，致使F1因子得分有待提升。但是從醫(yī)療救助來(lái)看，漳州市近年來(lái)通過(guò)逐步完善城鄉(xiāng)醫(yī)保制度，充分調(diào)動(dòng)居民參保意愿，F(xiàn)5因子得分突出。

4.2.3 綜合評(píng)價(jià)靠后區(qū)域得分特征分析

南平、寧德、莆田三市的綜合得分與分項(xiàng)因子得分普遍不理想，重大公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)管理體系需進(jìn)一步加強(qiáng)。莆田市雖擁有地處沿海的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但是受限于經(jīng)濟(jì)水平較低，市域面積狹小，城市人口密度日益攀升，而與之相對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未能跟上城市前進(jìn)的步伐，飲水安全普及率、人均醫(yī)療衛(wèi)生資源以及生活垃圾無(wú)害化轉(zhuǎn)化率等指標(biāo)都處于較低的水平，各分項(xiàng)因子得分均有待提升。南平與寧德兩市接壤，市域面積較大，但是地處福建內(nèi)陸山區(qū)，交通閉塞，產(chǎn)業(yè)形式單一，難以構(gòu)建長(zhǎng)效的生產(chǎn)要素集聚機(jī)制，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)處于弱勢(shì)地位，導(dǎo)致就業(yè)崗位欠缺，全社會(huì)從業(yè)人員相對(duì)不足，勞動(dòng)力外流嚴(yán)重，屬于省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入也相對(duì)較低，限制了F1與F2因子得分。此外，三個(gè)城市的人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)也有待提升，常住人口中大專(zhuān)以上文化程度人口比例處于省內(nèi)下游位置，高校數(shù)量缺乏，拉低了F4因子得分，但是由于寧德市的紅色文化濃厚，與群眾聯(lián)系密切，擁有較多的基層黨組織，推動(dòng)了F4因子得分提升。

5 優(yōu)化路徑選擇

本研究從領(lǐng)導(dǎo)組織體系構(gòu)建、醫(yī)療衛(wèi)生保障、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四個(gè)維度構(gòu)建了一套包含17個(gè)變量的城市重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并基于福建省九地市的數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析，評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際情況基本相符，具有一定參考價(jià)值。

綜合分析福建省九地市的評(píng)價(jià)結(jié)果，九地市的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系還需進(jìn)一步加強(qiáng)，但是不同城市在資源配置傾斜有所差異，根據(jù)本文的區(qū)域比較分析，結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，提出以下優(yōu)化路徑。

(1)重視公共衛(wèi)生學(xué)科發(fā)展，加大醫(yī)療衛(wèi)技人員培養(yǎng)力度。當(dāng)前，福建省涉及醫(yī)療衛(wèi)技相關(guān)專(zhuān)業(yè)的高等院校數(shù)量還較少，而經(jīng)過(guò)此次疫情，醫(yī)學(xué)人才的培養(yǎng)必須引起更進(jìn)一步的重視。未來(lái)應(yīng)以教育廳為核心牽頭成立工作指導(dǎo)組織，以醫(yī)學(xué)院校為基點(diǎn)，聯(lián)合醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，加大公共衛(wèi)生學(xué)科的建設(shè)力度，可選擇以財(cái)政扶持的方式，推動(dòng)醫(yī)學(xué)院校快速發(fā)展，鼓勵(lì)支持醫(yī)學(xué)院校擴(kuò)大招生規(guī)模，尤其是向公共衛(wèi)生、護(hù)理等學(xué)科重點(diǎn)傾斜，推動(dòng)疾控中心、衛(wèi)健委等有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)與醫(yī)學(xué)院校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的科研合作和問(wèn)題交流，引導(dǎo)醫(yī)學(xué)院校的學(xué)生參與實(shí)踐，提升專(zhuān)業(yè)能力，加快醫(yī)療衛(wèi)技人才的訓(xùn)練與培養(yǎng)。在此過(guò)程中，其他高校的發(fā)展建設(shè)也可協(xié)同進(jìn)行，提升社會(huì)整體受教育程度，為組織體系構(gòu)建提供有力的后備人才支撐。

(2)提高城鄉(xiāng)醫(yī)保參保率，構(gòu)建人民健康共同體。醫(yī)保是疫情病患能夠獲得國(guó)家免費(fèi)救治的基礎(chǔ)，是人民群眾生命安全與身體健康的經(jīng)濟(jì)保障。此前，部分城鄉(xiāng)居民還未意識(shí)到醫(yī)保的重要性與價(jià)值意義，導(dǎo)致在就醫(yī)時(shí)無(wú)法享受諸多的醫(yī)療資金優(yōu)惠政策，徒增經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這對(duì)于本不富裕的家庭來(lái)說(shuō)更是雪上加霜，而在遭遇重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，經(jīng)濟(jì)壓力或許還會(huì)成倍增加。應(yīng)借助此次抗擊疫情的契機(jī)，完善醫(yī)療救助保障體系，加大城鄉(xiāng)醫(yī)保的宣傳，提升人民保險(xiǎn)意識(shí)，引導(dǎo)更多的人民加入城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)互助，提高群體風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，構(gòu)建人民健康共同體。

(3)建立輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)輿論不良導(dǎo)向。重大公共衛(wèi)生事件的突發(fā)，大量自媒體各自為營(yíng)，海量信息在社會(huì)泛濫，許多不實(shí)謠言也夾雜其中并在社會(huì)泛濫，引發(fā)社會(huì)恐慌情緒，此時(shí)官方媒體的及時(shí)發(fā)布有效的權(quán)威信息對(duì)于謠言澄清與輿情走向引導(dǎo)就顯得尤為重要。因此，宣傳部應(yīng)加強(qiáng)官方媒體與醫(yī)學(xué)院校、科研單位的聯(lián)系，完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，加大對(duì)自媒體的信息審查力度，嚴(yán)格管控信息發(fā)布與流通渠道，及時(shí)對(duì)不當(dāng)言論與不實(shí)謠言進(jìn)行辟謠，阻礙的傳播途徑，正確引導(dǎo)輿論走向，增強(qiáng)全體社會(huì)的疫情抗擊信心，探索構(gòu)建輿情應(yīng)對(duì)相應(yīng)機(jī)制。

(4)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，美化人居環(huán)境。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)，必然伴隨著隔離防控措施的執(zhí)行。而社會(huì)秩序的穩(wěn)定、民情的平復(fù)、物資的供應(yīng)都依賴于高效統(tǒng)一的物資保障機(jī)制與便捷舒適的人居環(huán)境，而完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則在其中承擔(dān)重要作用，因此，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)民生工程的投資力度。各市應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，加快公路等主要運(yùn)輸通道的建設(shè)，提高飲水安全普及率、社會(huì)垃圾無(wú)害化轉(zhuǎn)化率、寬帶普及率，著力改善人居環(huán)境。

(5)持續(xù)優(yōu)化資源配置，提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能。兵馬未動(dòng)糧草先行，社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能的不斷提升是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)保障基礎(chǔ)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)時(shí)無(wú)可避免會(huì)造成企業(yè)停工、城市運(yùn)轉(zhuǎn)停擺，而此時(shí)的物資需求卻會(huì)在短期內(nèi)激增，因此在平時(shí)就維持高效的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能至關(guān)重要。經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)應(yīng)注重對(duì)生產(chǎn)要素配置的持續(xù)優(yōu)化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高生產(chǎn)效率，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效增長(zhǎng)。