改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)學(xué)校體育政策文本量化研究

程美超，王 舜，章 蓉，倪景挺

(淮北師范大學(xué) 安徽淮北 235000)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域取得了世界矚目的驕人成績(jī)，但與祖國(guó)大繁榮、大發(fā)展不相稱(chēng)的是，我國(guó)青少年體質(zhì)健康狀況依然不容樂(lè)觀。如何更好地發(fā)揮學(xué)校體育政策的引領(lǐng)和指導(dǎo)功能仍然是當(dāng)前研究的熱點(diǎn)，圍繞學(xué)校體育政策，前人的研究主要集中于對(duì)學(xué)校體育政策的發(fā)展歷程進(jìn)行回顧檢視[1-3]、探析我國(guó)學(xué)校體育政策的制定問(wèn)題[4]、中外學(xué)校體育政策的對(duì)比研究[5-6]。前人的研究為本研究提供了有益的啟發(fā)，但鮮有研究對(duì)學(xué)校體育政策工具的演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行整體性、全方位的分析。因此，本文基于政策工具視角，采用內(nèi)容分析法對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)215部學(xué)校體育政策文本進(jìn)行量化研究，試圖窺探改革開(kāi)放以來(lái)學(xué)校體育政策的走向，剖析政策工具的結(jié)構(gòu)特征。研究旨在為新一輪學(xué)校體育政策的制定、調(diào)整和優(yōu)化提供有益參考。

1 研究對(duì)象與方法

1.1 研究對(duì)象

本研究對(duì)1978—2019年間有關(guān)學(xué)校體育的政策、法律法規(guī)進(jìn)行收集和整理，為更好地對(duì)學(xué)校體育政策進(jìn)行分析，確保所選政策的完整性與準(zhǔn)確性，采用“網(wǎng)絡(luò)搜索+交叉檢驗(yàn)”的方式在國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局、教育部等官方網(wǎng)站進(jìn)行檢索，并以中國(guó)法律法規(guī)網(wǎng)、北大法寶等法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)所檢索到的政策文件作為補(bǔ)充。政策檢索完成后，由課題組成員對(duì)政策原始文本的可信度及相關(guān)性進(jìn)行檢驗(yàn)，共檢索到政策原始文本328件，剔除領(lǐng)導(dǎo)人講話文稿、政策解讀類(lèi)文稿、新聞、信函等。由于《體育法》《全民健身?xiàng)l例》《全民健身計(jì)劃》《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》等政策是涉及學(xué)校體育相關(guān)問(wèn)題的綜合性政策文本，僅包含有關(guān)學(xué)校體育問(wèn)題的部分表述，故在本文中不將其作為分析對(duì)象，僅保留《學(xué)校體育工作條例》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開(kāi)放的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)深化體教融合 促進(jìn)青少年健康發(fā)展意見(jiàn)的通知》《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代學(xué)校體育工作的意見(jiàn)》等直接指導(dǎo)著學(xué)校體育的發(fā)展方向?qū)ｉT(mén)性政策文本。經(jīng)過(guò)篩選，最終獲得政策文本215部，以此構(gòu)建學(xué)校體育政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)。

1.2 研究方法

本研究主要采用內(nèi)容分析法，內(nèi)容分析法是一種將非系統(tǒng)的、非定量的符號(hào)性?xún)?nèi)容轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)的、定量的數(shù)據(jù)資料的研究方法[7]。本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，借助于NVivo軟件的文本編碼功能進(jìn)行輔助分析，政策文本分析編碼如表1所示。

為保證編碼結(jié)果的準(zhǔn)確性和一致性，將人工編碼的主觀性因素降到最低，本研究引入Kappa系數(shù)對(duì)政策文本內(nèi)容條目的編碼歸類(lèi)進(jìn)行檢驗(yàn)，Kappa系數(shù)適用于檢測(cè)2名編碼者對(duì)于同一政策文本內(nèi)容條目的測(cè)試結(jié)果是否一致。按照LANDIS等的六區(qū)段劃分法[8]判定一致性程度，當(dāng)Kappa值在0.80～1.00之間時(shí)編碼歸類(lèi)的一致性程度達(dá)到最佳水平。通過(guò)相互比較兩位課題組成員的編碼結(jié)果，發(fā)現(xiàn)本研究14個(gè)子節(jié)點(diǎn)的Kappa系數(shù)均大于0.80，達(dá)到較為理想的一致性水平。

2 政策文本分析框架

政策工具是政府為解決社會(huì)公共問(wèn)題或達(dá)成政策目標(biāo)所采取的相應(yīng)措施和手段[9]。目前，政策工具在公共政策研究中已得到廣泛應(yīng)用，國(guó)內(nèi)外學(xué)者依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策工具進(jìn)行分類(lèi)，本研究借鑒羅森威爾和沃爾特“三類(lèi)型”[10]政策工具，這一政策工具不僅兼顧到影響政策效力的不同著力面，還強(qiáng)調(diào)政府在政策執(zhí)行過(guò)程中扮演著環(huán)境營(yíng)造者的角色。因此，根據(jù)不同類(lèi)型的政策工具在體育政策研究中應(yīng)用的廣泛程度和我國(guó)學(xué)校體育政策的特點(diǎn)，本研究在借鑒羅森威爾和沃爾特對(duì)政策工具分類(lèi)的基礎(chǔ)上，將我國(guó)學(xué)校體育政策工具分為供給側(cè)、環(huán)境側(cè)和需求側(cè)3種類(lèi)型。此外，從Y維度政策時(shí)期出發(fā)，歸納學(xué)校體育政策工具演進(jìn)的階段性特征，對(duì)典型的學(xué)校體育政策文本進(jìn)行定性分析，從而構(gòu)建學(xué)校體育政策“政策工具—時(shí)期”的二維分析框架。

2.1 X維度：政策工具

供給側(cè)政策工具是指在學(xué)校體育工作推進(jìn)的過(guò)程中，政府運(yùn)用人才培養(yǎng)、體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等優(yōu)勢(shì)資源，改善相關(guān)要素的資源供給，從而提高青少年的體質(zhì)健康水平，學(xué)校體育供給側(cè)政策工具主要包括公共服務(wù)、體育教學(xué)、課外活動(dòng)、體育競(jìng)賽、師資培養(yǎng)、設(shè)施建設(shè)、資金投入7種類(lèi)型的次級(jí)政策工具。需求側(cè)政策工具是指政府通過(guò)運(yùn)用購(gòu)買(mǎi)、市場(chǎng)塑造等激勵(lì)性措施，推動(dòng)學(xué)校體育市場(chǎng)快速、和諧、穩(wěn)定發(fā)展，學(xué)校體育需求側(cè)政策工具主要包括國(guó)際交流、激勵(lì)措施、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)3種類(lèi)型的次級(jí)政策工具。環(huán)境側(cè)政策工具是一種外部調(diào)控型政策工具，在學(xué)校體育發(fā)展的過(guò)程中，政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、法規(guī)管制等方式影響學(xué)校體育發(fā)展的環(huán)境因素，從而達(dá)到提升青少年體質(zhì)健康水平的目的，學(xué)校體育環(huán)境側(cè)政策工具主要包括策略措施、目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管理、金融支持4種類(lèi)型的次級(jí)政策工具(圖1)。

圖1 三種類(lèi)型政策工具的作用示意圖

2.2 Y維度：學(xué)校體育政策的演進(jìn)時(shí)期

有關(guān)學(xué)校體育政策演進(jìn)時(shí)期的劃分主要有兩種類(lèi)型：第一類(lèi)是依據(jù)政策發(fā)布的階段性特征作為劃分依據(jù)，如陳長(zhǎng)洲等[11]認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)學(xué)校體育政策可劃分為4個(gè)時(shí)期，1979—1986年為調(diào)整和恢復(fù)期、1987—1996年為健全和規(guī)范期、1997—2006年的改革和深化期、2007—2017年的頂層設(shè)計(jì)與協(xié)同創(chuàng)新期；楊雅晰等[3]將其劃分為3個(gè)時(shí)期：1978—1991年為恢復(fù)重建期、1992—2006年為規(guī)范完善期、2007—2009年為深入發(fā)展期：第二類(lèi)是以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成節(jié)點(diǎn)作為依據(jù)，如高曉峰[12]將學(xué)校體育政策其劃分為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前期(1979—1992年)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后期(1993—2014年)2個(gè)時(shí)期。

通過(guò)歸納并整合相關(guān)文獻(xiàn)的觀點(diǎn)，本研究結(jié)合學(xué)校體育政策年度發(fā)文數(shù)量的階段性特征(圖2)和公共政策的層次性特征[13]，將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)學(xué)校體育政策劃分為調(diào)整期(1978—1991年)、推動(dòng)期(1992—2006年)、提升期(2007—2019年)3個(gè)時(shí)期，作為本文Y維度的分析框架(圖3)。

圖2 體育政策發(fā)布數(shù)量

3 結(jié)果與分析

3.1 X維度：政策工具

在學(xué)校體育政策工具使用方面，兼顧供給側(cè)、需求側(cè)、環(huán)境側(cè)三大政策工具的優(yōu)勢(shì)之外，也存在政策工具使用失衡、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有待完善等不足之處。依據(jù)NVivo軟件導(dǎo)出的節(jié)點(diǎn)矩陣，獲取不同時(shí)期學(xué)校體育政策工具的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果(如表2)。

3.1.1 供給側(cè)政策工具主導(dǎo)，資金投入支持力度不足

政府在解決學(xué)校體育問(wèn)題時(shí)更傾向于使用供給側(cè)政策工具，數(shù)量達(dá)262次，占比為57.46%，但其內(nèi)部次級(jí)結(jié)構(gòu)政策工具的使用不均衡，其中“公共服務(wù)”“體育教學(xué)”“課外活動(dòng)”“體育競(jìng)賽”“師資培養(yǎng)”政策工具的比重較高，而“設(shè)施建設(shè)”和“資金投入”政策工具的占比偏低，這在一定程度上映射出我國(guó)學(xué)校體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。學(xué)校體育改革是一部復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要國(guó)家力量的推動(dòng)和優(yōu)勢(shì)資源的直接投入。就政策工具使用頻次來(lái)看，政府對(duì)于“公共服務(wù)”政策工具的使用較多，共57次，但也僅占供給側(cè)政策工具的12.50%。表明在不同時(shí)期政府相關(guān)部門(mén)為學(xué)校體育發(fā)展提供的公共服務(wù)并不夠，需要加大投入力度。其次，“體育教學(xué)”“課外活動(dòng)”“體育競(jìng)賽”等政策工具被頻繁使用，表明學(xué)校體育改革是促進(jìn)青少年體質(zhì)健康發(fā)展的重要手段，學(xué)訓(xùn)矛盾、競(jìng)賽安排、課程設(shè)置等依然是學(xué)校體育亟待解決的問(wèn)題。學(xué)校體育的發(fā)展需要大量的身體實(shí)踐，增強(qiáng)體育教學(xué)效果，強(qiáng)化課外體育鍛煉，完善青少年體育競(jìng)賽體系，是解決學(xué)校體育課程矛盾的有效手段。再次，對(duì)“師資培養(yǎng)”政策工具和“設(shè)施建設(shè)”政策工具使用較多，表明在學(xué)校體育的發(fā)展過(guò)程中師資配備、設(shè)施建設(shè)的不足，仍需進(jìn)一步補(bǔ)齊和加強(qiáng)。最后，“資金投入”政策工具的使用不足，表明政府相關(guān)部門(mén)對(duì)學(xué)校體育發(fā)展的資金籌措渠道和保障機(jī)制多樣化仍處于不斷的探索和完善過(guò)程中。

3.1.2 需求側(cè)政策工具總量不足，拉動(dòng)、激勵(lì)作用較弱

從學(xué)校體育政策文本分析結(jié)果來(lái)看，需求側(cè)政策工具整體使用程度較低，占比僅為16.01%?！皣?guó)際交流”“激勵(lì)措施”“服務(wù)購(gòu)買(mǎi)”三種政策工具的使用比例大致相當(dāng)，但總體拉動(dòng)、激勵(lì)作用不明顯。對(duì)青少年進(jìn)行諸多形式的體育教育無(wú)疑是培養(yǎng)體育學(xué)習(xí)興趣、增強(qiáng)體質(zhì)健康的有效手段，但“激勵(lì)措施”明顯不足，體育教學(xué)內(nèi)容和方式有待進(jìn)一步深化。體質(zhì)健康服務(wù)購(gòu)買(mǎi)未能突破制度保障不完善、供需結(jié)構(gòu)不均衡等困境，青少年體育活動(dòng)參與面窄、參與效果不理想，對(duì)提升青少年體質(zhì)健康的補(bǔ)償效應(yīng)不足。此外，“國(guó)際交流”政策工具出現(xiàn)頻次為23次，其中內(nèi)容多數(shù)與國(guó)際青少年比賽密切相關(guān)，體現(xiàn)了國(guó)際交流的任務(wù)驅(qū)動(dòng)型特征，對(duì)學(xué)校體育的發(fā)展具有一定的拉動(dòng)和激勵(lì)作用，但其受制于資金支持、機(jī)會(huì)限制等因素的影響，普惠性明顯不足。因此，應(yīng)逐步增加需求側(cè)政策工具的使用，對(duì)于發(fā)揮政策合力、實(shí)現(xiàn)政策效用最大化具有重要作用。

3.1.3 環(huán)境側(cè)政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡，金融支持有待進(jìn)一步強(qiáng)化

在學(xué)校體育政策文本中，環(huán)境側(cè)政策工具總體占比為26.54%，在次級(jí)政策工具的使用結(jié)構(gòu)上，目標(biāo)規(guī)劃占比為12.94%，“法規(guī)管理”占比為6.14%，而“金融支持”僅為2.85%。目標(biāo)規(guī)劃旨在宏觀引領(lǐng)，與學(xué)校體育課程改革、創(chuàng)新人才培養(yǎng)、完善青少年競(jìng)賽體系等的發(fā)展形成呼應(yīng)，同時(shí)也是對(duì)增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)這一核心問(wèn)題的有效回應(yīng)。而對(duì)“法規(guī)管理”政策工具的頻繁使用，是對(duì)我國(guó)學(xué)校體育管理工作的整體水平不高、監(jiān)控評(píng)價(jià)體系尚不完善現(xiàn)實(shí)狀況的真實(shí)寫(xiě)照，需要從監(jiān)控評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管理等多個(gè)方面進(jìn)行政策引導(dǎo)?！安呗孕源胧崩靡龑?dǎo)、探索、促進(jìn)等激勵(lì)性手段，從學(xué)校體育相關(guān)機(jī)制的完善、政策宣傳、培養(yǎng)青少年體育鍛煉習(xí)慣等多方面入手，以多元手段促進(jìn)學(xué)校體育事業(yè)的發(fā)展。值得注意的是，“金融支持”作為學(xué)校體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、體育競(jìng)賽活動(dòng)開(kāi)展等多個(gè)方面的物質(zhì)基礎(chǔ)，青少年健康政策對(duì)于這一工具的使用頻率明顯不足，且缺乏對(duì)于社會(huì)資金支持渠道、金融管理等方面的細(xì)化措施。對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的政策回應(yīng)，才是提高政策效力的有力舉措。

3.2 Y維度：政策時(shí)期

在學(xué)校體育政策的3個(gè)時(shí)期(圖4)，供給側(cè)政策工具的使用始終高于環(huán)境側(cè)和需求側(cè)政策工具，環(huán)境側(cè)政策工具的使用比例也始終在需求側(cè)政策工具之上。學(xué)校體育政策工具的使用總體上較為穩(wěn)定，但整體結(jié)構(gòu)“失衡”，表明政府對(duì)于學(xué)校體育政策的引導(dǎo)，更傾向于使用供給側(cè)政策工具進(jìn)行直接投入，對(duì)于政策環(huán)境的營(yíng)造和社會(huì)力量參與的重視程度相對(duì)不足。

3.2.1 調(diào)整期：學(xué)校體育政策側(cè)重于師資培養(yǎng)和設(shè)施建設(shè)等供給側(cè)政策工具的使用

在學(xué)校體育政策的調(diào)整期，圍繞體育教學(xué)、課余體育鍛煉、體質(zhì)監(jiān)測(cè)等與學(xué)校體育相關(guān)的制度不斷出臺(tái)，學(xué)校體育改革的試點(diǎn)工作逐步開(kāi)展，著手落實(shí)后備人才、師資培養(yǎng)、健康調(diào)查等工作，并強(qiáng)調(diào)學(xué)校體育在青少年體質(zhì)健康發(fā)展中的關(guān)鍵作用，重視衛(wèi)生保健、視力防護(hù)、健康卡片、一小時(shí)體育活動(dòng)等健康手段在學(xué)校體育中的應(yīng)用?？傮w來(lái)看，這段時(shí)期的政策主題相對(duì)單一。

3.2.2 推動(dòng)期：學(xué)校體育政策側(cè)重于制度建設(shè)和整體謀劃等環(huán)境側(cè)政策工具的使用

推動(dòng)期政策內(nèi)容主要涉及3個(gè)方面：(1)學(xué)校體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與師資培養(yǎng)。國(guó)家大力推動(dòng)體育場(chǎng)館、體育器材等設(shè)施建設(shè)，明確規(guī)定了學(xué)校體育教師的福利待遇、師資配備、體育課時(shí)等問(wèn)題，并進(jìn)一步明確了農(nóng)村體育教師的培養(yǎng)及照顧政策。(2)體育與健康課程改革。聚焦學(xué)校體育的課程標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)大綱、體育競(jìng)賽、體育測(cè)試等制度建設(shè)，推進(jìn)學(xué)校體育綜合改革。(3)學(xué)校體育保障制度。為保障學(xué)校體育政策的實(shí)施，圍繞安全防范、衛(wèi)生防病、傷害事故等方面出臺(tái)了一系列保障性政策。整體而言，這段時(shí)期的政策主題更為豐富，政策內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，政策覆蓋面更為廣泛。

3.2.3 提升期：學(xué)校體育政策側(cè)重于頂層設(shè)計(jì)和治理模式等綜合性政策工具的使用

2016年8月，在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出了體育、衛(wèi)生和醫(yī)療三位一體的“大健康”和“大衛(wèi)生”理念。隨即國(guó)家頒布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》明確規(guī)定了“要加大健康教育力度，把健康教育作為素質(zhì)教育的重要內(nèi)容?！薄按蠼】怠钡捻攲釉O(shè)計(jì)和治理模式成為應(yīng)然選擇。

在提升期，青少年體質(zhì)健康上升為國(guó)家戰(zhàn)略，主要聚焦健康促進(jìn)、學(xué)校體育改革、體教結(jié)合等方面展開(kāi)，相較于推動(dòng)期提出了科技助力、智慧體育賦能學(xué)校體育教育，在“互聯(lián)網(wǎng)+體育”模式中繼續(xù)拓展，包括網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)、健康保險(xiǎn)、現(xiàn)代化治理體育特色建設(shè)等，并強(qiáng)調(diào)國(guó)際交流、奧運(yùn)文化、足球改革、志愿服務(wù)等多層次的評(píng)價(jià)體系，全方位促進(jìn)青少年體質(zhì)健康發(fā)展。

4 結(jié)論

(1)從政策工具X維度來(lái)看，政府對(duì)于三種政策工具的使用均有涉及，但政策工具在使用頻率上具有顯著差異，具體表現(xiàn)為供給側(cè)政策工具主導(dǎo)，資金投入支持力度不足；需求側(cè)政策工具總量不足，拉動(dòng)、激勵(lì)作用較弱；環(huán)境側(cè)政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡，金融支持有待進(jìn)一步強(qiáng)化。

(2)從政策時(shí)期Y維度來(lái)看，學(xué)校體育政策工具的使用頻率較高，但整體結(jié)構(gòu)“失衡”，具體表現(xiàn)為：在調(diào)整期，學(xué)校體育政策側(cè)重于師資培養(yǎng)和設(shè)施建設(shè)等供給側(cè)政策工具的使用；在推動(dòng)期，學(xué)校體育政策側(cè)重于制度建設(shè)和整體謀劃等環(huán)境側(cè)政策工具的使用；在提升期，學(xué)校體育政策側(cè)重于頂層設(shè)計(jì)和治理模式等綜合性政策工具的使用。