論城市群治理體系現(xiàn)代化

[摘 要]城市群發(fā)展提出了城市群治理議題。從我國三大城市群發(fā)展來看，由府際協(xié)作、市場機制和社會組織參與構(gòu)成的城市群治理機制促進了城市群發(fā)展，但缺乏現(xiàn)代化治理體系使城市群發(fā)展面臨著治理資源短缺、流程不暢、結(jié)構(gòu)失衡等導(dǎo)致的治理效能低下困局。實現(xiàn)城市群治理體系現(xiàn)代化是推進城市群治理創(chuàng)新的必然要求。要夯實城市群府際協(xié)作機制，激發(fā)城市群治理中市場和社會的活力，實現(xiàn)府際協(xié)作、市場機制和社會組織參與的聯(lián)動治理。

[關(guān)鍵詞]城市群治理;市場機制;府際協(xié)作;社會組織參與; 聯(lián)動治理

中圖分類號：F299.2;D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）02-0061-10

一、問題的提出與文獻綜述

作為新世紀(jì)以來黨和國家促進城市化進程、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、參與國際競爭與分工的重要戰(zhàn)略，城市群發(fā)展面臨著集聚不經(jīng)濟、城市間不協(xié)調(diào)、環(huán)保問題嚴(yán)峻等“城市群病”。為此，城市群治理應(yīng)運而生。在當(dāng)代中國政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略及府際協(xié)作有助于打破行政區(qū)劃束縛的驅(qū)動下，城市群發(fā)展的內(nèi)生動力從依托市場與區(qū)位優(yōu)勢逐漸走向依托府際協(xié)作[1]。于是，進入新世紀(jì)以來，在長三角、珠三角、京津冀三大城市群逐漸呈現(xiàn)強化府際協(xié)作的雙管齊下：一方面，中央政府通過區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組、行政區(qū)劃改革等縱向嵌入方式驅(qū)動城市群治理;另一方面，地方政府紛紛通過各自戰(zhàn)略定位、投資建設(shè)及完善跨域府際協(xié)作等來實踐城市群治理。

但是，為何國家宏觀調(diào)控政策和區(qū)域發(fā)展政策的疊加扶持在三大城市群都體現(xiàn)得淋漓盡致，在三大城市群內(nèi)逐步建立健全了日益趨同且縱橫結(jié)合的府際協(xié)作制度后，城市群治理依然存在著治理資源短缺和配套制度滯后、治理流程不暢、治理結(jié)構(gòu)失衡和分散化治理[2]呢？

從既有研究來看，研究者從兩個方面進行了回應(yīng)。一方面，歸因于既有城市群府際協(xié)作的困境。研究者認(rèn)為城市群府際協(xié)作面臨著權(quán)力行使有效性缺失、合作執(zhí)行受阻、合作目標(biāo)偏差、參與動力減弱的困境[3]。另一方面，提出了完善府際協(xié)作的機制。研究者聚焦于如何健全城市群府際協(xié)作機制，強調(diào)從整體性治理視角來規(guī)范城市群府際博弈，通過重塑區(qū)域融合理念、優(yōu)化合作體制框架與搭構(gòu)硬件設(shè)施網(wǎng)絡(luò)來完善城市群府際合作[4]，以及通過制度建設(shè)、組織完善與環(huán)境優(yōu)化等途徑構(gòu)建城市群府際長效運作機制[5]等。

毋庸置疑，已有研究圍繞城市群政府間制度化合作形成了合作治理、整體性治理、“復(fù)合行政”等各有側(cè)重的概念譜系，極大地豐富了城市群府際協(xié)作研究。由于既缺乏合作的相關(guān)激勵約束機制，又缺乏成本分?jǐn)偱c收益分享的合理約定，更沒有促進合作的組織保障，導(dǎo)致城市群府際協(xié)作長期停滯在議而不行階段[6]。因此，必須要不斷創(chuàng)新和完善府際協(xié)作機制，使府際協(xié)作能實現(xiàn)高收益且有效遏制違約行為等。但是，作為中國城市群治理顯著特征的行政主導(dǎo)，亦是其發(fā)展的潛在障礙。在既有城市群治理實踐中，以市場分割、地方保護來獲得短期利益的激勵會促使地方政府在城市群治理中“逆向選擇”，以致城市群府際協(xié)作暴露出諸多問題。從珠三角和長三角城市群發(fā)展來看，在行政主導(dǎo)格局下，作為城市群發(fā)展原動力的市場機制日益完善，行業(yè)協(xié)會商會在城市群治理中提供信息服務(wù)、促進交流與溝通、搭建服務(wù)平臺等功能不斷凸顯。但是，城市群發(fā)展在缺乏現(xiàn)代化治理體系時難免會趨向追求短期經(jīng)濟發(fā)展績效而忽視社會治理乃至民生需求，而既有城市群治理研究也缺少對城市群治理體系現(xiàn)代化的整體探討。在新時代，城市群肩負(fù)著新的歷史使命，不僅要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，而且應(yīng)該契合人民對美好生活的向往。顯然，如何使府際協(xié)作、市場機制與社會組織參與在城市群治理中真正聯(lián)動起來走向城市群治理體系現(xiàn)代化，依然是一個需要繼續(xù)討論的議題。

二、三大城市群治理的主要行動者及其運行機制

從國際經(jīng)驗來看，作為城市發(fā)展的“極化效應(yīng)”和“擴散效應(yīng)”，城市群既是產(chǎn)業(yè)和人口在空間聚集與擴散運動的結(jié)果，又是城市化進入高級階段的標(biāo)志。20世紀(jì)90年代以來，伴隨著中國的快速城市化和市場化，集聚發(fā)展后的大城市日益對周邊產(chǎn)生輻射效應(yīng)，城市間開放度加大、市場紐帶作用加強，長三角、珠三角等建立在地緣經(jīng)濟基礎(chǔ)上的城市群落，在經(jīng)濟、文化、交通、金融、科技等方面的聯(lián)系日益緊密，區(qū)域一體化態(tài)勢已然形成。于是，在各城市間由競爭轉(zhuǎn)向競合的區(qū)域一體化過程中，城市群成為創(chuàng)新要素集聚、人口密度高、產(chǎn)業(yè)競爭力強、經(jīng)濟效率最優(yōu)區(qū)域后，日益以強大的集聚效應(yīng)和輻射作用成為區(qū)域乃至國家發(fā)展的主要動力。因此，加快城市群發(fā)展成為國家重構(gòu)區(qū)域空間形態(tài)、參與全球產(chǎn)業(yè)分工、構(gòu)建區(qū)域和國家價值鏈的重要戰(zhàn)略。

2019年國家發(fā)改委強調(diào)指出，“城市群是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺”。

隨著長三角、珠三角和京津冀三大城市群的崛起，當(dāng)代中國城市群治理應(yīng)運而生：一方面，區(qū)域經(jīng)濟一體化使城市間經(jīng)濟聯(lián)系日益密切，協(xié)作發(fā)展日益成為基本共識;另一方面，單一城市無力應(yīng)對的跨域公共事務(wù)治理需要各個城市協(xié)作共治。

基于城市群治理中政府、企業(yè)和社會組織三個主要行動者，形成了三大城市群治理機制。

（一）市場機制

所謂市場機制，指在推動城市群發(fā)展中讓市場按照經(jīng)濟規(guī)律在各城市之間配置要素資源，從而促使城市之間為獲取經(jīng)濟集聚效應(yīng)和互補效應(yīng)而整合為功能互補的經(jīng)濟共同體。

首先，市場機制促進了城市群形成。城市群既是若干城市在特定空間范圍內(nèi)的組合或集聚，又是資源要素在各城市間依市場規(guī)律流動與配置的網(wǎng)絡(luò)化城市體系。隨著城市化步伐加快，企業(yè)生產(chǎn)集聚和人口集中及基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，地緣相近、人緣相親、文化相同的相鄰城市間的人流、物流、資金流、技術(shù)流日益頻密，城市間逐漸出現(xiàn)專業(yè)化分工與協(xié)作，實現(xiàn)城市間整合發(fā)展日益成為內(nèi)在需求。市場機制推動了城市發(fā)展并加速了城市間功能融合，最終型塑了城市群。

其次，市場機制促進了城市群快速發(fā)展。在城市群發(fā)展中，市場機制不但有利于促進資源要素自由流動、形成規(guī)模經(jīng)濟，降低企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本;而且有利于勞動分工、知識溢出的正外部性，促進創(chuàng)新并帶動收益遞增，在區(qū)域內(nèi)形成合理的發(fā)展格局和健全的協(xié)調(diào)機制。

因此，市場機制通過推動城市群區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、資源高效配置、技術(shù)變革擴散等，促進了城市群經(jīng)濟快速增長。反過來，經(jīng)濟增長使城市群內(nèi)各城市間聯(lián)系更為緊密，產(chǎn)生更多協(xié)同發(fā)展效應(yīng)，最終成為區(qū)域乃至國家發(fā)展的關(guān)鍵引擎。

最后，市場機制是塑造城市群經(jīng)濟的關(guān)鍵。在城市群發(fā)展中，壓力型體制和“政治錦標(biāo)賽”所催生的“行政區(qū)經(jīng)濟”使城市群不僅呈現(xiàn)碎片化發(fā)展格局，而且城市單元之間還會陷入基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、資源要素惡性競爭、市場分割化的發(fā)展困境[7]。為了充分發(fā)揮市場機制配置資源的決定性作用，必須從行政區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向城市群經(jīng)濟。一方面，既需由府際協(xié)作主動拆除各種行政壁壘為市場機制在城市群有效運行創(chuàng)造條件，又需要借助于府際協(xié)作規(guī)范市場行為;另一方面，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和企業(yè)的競爭主體作用，以產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟擴散為基本動力，塑造資源要素自由流動和城市間分工協(xié)作基礎(chǔ)的城市群經(jīng)濟。

（二）府際協(xié)作

城市群治理中的府際協(xié)作是指順應(yīng)城市群一體化發(fā)展的需要，各級政府間為執(zhí)行政策、解決城市群跨域公共事務(wù)而形成的相互關(guān)聯(lián)、縱橫交錯的互動協(xié)調(diào)機制。一方面，編制區(qū)域規(guī)劃和設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組、撤縣（市）并區(qū)的行政區(qū)劃改革等縱向嵌入的城市群治理日益展開。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃

（2014-2020年）》，跨省級行政區(qū)的城市群規(guī)劃編制和組織實施是中央政府的專有職權(quán)。作為體現(xiàn)國家宏觀戰(zhàn)略意圖的中央政府區(qū)域規(guī)劃編制，是完善城市群治理的重要手段。而撤縣（市）并區(qū)在20世紀(jì)90年代以來越來越多地成為城市群中心城市用于拓展發(fā)展空間、優(yōu)化資源配置、推動戰(zhàn)略升級的運作機制。另一方面，橫向府際協(xié)作一直是城市群治理的核心元素。在組織層面上，城市群各城市政府之間搭建了類似聯(lián)席會議、合作小組等議事協(xié)調(diào)機制作為信息交流和協(xié)商合作的制度化平臺

城市群府際合作主要有兩種形式，一種是制度化的由各城市市長組成市長聯(lián)席會議和各城市政府職能部門負(fù)責(zé)人組成部門級聯(lián)席會議，另一種是在部分城市市長之間、職能部門負(fù)責(zé)人之間展開交談溝通、交換意見、互動協(xié)商等日常工作互動。參見孟慶國，羅杭基：《基于多智能體的城市群政府合作建模與仿真——嵌入并反饋于一個異構(gòu)性社會網(wǎng)絡(luò)》，《管理科學(xué)學(xué)報》2017年第3期。，

如長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會的市長聯(lián)席會、京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會等。為了治理跨域公共事務(wù)，城市群內(nèi)各政府間除了通過聯(lián)席會議等交流協(xié)商之外，還就達成一致意見的事項簽訂府際協(xié)議。近年來，隨著國家城市群發(fā)展戰(zhàn)略的實施，以三大城市群為代表的中國城市群府際協(xié)作日益完善（見表1）。

（三）社會組織參與

隨著城市群發(fā)展，一些社會組織也開始在城市群治理中發(fā)揮重要作用。

首先，社會組織通過規(guī)范市場秩序、清除資源和要素跨區(qū)域流動障礙及促進區(qū)域資源整合，搭建了市場機制和府際協(xié)作之外的城市群治理平臺。一些行業(yè)協(xié)會商會通過市場調(diào)查、與主管部門通力合作、信息發(fā)布引導(dǎo)城市群企業(yè)開展交流合作，既推動了城市群產(chǎn)業(yè)合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，又促進了資源要素合理流動和整合。一方面，城市群同業(yè)行業(yè)協(xié)會可協(xié)調(diào)城市群內(nèi)競爭機制，通過自治和自律方式規(guī)范企業(yè)，倡導(dǎo)企業(yè)間良性競爭，促進城市群行業(yè)資源的優(yōu)化配置。另一方面，由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)城市群行業(yè)內(nèi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、資格認(rèn)證和質(zhì)量檢測方面的統(tǒng)一制定和執(zhí)行工作，有助于提高效率并降低交易成本[8]。在市場機制和府際協(xié)作難以有效克服地方保護主義、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭等城市群發(fā)展難題時，區(qū)域性行業(yè)協(xié)會有助于彌補其不足。因此，行業(yè)協(xié)會商會推動了企業(yè)間資金、技術(shù)、勞動力、設(shè)備等生產(chǎn)要素的跨域性流動，搭建了府際協(xié)作之外的“第二合作平臺”，

以及市場機制之外推動企業(yè)合作的橋梁紐帶[9]。

其次，為府際協(xié)作提供智力支持。在三大城市群活躍著許多研究機構(gòu)作為思想庫為府際協(xié)作提供智力支持。一方面，這些思想庫為促進城市群融合出謀劃策，并參與區(qū)域性公共政策制定。另一方面，這些思想庫通過開展系列互動，營造城市群治理理念[10]。在珠三角，

由思想庫聯(lián)手打造的“珠江論壇”已經(jīng)成為珠三角城市群學(xué)術(shù)界、工商界就區(qū)域一體化建言獻策、協(xié)商對話的重要平臺。滬蘇浙三地社科院2005年開始組建長三角聯(lián)合研究中心，以研究長三角城市群問題為主要任務(wù)，積極探索區(qū)域發(fā)展的重大現(xiàn)實問題，為三地發(fā)展與合作提供決策咨詢服務(wù)。智庫在京津冀協(xié)同發(fā)展政策研究中一直扮演著重要角色，如依托北京大學(xué)、南開大學(xué)、清華大學(xué)、河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)等高校組建的京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合創(chuàng)新中心，長期圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展開展科學(xué)研究，為城市群治理建言獻策。

最后，為公眾參與城市群治理提供渠道。在城市群治理中，公眾參與既是促進區(qū)域平等的途徑，又是在府際協(xié)作失靈時推動制度運行的動力機制[11]。借助于社會組織搭建的橋梁，公眾有序參與城市群治理成為可能。

2010年《南方都市報》、奧一網(wǎng)等發(fā)起的群眾論壇圍繞珠三角城市群建設(shè)掀起頭腦風(fēng)暴，為落實《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》建言獻策。廣東“南方民間智庫”通過網(wǎng)絡(luò)問政、領(lǐng)導(dǎo)見面會等平臺，搭建起官民溝通的橋梁，為推動公眾有序參與珠三角城市群治理打造了一個制度化平臺。在京津冀，由五家環(huán)保組織通過發(fā)布《華北煤問題首輪調(diào)研報告》，初步構(gòu)建了一個“公眾監(jiān)管”城市群環(huán)境治理的民間行動網(wǎng)絡(luò)[12]。在長三角，阿拉善SEE蘇州太湖項目中心以太湖流域治理等作為主要出發(fā)點，打造了一個企業(yè)家、NGO和公眾共同參與城市群生態(tài)治理的社會化平臺[13]。

三、三大城市群治理的成效與面臨的挑戰(zhàn)

（一）三大城市群治理成效突出

首先，達成了城市群治理共識。隨著城市群逐漸成為支撐經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要平臺，城市群協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為基本共識。2002年5月8日，第二次滬蘇浙經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會通過了區(qū)域經(jīng)濟合作的原則和計劃，標(biāo)志著長三角城市群合作共識的真正確立。2018年長三角主要領(lǐng)導(dǎo)在蘇州座談會上達成了“創(chuàng)新引領(lǐng)，攜手打造世界級城市群”的共識。在2003年廣東省人大會議上，來自珠三角的各個地方政府負(fù)責(zé)人達成了“建立珠三角地區(qū)市長聯(lián)席會議制度，加強區(qū)域合作以提高珠三角綜合競爭力，實現(xiàn)共同繁榮和發(fā)展”的基本共識。2004年2月12日，國家發(fā)改委在廊坊召開“京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會”，達成加強區(qū)域合作的“廊坊共識”。2015年4月30日，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺，明確了京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略地位，從中央到地方形成了推動京津冀協(xié)同發(fā)展的基本共識。

其次，城市群一體化加速推進。市場導(dǎo)向的改革開放帶動了區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，夯實了城市群發(fā)展基礎(chǔ)。長三角充分利用市場化程度高、民營企業(yè)發(fā)達等優(yōu)勢，以市場化改革為先導(dǎo)，推動產(chǎn)業(yè)和企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展，在要素跨區(qū)域流動過程中逐步弱化行政壁壘，推動了區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。與之相應(yīng)，作為區(qū)域經(jīng)濟一體化的基礎(chǔ)，近年來長三角產(chǎn)業(yè)升級加速、一體化緊密程度不斷加深，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平差距呈現(xiàn)逐年縮小態(tài)勢。長三角城市群差異化分工合作格局已經(jīng)形成：上海的鮮明優(yōu)勢是創(chuàng)新能力與服務(wù)業(yè)發(fā)展水平高、科技人才匯聚，江蘇是先進制造業(yè)最密集地區(qū)，民營經(jīng)濟發(fā)達的浙江片區(qū)經(jīng)濟與塊狀經(jīng)濟實力較強，勞動力資源充足的安徽新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛[14]。珠三角在成長為多核心、強聯(lián)系城市群的同時，也是中國市場化發(fā)育程度最高、市場一體化程度最高的城市群。珠三角各市平均產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)2012年～2016年從0.6169下降到0.6131，5年間下降0.0038，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)程度明顯改善[15]。自2004年以來，京津冀協(xié)同發(fā)展不斷推進，在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域取得了突破性成就，京津冀城市群商品市場和要素市場一體化都在不斷完善，并達到了相當(dāng)高度[16]。

最后，跨域公共事務(wù)治理有了長足進展。城市群的日益發(fā)展，也不斷催生出諸多跨域性公共事務(wù)?？缬蚬彩聞?wù)治理，既是城市群發(fā)展的重要內(nèi)容，也是完善城市群治理的重要推動力量。近年來，三大城市群主要圍繞基礎(chǔ)設(shè)施一體化、跨界環(huán)境治理和基本公共服務(wù)一體化展開跨域公共事務(wù)治理（見表2）。

（二）三大城市群治理依然面臨挑戰(zhàn)

挑戰(zhàn)一：區(qū)域經(jīng)濟一體化受限。

1.中心城市地位不突出。從三大城市群發(fā)展來看，中心城市地位不突出是共同的短板。上海作為長三角城市群首位城市作用偏弱、城市首位度偏低。從經(jīng)濟聯(lián)系強度指標(biāo)來看，江蘇、浙江、安徽對上海的經(jīng)濟聯(lián)系量均不高，上海作為“龍頭”的擴散效應(yīng)不夠突出[17]。在京津冀，北京和天津?qū)χ苓叺妮椛淠芰τ邢?，甚至對周邊地區(qū)存在“虹吸效應(yīng)”[18]。而在珠三角城市群，廣州雖然生產(chǎn)基地功能比較突出，但高端產(chǎn)業(yè)輻射功能不足、科技創(chuàng)新帶動能力不足、遠程輻射功能弱[19]。

2.重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題突出。盡管長三角城市群市場一體化取得了長足進展，但由于一體化市場體系未建立，要素市場呈“分割”狀態(tài)，導(dǎo)致要素資源難以跨域流動，經(jīng)濟增長效率受到抑制。缺乏產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對接機制、沒有形成差異化產(chǎn)業(yè)分工、核心城市產(chǎn)業(yè)能級不強等，導(dǎo)致長三角城市群產(chǎn)業(yè)布局重復(fù)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題突出，長三角四十多個地級及以上城市在2006年～2016年期間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)系數(shù)由0.46上升為0.53?；诙唐谑找孀非螅L三角各城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)都聚焦于電子信息、石油化工、汽車及汽車零件、醫(yī)藥等大容量制造業(yè);在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，16個核心城市中有12個選擇通信產(chǎn)業(yè)、

11個選擇汽車產(chǎn)業(yè)、8個選擇石化產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)主要集中于IT產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和新材料產(chǎn)業(yè)等，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度相同，以致“城市間分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競爭嚴(yán)重”成為長三角城市群現(xiàn)存的突出矛盾。最終，上海與江蘇、上海與浙江、浙江與江蘇的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)分別達到0.82、0.76和0.97[20]。珠三角城市群市場一體化雖然推進速度較快，但依然存在著若干產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，如深圳、惠州、東莞之間及佛山和中山之間的產(chǎn)業(yè)相似度較高[21]。而京津冀城市群市場一體化程度偏低，其產(chǎn)業(yè)聚集與發(fā)展更多是行政主導(dǎo)下以行政規(guī)劃方式形成的，行政壟斷色彩較濃。一方面，河北與京津之間產(chǎn)業(yè)梯度差過大，產(chǎn)業(yè)共融性不強;另一方面，京津之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)度較高，導(dǎo)致有限資源難以得到高效配置[22]。

挑戰(zhàn)二：跨域公共事務(wù)有效治理受限。

1.跨界環(huán)境治理面臨挑戰(zhàn)。眾所周知，跨界環(huán)境協(xié)同治理面臨著資源產(chǎn)權(quán)不明確、污染邊界與行政區(qū)邊界不一致、治理時效長期性、利益主體多層次性等問題，往往陷入“搭便車”的“囚徒困境”。即使建立了跨域環(huán)境治理的城市群府際協(xié)作機制后，協(xié)作難度日益增大、動力日趨弱化、進程屢受阻礙，使得跨域環(huán)境污染依舊，以霧霾為主的區(qū)域大氣污染事件、跨域水污染事件屢屢發(fā)生。長三角區(qū)域環(huán)境聯(lián)控聯(lián)防覆蓋面比較窄且推動力度不足，尚未走出“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”困局，環(huán)太湖、淀山湖、沿長江等流域的跨界污染問題難以有效根治;而珠三角城市群雖然建立了協(xié)同治理機制，但條塊分割嚴(yán)重、部門利益糾纏、群體事件多發(fā)，使得跨域環(huán)境治理一直是難點;協(xié)同治理沒有從本質(zhì)上改善京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量，因協(xié)同乏力、制度掣肘、利益需求差異性和治理方式不協(xié)調(diào)影響了最終治理效果[23]。

2.區(qū)域基本公共服務(wù)一體化任重道遠。在城市群發(fā)展中，基本公共服務(wù)的共建共治共享，既是城市群經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，也是回應(yīng)人民對美好生活向往的必然要求。但是，各城市間經(jīng)濟發(fā)展水平和財力差距過大、各級政府事權(quán)財權(quán)不匹配、公共服務(wù)供給單一與市場化不足等使得城市群基本公共服務(wù)一體化任重道遠。長三角城市群教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)存在較大差異[24]。珠三角城市群雖然整體發(fā)展水平較高，但內(nèi)部依然存在著基本公共服務(wù)非均衡[25]。京津冀公共資源分布極為不均衡，區(qū)域公共服務(wù)水平巨大落差不僅阻礙了區(qū)域內(nèi)要素資源自由流動，也加大了京津冀協(xié)同發(fā)展難度。河北省2016年用于教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的人均財政投入僅為北京的8.6%、14.3%。在教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的人均財政支出，河北省分別為北京的1/8、天津的1/2。2017年河北省社會保障水平相當(dāng)于北京的66.7%、天津的73.2%，河北省人均財政社會保障投入僅為北京的1/3、天津的1/2[26]。

四、走向城市群治理體系現(xiàn)代化

顯然，三大城市群既構(gòu)建了相對完善的府際協(xié)作框架，市場機制和社會組織參與也發(fā)揮了一定作用，但城市群依然面臨諸多跨域治理難題。這表明：行政主導(dǎo)的城市群治理在打通“斷頭路”、織密“網(wǎng)絡(luò)圈”、共建交流平臺等方面可能成效明顯，但仍然會陷入重復(fù)投資、低效發(fā)展的舊格局。在“晉升錦標(biāo)賽模式”下，城市群府際協(xié)作往往由自身利益驅(qū)動，導(dǎo)致府際協(xié)作與市場和社會脫節(jié)。于是，在珠三角城市群，由于以行政干預(yù)為主，一體化程度波動較大、實施效果不佳[27]。在京津冀城市群，在中央無意“錯位”及有意“缺位”下，真正市場意義的京津冀協(xié)同發(fā)展將是一個長期的宏偉目標(biāo)[28]。目前，京津冀城市群生態(tài)環(huán)境治理中企業(yè)與社會力量參與有限，很大程度上造成生態(tài)環(huán)境治理不足。長三角城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展格局之所以難以形成，主要在于地方政府主導(dǎo)發(fā)展的格局中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)且有效的競爭規(guī)則。雖然上海的中心城市地位在長三角城市群早已確立，蘇州、杭州等承諾和上海錯位競爭，但實際上無論是先進制造業(yè)還是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)依然和上海暗戰(zhàn)不斷，常常一個項目上海剛談到一半，就被其他城市以稅收和政策靈活性以及較低成本挖走[29]。最終，城市群治理中各城市政府依然盡可能追求本轄區(qū)利益最大化，區(qū)域整合面臨挑戰(zhàn)。因此，城市群有效治理中頂層設(shè)計的關(guān)鍵在于構(gòu)建起政府、企業(yè)、社會組織共同參與協(xié)作治理的現(xiàn)代化城市群治理體系。

（一）完善城市群府際協(xié)作

在城市群府際協(xié)作中，有效的制度安排及其實施，可以激勵、約束主體行為，減少城市群治理無序現(xiàn)象和利益沖突，降低交易費用。在新制度經(jīng)濟學(xué)的分析框架中，制度的作用在于通過確立協(xié)作和競爭關(guān)系，構(gòu)成一種經(jīng)濟秩序。而通過對違反制度（規(guī)則）的行動者作出相應(yīng)懲罰或獎勵，使這些制度性約束或激勵得以運轉(zhuǎn)的實施機制同樣不可或缺。這是因為如果缺乏有效的實施機制，不僅會影響制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性，使制度形同虛設(shè)，而且還會使行動者對制度產(chǎn)生不正常預(yù)期乃至蔑視制度的心理，使目無制度的行為暢通無阻并愈演愈烈?；诖耍鞘腥焊H協(xié)作過程應(yīng)以正當(dāng)性和合理性的府際協(xié)作制度為起點、以對地方政府行為的激勵約束為動力、以相配套的實施機制為保障。

近年來，決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行三級運作的府際協(xié)作制度在三大城市群日益成型。但是，由于城市群府際協(xié)作的相關(guān)激勵約束機制、成本分?jǐn)偱c收益分享機制、保障機制匱乏，使得城市群府際協(xié)作長期停滯在議而不行的階段。因此，完善城市群府際協(xié)作制度安排的實施機制，就成為推進城市群治理體系現(xiàn)代化過程中繞不過去的重大課題。

1.激勵約束機制。在城市群府際協(xié)作中，各種協(xié)議、合同、宣言等經(jīng)過協(xié)商所達成普遍共識的規(guī)范性文件從決策層的議事會走向操作層的各

城市政府職能部門后，由于缺乏違反協(xié)議約定的違約責(zé)任和問責(zé)機制，協(xié)議或被束之高閣、或被選擇性執(zhí)行甚至在執(zhí)行過程中走樣變形，最終損害城市群治理整體效能[30]（P14-15）。因此，在城市群府際協(xié)作中，既要對各城市政府從物質(zhì)、精神等方面進行激發(fā)和鼓勵以使其與城市群府際協(xié)作相向而行，又要對各城市政府行為進行制約和束縛，使其行為收斂或改變，抑制其違反“協(xié)作規(guī)則”。為此，應(yīng)將城市群發(fā)展績效與相關(guān)城市政府績效考核問責(zé)掛鉤，建立科學(xué)合理的考核評價制度、加強政治問責(zé)和加大違規(guī)違約的處罰力度，促使各城市政府與城市群府際協(xié)作相向而行。

2.利益共享與利益補償機制。利益共享和補償機制的缺乏往往導(dǎo)致城市群各地方政府在不同領(lǐng)域發(fā)生沖突：在爭奪各種流動要素和非流動要素中惡性競爭，在出臺各種稅收、招商和人才引進政策中大打“優(yōu)惠牌”，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域則爭相搭便車。因此，為了突破現(xiàn)有府際協(xié)作制度瓶頸，必須構(gòu)建合理的利益共享與利益補償機制。利益共享機制是對府際協(xié)作過程中共同利益分享內(nèi)容、分享標(biāo)準(zhǔn)、分享手段及分享資金來源等予以明確的制度性規(guī)定，讓區(qū)域利益惠及各城市政府，通過區(qū)域利益共享實現(xiàn)共同發(fā)展，使府際協(xié)作深入推進和有效實施。利益補償機制是指通過縱向和橫向利益轉(zhuǎn)移來使城市群內(nèi)各方利益分配達到一種比較公平的狀態(tài)，主要包括縱向和橫向財政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的利益補償、對提供具有外部性公共物品的地方政府的補償及區(qū)域生態(tài)補償?shù)?。如新安江流域生態(tài)補償機制2012年試點以來，安徽和浙江兩省均堅持實行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護制度，實現(xiàn)了環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益多贏[31]。

3.保障機制。既有城市群合作發(fā)展論壇、行政首長聯(lián)席會議等府際協(xié)作制度為跨域公共事務(wù)治理提供了有效的溝通協(xié)商平臺，但這類城市群府際協(xié)作制度缺乏應(yīng)有的保障機制，要么是建立在多方利益博弈基礎(chǔ)上的非制度性合作，要么隨領(lǐng)導(dǎo)更迭和領(lǐng)導(dǎo)意志變化而波動。

因此，需要將府際協(xié)作納入法治軌道，從“依靠政策推進城市群治理”向“依靠法治推進城市群治理”轉(zhuǎn)變。一是使府際協(xié)作法治化。

要制定城市群府際協(xié)作法等，以法律形式來引導(dǎo)和規(guī)范城市群府際協(xié)作行為，明確府際協(xié)議的法律效力并對各城市政府經(jīng)濟活動和社會活動的適度干預(yù)提供法治保障。二是加強城市群協(xié)同立法。應(yīng)根據(jù)不同城市群發(fā)展的客觀情況和具體目標(biāo)有序推進協(xié)同立法，力求以統(tǒng)一的法制體系為城市群府際協(xié)作清除法

治環(huán)境上的障礙。三是加強府際協(xié)同執(zhí)法，建立執(zhí)法長效機制。明確相對統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，完善府際執(zhí)法程序，解決城市群各城市執(zhí)法的差異和沖突問題，從而不斷推進城市群府際協(xié)作實踐。

（二）激發(fā)市場和社會的活力

1.激發(fā)市場活力。在經(jīng)濟學(xué)意義上，城市群是市場經(jīng)濟條件下微觀經(jīng)濟主體的自組織演化過程，市場機制是推動城市間要素流動、集聚與創(chuàng)新的根本動力。因此，不能激發(fā)市場活力的城市群府際協(xié)作依然無法破解行政區(qū)經(jīng)濟迷局。在城市群治理中，府際協(xié)作主要應(yīng)該聚焦于跨域公共事務(wù)治理、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、通過規(guī)劃統(tǒng)籌城市群產(chǎn)業(yè)空間布局與分工協(xié)作，在此基礎(chǔ)上為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用創(chuàng)造條件。為此，城市群府際協(xié)作應(yīng)該順應(yīng)市場一體化發(fā)展需求，加快推進放、管、服改革，推動市場體系統(tǒng)一開放、資源要素自由流動，消除城市群內(nèi)的行政壁壘、貿(mào)易壁壘和協(xié)調(diào)機制障礙。

一方面，構(gòu)建統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城市群市場體系。一是建立城市群市場準(zhǔn)入制度。在依托有效的府際協(xié)作打破行政性壟斷、消除地區(qū)間市場壁壘的基礎(chǔ)上，建立城市群市場準(zhǔn)入規(guī)則，優(yōu)化市場運營環(huán)境，保證資源自由流動和合理配置，充分發(fā)揮市場活力。

二是建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的有效競爭規(guī)則。通過建立以市場競爭為基礎(chǔ)、非行政扭曲的競爭體系，對所有市場主體實行“國民待遇”，在行業(yè)進入、稅收征收、財政補貼、行政監(jiān)管、政府采購等方面為企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的政策環(huán)境。三是加強城市群市場監(jiān)管機制建設(shè)。進一步完善市場監(jiān)管信息共享、征信聯(lián)動，健全知識產(chǎn)權(quán)保護，統(tǒng)一市場執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，保障市場體系開放有序運行，使要素投入能夠獲得合理回報。另一方面，使企業(yè)成為城市群市場一體化的主體。在通過府際協(xié)作打破影響城市群生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置障礙的基礎(chǔ)上，鼓勵企業(yè)以市場化手段進行產(chǎn)業(yè)鏈布局和空間布局，使企業(yè)成為市場一體化發(fā)展的主角，從而激發(fā)城市群市場一體化發(fā)展的內(nèi)生效應(yīng)。

2.激發(fā)社會活力。首先，激發(fā)行業(yè)協(xié)會商會的活力。掌握行業(yè)企業(yè)大量一手?jǐn)?shù)據(jù)的行業(yè)協(xié)會商會，對產(chǎn)業(yè)布局、市場動向、發(fā)展趨勢等更為了解，既是城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、營商環(huán)境優(yōu)化、品牌建設(shè)、政策倡導(dǎo)的重要力量，又是城市群公益事業(yè)發(fā)展的重要參與者。為此，應(yīng)該在加快政府職能轉(zhuǎn)變并放寬聯(lián)合性行業(yè)協(xié)會商會登記政策的基礎(chǔ)上，將行業(yè)協(xié)會商會納入城市群治理體系。一是激發(fā)行業(yè)協(xié)會商會的政策倡導(dǎo)功能，加強行業(yè)協(xié)會商會在制定城市群法規(guī)條例和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃方面的話語權(quán)和建議權(quán)，發(fā)揮其社會治理作用。二是鼓勵行業(yè)協(xié)會商會之間建立聯(lián)盟關(guān)系，加強城市群行業(yè)自律，從而規(guī)范區(qū)域行業(yè)市場秩序，不斷優(yōu)化市場發(fā)展環(huán)境。其次，激發(fā)環(huán)保NGO的活力。在城市群環(huán)境治理中，公眾參與可以有效地彌補政府和市場的不足，環(huán)保NGO在宣傳環(huán)保意識、組織并參與環(huán)?；顒印椭畬嵤┉h(huán)保政策、監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為、引導(dǎo)公眾有序參與等方面具有不可替代的優(yōu)勢。由于受到制度環(huán)境的限制，環(huán)保NGO既無法助力城市群環(huán)境治理，又使公眾參與城市群環(huán)境治理缺乏必要的組織和引導(dǎo)[32]。因此，一方面，應(yīng)發(fā)揮環(huán)保NGO在普及環(huán)保理念、意識、法律、政策等方面的潛在優(yōu)勢及引導(dǎo)生態(tài)行為、培育生態(tài)文化中的主體優(yōu)勢，既參與城市群環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督又使公眾能有序參與城市群環(huán)境治理;另一方面，環(huán)保NGO通過參與政府購買服務(wù)提供以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)保公共服務(wù)，能有效彌補政府環(huán)境公共服務(wù)的能力不足。

最后，激發(fā)智庫活力。一是構(gòu)建涵蓋企業(yè)、高校、科研院所等在內(nèi)的跨地區(qū)、跨行業(yè)的“產(chǎn)學(xué)研”聯(lián)盟。積極探索企業(yè)與社會之間的協(xié)同創(chuàng)新，依據(jù)市場規(guī)則建立知識產(chǎn)權(quán)的利益分配與調(diào)節(jié)機制，促進創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。二是組建城市群智庫聯(lián)盟，推進城市群內(nèi)智力資源共享和深度協(xié)同。一方面，要堅持決策咨詢與基礎(chǔ)研究相結(jié)合，推進城市群府際協(xié)作決策科學(xué)化;另一方面，要搭建府際協(xié)作與民意表達間的橋梁，為公眾有序參與城市群治理創(chuàng)造條件。

（三）建立健全城市群多元主體的聯(lián)動治理網(wǎng)絡(luò)

從一定意義上說，作為推動城市群要素流動、聚集與創(chuàng)新的根本動力，市場機制是實現(xiàn)城市群區(qū)域經(jīng)濟一體化的關(guān)鍵。但是，要發(fā)揮市場機制的作用就必須突破商品和要素流動的行政區(qū)劃限制和各種行政壁壘，讓市場按照經(jīng)濟規(guī)律在城市群內(nèi)配置要素資源，最終實現(xiàn)資源要素?zé)o障礙自由流動。

為此，我們就必須充分發(fā)揮府際協(xié)作機制順勢而為的“規(guī)劃、引導(dǎo)和守夜人”作用，如建立城市聯(lián)席會議、城市聯(lián)盟、城市共同體等形式多樣的城市群府際協(xié)作機制，積極化解城市群一體化進程中的體制機制障礙。與此同時，以行業(yè)協(xié)會商會、環(huán)保組織、智庫、公益慈善組織等為代表的各類社會組織在城市群治理中不僅能夠有效彌補市場機制和府際協(xié)作機制之不足，而且能為公眾有序參與城市群治理提供制度化路徑?；诖?，城市群治理涉及政府、企業(yè)、社會公眾等多元利益群體，他們的利益訴求既有重疊又有沖突，能否通過聯(lián)動協(xié)商達成共識和協(xié)同治理對城市群有效治理至關(guān)重要。

從發(fā)達國家的成功經(jīng)驗來看，多元主體的聯(lián)動治理已經(jīng)成為城市群治理的基本要素。在美國，紐約灣區(qū)建立了政府、企業(yè)、社會三方合作機制，主要由獨立的非營利性區(qū)域規(guī)劃組織——紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會主導(dǎo)跨行政區(qū)域環(huán)境保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃，在跨域環(huán)境治理方面成效顯著。

在日本，東京城市群治理為了充分發(fā)揮政府、企業(yè)和社會組織的作用，實行混合治理模式：除了設(shè)立政府主導(dǎo)的統(tǒng)一的城市群協(xié)同管理機構(gòu)以研究制定區(qū)域內(nèi)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃外，由關(guān)西地區(qū)850家主要公司和團體組成的民間協(xié)調(diào)組織——關(guān)西經(jīng)濟聯(lián)合會，主要職責(zé)是充當(dāng)政府與社會之間的信息溝通橋梁與中介，正是在多元主體的協(xié)同下，不斷促進了東京城市群發(fā)展[33]。

因此，在城市群治理中構(gòu)建多元主體廣泛參與的垂直管理與水平治理相結(jié)合的矩陣式治理網(wǎng)絡(luò)，讓政府、企業(yè)和社會組織各居其位、各得其所，正是城市群治理體系現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵。第一，縱向嵌入與橫向聯(lián)動的府際協(xié)作機制的積極有為，既可以有效緩解傳統(tǒng)科層制管理導(dǎo)致的片面追求政績、信息交流不暢、效率低下等問題，又可以彌補單一政府治理能力不足的短板。第二，政府、企業(yè)、社會組織在城市群公共事務(wù)治理中形成雙向、多向的治理網(wǎng)絡(luò)，有助于破解政府與市場、社會組織單向的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，激發(fā)企業(yè)和社會組織參與城市群治理中跨域公共政策、合作協(xié)議等制定和實施過程的熱情。第三，城市群多元主體的聯(lián)動治理網(wǎng)絡(luò)有助于發(fā)揮企業(yè)和社會組織的自主治理功能，利用其專業(yè)性、高效性彌補政府在城市群治理中表現(xiàn)出來的盲目性、滯后性。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Abstract：The development of urban agglomeration raises the issue of urban agglomeration governance. From the perspective of the development of the three major urban agglomerations in China， the urban agglomeration governance mechanism composed of intergovernmental collaboration， market mechanism and participation of social organizations promotes the development of urban agglomerations. However， due to the lack of a modern governance system， the development of urban agglomerations is still faced with the dilemma of low governance efficiency caused by the shortage of governance resources， smooth process and structural balance. Therefore， it is necessary of modernizing the urban agglomeration governance system to promote the innovation of urban agglomeration governance. We should strengthen the implementation mechanism of intergovernmental collaboration， stimulat the vitality of the market and society in urban agglomeration governance， realiz the multidimensional and interconnected governance among government， enterprises and social organizations in multiple ways.

Key words：urban agglomeration governance， market mechanism， intergovernmental collaboration， participation of social organizations， interconnected governance