解密脫貧攻堅

姚佳瑩

“挨家挨戶地了解、談心、登記、申請，扶貧需要考慮方方面面，很多地方都講究細(xì)節(jié)?！币幻鶎臃鲐毟刹繉Α敦斀?jīng)》記者說。

從中共十八大開始，中國加快了扶貧的進(jìn)程，直至2021年宣布脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利。

4月6日上午，國務(wù)院新聞辦發(fā)表《人類減貧的中國實踐》白皮書，這份3萬余字的文件回顧了自中共十八大至2020年底，中國歷史性地整體消除絕對貧困的舉措和經(jīng)驗。這是中國首次解密脫貧攻堅戰(zhàn)的細(xì)節(jié)。

白皮書公布了八年來的脫貧成績。中國實現(xiàn)9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，14個集中連片特困地區(qū)區(qū)域性貧困問題得到解決。同時，脫貧人口全部納入基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助。此外，生活生產(chǎn)設(shè)施得以改善，90萬戶、2568萬脫貧人口告別泥草房，住上安全房;新改建公路110萬公里，新增鐵路里程3.5萬公里，農(nóng)村地區(qū)基本實現(xiàn)穩(wěn)定可靠的供電服務(wù)全覆蓋，脫貧村通光纖和4G比例均超過98%。

收入方面，脫貧地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入，從2013年的6079元增長到2020年的12588元，年均增長11.6%，人均純收入為10740元，高于世界銀行2015年公布的國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)（每人每天生活支出1.9美元，約合人民幣12.4元）。

2020年是解決區(qū)域性整體貧困的收官之年，盡管新冠疫情暴發(fā)，但在“必須如期實現(xiàn)”的最高要求下，隨著11月底貴州9個貧困縣摘帽，全國832個貧困縣全部實現(xiàn)脫貧摘帽。2021年2月25日，中共中央總書記習(xí)近平宣布脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，中國完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。同日，國家鄉(xiāng)村振興局在北京原國務(wù)院扶貧辦辦公大樓掛牌。

機(jī)構(gòu)的更新替換意味著工作重心的轉(zhuǎn)變，脫貧攻堅逐步轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村振興的新階段。八年脫貧攻堅戰(zhàn)如何進(jìn)行？脫貧攻堅戰(zhàn)收官并不意味著貧困的永遠(yuǎn)消除，如何防止規(guī)模性返貧？

精準(zhǔn)扶貧

扶貧首先要解決的是“扶持誰”的問題。

根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和貧困人口基本生活需求確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)，是中國實施大規(guī)模、有計劃、有組織扶貧以來一直的做法。

中國第一次制定扶貧標(biāo)準(zhǔn)是1986年，為206元，對應(yīng)的貧困人口數(shù)量為1.25億，彼時主要解決的是溫飽問題。第二次是2001年制定第一個十年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要時，扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到865元，對應(yīng)的貧困人口數(shù)量為9422.8萬。第三次是2011年制定第二個十年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要時，將扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元（為2010年不變價，2020年現(xiàn)價約4000元），對應(yīng)的貧困人口數(shù)量為1.22億。

確定了扶貧標(biāo)準(zhǔn)后，2014年建檔立卡工作啟動，全國識別了2948萬貧困戶，8962萬貧困人口，首次摸清了貧困人口的分布、致貧原因、脫貧的需求等基本情況;2015年8月到2016年6月，在近一年的時間里，對不符合條件的貧困戶予以清退，對符合條件的、最初沒有納入的人口予以納入。從2017年之后，每年進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，精準(zhǔn)扶貧。

脫貧攻堅以來，中央、省、市、縣財政專項扶貧資金累計投入近1.6萬億元，其中中央財政累計投入6601億元。

白皮書顯示，各級財政專項扶貧資金從2013年的730億元增長到2015年的1000億元。2015年12月初，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》發(fā)布，脫貧攻堅的沖鋒號正式吹響。2016年各級財政專項扶貧資金增長到1700億元，至2020年達(dá)3520億元，年均增長超過350億元。

精準(zhǔn)扶貧工作中，四川涼山州麥架坪村結(jié)合高山實際，大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娫黾邮杖搿D/人民視覺

“扶貧工作起初主要解決的是需要國家政策兜底的情況，接下來就是通過走訪調(diào)查，精準(zhǔn)地根據(jù)每家每戶的情況進(jìn)行幫扶。像五保戶、殘疾戶這種家庭的問題其實解決起來相對簡單，直接申請國家兜底即可。難點在于就業(yè)幫扶和發(fā)展當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)。”一位基層扶貧干部對《財經(jīng)》記者介紹。

相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014年建檔立卡登記為貧困人口的人群中，60歲以上的老人占20%，喪失和無勞動能力占40%;因病致貧的占38.5%，其中患大病的占27.7%;小學(xué)文化程度以下的占54.7%，其中文盲或半文盲的占14.8%;另有34.8%的致貧原因是缺資金，21.3%的是因為缺技術(shù)。

“一個家庭只要有一份穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，基本就能實現(xiàn)脫貧。外出務(wù)工有一定收入，但收入高低、是否穩(wěn)定、能否照顧到家里，這些都會影響到整個家庭是否貧困。”前述基層扶貧干部說。

由于當(dāng)?shù)厮臼粘汕芳?，在高校人員提供了土地種植建議后，農(nóng)戶種植起了瓜蔞，一種用途較廣的經(jīng)濟(jì)作物，后期還在村里建起加工廠。保收和加工制品的售賣逐步提高了農(nóng)戶的收入。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是脫貧最直接、最有效的辦法。白皮書顯示，脫貧攻堅戰(zhàn)期間，累計建成各類產(chǎn)業(yè)基地超過30萬個，發(fā)展市級以上龍頭企業(yè)1.44萬家、農(nóng)民合作社71.9萬家，72.6%的貧困戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建立了緊密型的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。產(chǎn)業(yè)幫扶政策覆蓋98.9%的貧困戶，有勞動能力和意愿的貧困人口基本都參與到產(chǎn)業(yè)扶貧之中。

多管齊下

扶貧舉措分為就地扶貧和易地扶貧。其中，就地扶貧除了依靠當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)，以及在此基礎(chǔ)上建立的生產(chǎn)鏈外，光伏扶貧和電商扶貧等新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)成了重要手段。光伏扶貧電站是利用政府性基金投資建設(shè)的光伏電站，產(chǎn)權(quán)歸集體所有，所有收益均用于當(dāng)?shù)胤鲐?。白皮書顯示，截至2020年底，10萬個村擁有村級電站，村年均收益約20萬元。

而電商扶貧則覆蓋了全部832個貧困縣，到2020年底累計投入資金約249億元，貧困縣網(wǎng)商從2016年的131.5萬家增長到2020年的311.23萬家。以典型代表甘肅省隴南市為例，截至2020年，全市開辦網(wǎng)店1.4萬家，累計銷售220多億元，互聯(lián)網(wǎng)電商對貧困戶人均貢獻(xiàn)額從2015年的430元增長到2020年的930元。

此外，自2014年起，政府還推出專門針對貧困群眾的信貸產(chǎn)品，即扶貧小額信貸，其特點是“5萬元以下、3年期以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財政貼息、縣建風(fēng)險補(bǔ)償金”。白皮書數(shù)據(jù)顯示，至2020年底，全國扶貧小額信貸累計發(fā)放7100多億元，累計支持貧困戶1500多萬戶。

第二項扶貧的重要舉措是易地搬遷。由于需要易地搬遷的貧困人口主要生活在自然環(huán)境惡劣、生存條件極差、無法通水通電、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，很難實現(xiàn)就地脫貧，這部分人口其實也是貧困程度最深的群體。

白皮書數(shù)據(jù)顯示，易地扶貧中，人員搬遷的規(guī)模為960多萬人，達(dá)到了“一個中等發(fā)達(dá)國家的人口規(guī)?！?。

易地搬遷扶貧是在新型城鎮(zhèn)化的背景下進(jìn)行的。2016年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，著意解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口脫貧問題。該文件明確界定了需要搬遷的人群，且結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，規(guī)定了安置點如何選擇、安置的人口規(guī)模等問題，即采取集中安置為主、集中與分散安置相結(jié)合的方式。

其中，集中安置人口占搬遷人口總規(guī)模的76.4%，分散安置人口占搬遷人口總規(guī)模的23.6%。

在集中安置人口中，依托中心村或交通條件較好的行政村就近集中安置的占39%，在周邊縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村規(guī)劃建設(shè)移民新村集中安置的占15%，在縣城、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近建設(shè)安置區(qū)集中安置的占37%，依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置的占5%，其他集中安置方式占4%。

“情況各有不同，有的是整村搬遷，有的僅幾戶搬離。安置的土地，一般是經(jīng)過村集體成員協(xié)商一致，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)的土地主管部門核準(zhǔn)，再建立新居民點。”前述扶貧干部對《財經(jīng)》記者說道。

白皮書顯示，截至2020年底，共建成易地搬遷集中安置區(qū)約3.5萬個，全國易地扶貧搬遷規(guī)劃建設(shè)安置住房266萬余套，易地搬遷人口全部入住，同時，新建或改擴(kuò)建教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化活動等服務(wù)設(shè)施和場所。此外，在就業(yè)幫扶、社區(qū)管理等后續(xù)扶持工作中，易地扶貧搬遷的貧困人口就業(yè)比例達(dá)73.7%，搬遷貧困家庭中有勞動力家庭就業(yè)比例占94.1%。

從防止返貧到鄉(xiāng)村振興

絕對貧困的消除并不意味著貧困治理能一勞永逸。

2月22日，中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健公開表示，下一步鞏固脫貧成果、防止返貧的任務(wù)依然很重。脫貧地區(qū)脫貧民眾雖然總體上已經(jīng)脫貧，但他們發(fā)展的基礎(chǔ)，尤其是自我發(fā)展能力還不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)也不牢固。

在4月6日的國新辦新聞發(fā)布會上，中央農(nóng)辦副主任、國家鄉(xiāng)村振興局局長王正譜表示，為防止脫貧人口返貧，將對脫貧縣設(shè)立5年的過渡期，對現(xiàn)有的幫扶政策進(jìn)行梳理，調(diào)整、優(yōu)化和完善，逐步由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，共確定了30多項配套政策，將陸續(xù)出臺。

據(jù)王正譜介紹，要建立長效的防止返貧的監(jiān)測機(jī)制和幫扶機(jī)制。對各地工作進(jìn)行定期調(diào)度，研究分析、通報情況，健全農(nóng)村低收入人口的監(jiān)測幫扶機(jī)制。

其次，通過產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)，強(qiáng)化易地搬遷后續(xù)扶持工作。在產(chǎn)業(yè)幫扶方面，主要是補(bǔ)齊技術(shù)、設(shè)備、資金、營銷等方面短板，提檔升級。在就業(yè)幫扶上，在穩(wěn)定去年就業(yè)規(guī)?；A(chǔ)上，爭取給脫貧戶創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。據(jù)國家鄉(xiāng)村振興局副局長夏更生介紹，今年脫貧人口就業(yè)規(guī)模的目標(biāo)是不少于3000萬。

“設(shè)置了5年的過渡期，兩類人群是重點的監(jiān)測對象，一類是脫了貧，但收入水平不高的人群，一類是邊緣人群，如果他們的‘兩不愁三保障發(fā)生問題，或者收入大幅下降，就會有相應(yīng)的幫扶政策，確保他們不會再次陷入貧困。”中國人民大學(xué)中國扶貧研究院院長汪三貴向《財經(jīng)》記者表示。

在2021年中央一號文件中，鞏固脫貧攻堅成果是一項重點任務(wù)，該文件提出，要鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，設(shè)置5年的銜接過渡期，即在整個“十四五”時期做好此項工作，這亦是新成立的國家鄉(xiāng)村振興局的主要任務(wù)。

2月25日，國家鄉(xiāng)村振興局掛牌成立，原國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的職能由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組承擔(dān)，國務(wù)院扶貧辦重組為國家鄉(xiāng)村振興局，歸口農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理，主要負(fù)責(zé)鞏固拓展脫貧攻堅成果，統(tǒng)籌推進(jìn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有關(guān)具體工作?！叭r(nóng)”工作的重心歷史性地從脫貧攻堅轉(zhuǎn)換到鄉(xiāng)村振興。

“接下來還要解決相對貧困的問題，相對貧困任何國家都存在，如果遠(yuǎn)低于社會平均收入水平就屬于相對貧困。5年的過渡期只是第一階段，第二階段是在鄉(xiāng)村振興的政策框架下，讓低收入人口繼續(xù)發(fā)展，從而緩解相對貧困，縮小收入差距。今后鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策只會比扶貧政策更廣更多，包括保障政策。”汪三貴對《財經(jīng)》記者表示。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健表示，當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的重點：一是守住18億畝耕地紅線，建好10億畝以上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，制定相應(yīng)的價格補(bǔ)貼政策等，讓務(wù)農(nóng)種糧的農(nóng)民有錢賺?！笆奈濉睍r期努力穩(wěn)定在年產(chǎn)1.3萬億斤以上，并力爭逐年穩(wěn)中有增;二是守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線，在西部地區(qū)還要確定一批重點幫扶縣，在鄉(xiāng)村振興過程中幫助其發(fā)展。

三是利用農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的生態(tài)涵養(yǎng)、體驗休閑、文化傳承等功能，增加農(nóng)民的收入。四是建設(shè)鄉(xiāng)村的軟硬件設(shè)施。下一步的工作重點是推動行政村以下，特別是道路的修建，包括通村組的路、村內(nèi)的主干道、產(chǎn)業(yè)路、資源路、旅游路等。打通農(nóng)產(chǎn)品的倉儲保鮮冷鏈物流脈絡(luò)。