“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)、碎片化誘因與整體性救治
——基于政府購(gòu)買服務(wù)的個(gè)案分析

曾凡軍，臧進(jìn)喜

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，政府購(gòu)買服務(wù)如火如荼，在數(shù)量和規(guī)模上均保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，已成為我國(guó)公共服務(wù)供給的關(guān)鍵方式。然而，與之同步的是我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)失敗案例的日漸增多，主要原因是政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)涵與外延模糊。要避免政府購(gòu)買失敗，需要有效識(shí)別購(gòu)買服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)[1-2]。國(guó)外學(xué)界集中于對(duì)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)決策理論和影響因素的研究，交易成本和市場(chǎng)理論是購(gòu)買服務(wù)的決策基礎(chǔ)，信任度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、合同的復(fù)雜性和完備程度等是購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要因素；國(guó)內(nèi)研究聚焦于購(gòu)買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)診斷、預(yù)判和反思層面，發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的“行政吸納”機(jī)制正向“行政借道”機(jī)制演變[3]，出現(xiàn)購(gòu)買服務(wù)邊界日益模糊、操作流程不規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)缺失、社會(huì)組織獨(dú)立性不強(qiáng)等問(wèn)題。

2020 年3 月1 日起新實(shí)施的《政府購(gòu)買公共服務(wù)管理辦法（財(cái)政部第102 號(hào)令）》[4]在內(nèi)涵界定、購(gòu)買范圍、合同履行、監(jiān)督管理等方面有更為明確和詳細(xì)的規(guī)定。但在實(shí)踐中，公共服務(wù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法界定、交易規(guī)則模糊不清、治理規(guī)則流于形式[5]，改革中存在的“內(nèi)卷化效應(yīng)”“制度不足”“管制過(guò)度”等問(wèn)題突出，原有組織形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有發(fā)生根本改變[6]，“逆向替代”新型的政社關(guān)系漸成趨勢(shì)[7]。以上問(wèn)題極大挫傷市場(chǎng)和社會(huì)組織的積極性，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量亟待提高。

由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段政府購(gòu)買服務(wù)存在諸多問(wèn)題，而合同是我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)普遍憑借的治理工具[8]。諸多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，基于不完全合同理論、剩余控制權(quán)理論等，發(fā)現(xiàn)合同的不完全性是政府購(gòu)買服務(wù)失敗的風(fēng)險(xiǎn)根源，并從完善監(jiān)管機(jī)制、合理配置剩余控制權(quán)等層面提出政策建議[5]，有效提高了我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的合同治理效能。但就政府購(gòu)買服務(wù)中的“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)而言，其有何特定的生成邏輯和類型？在管理學(xué)層面，合同背后是否具有更深層次的誘發(fā)因素？能否構(gòu)建一套相應(yīng)的整體性救治方案？以上問(wèn)題均缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性研究。

T 街道是市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理創(chuàng)新的示范點(diǎn)，受居委會(huì)基層減負(fù)的影響，街道對(duì)居委會(huì)“發(fā)包”的約束條件增多；受政府人員編制限額的影響，街道對(duì)下屬事業(yè)機(jī)構(gòu)的“發(fā)包”愈發(fā)困難；受經(jīng)濟(jì)權(quán)被上收和上級(jí)督查力度加大的影響，街道對(duì)縱向機(jī)構(gòu)上的“發(fā)包”功能不斷弱化。由此，自2013 年起，T 街道將政府購(gòu)買服務(wù)作為提高自身效率和靈活性的新型服務(wù)工具。2016 年，T 街道轄區(qū)內(nèi)活動(dòng)的企業(yè)和社會(huì)組織總數(shù)增加至116家，但政府購(gòu)買服務(wù)中的委托代理關(guān)系更多是基于科層制的等級(jí)權(quán)威而非契約機(jī)制，以信任機(jī)制為其運(yùn)行基礎(chǔ)，各類購(gòu)買服務(wù)合同中存在較多遺漏和模糊條款以及隱性契約，合同效力低下，“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。故而，本文以T 街道為例，從管理學(xué)視角逐一探索上述問(wèn)題，力求提高政府購(gòu)買服務(wù)的合同治理水平，打造政府購(gòu)買服務(wù)中良好的政企關(guān)系和政社關(guān)系，提高我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量。

二、理論基礎(chǔ)和分析框架

（一）整體性治理

整體性治理（holistic governance）以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和整體主義為理論基礎(chǔ)，以預(yù)防、人民需求和結(jié)果為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用技術(shù)手段為人民提供無(wú)縫隙的整體性服務(wù)[9]。整體性政府不僅注重政府部門(mén)間的協(xié)同，還強(qiáng)調(diào)人民參與、制度改革和技術(shù)運(yùn)用，兼具行政效率提高和人民需求整體性回應(yīng)，消除了網(wǎng)絡(luò)治理缺乏共同目標(biāo)的弊病，實(shí)現(xiàn)了從“契約主義”到“整體主義”的蛻變。

（二）“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)

完全合同是指在締約方都是理性人，締約和服約環(huán)境都是在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的假設(shè)前提下產(chǎn)生的合同，能夠?qū)γ糠N可能發(fā)生的偶然事件制定締約方的行動(dòng)規(guī)范，并約束締約方嚴(yán)格遵守合同條款，具有可預(yù)見(jiàn)性和可描述性。但在政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中，呈現(xiàn)“科層為體、合同為用”的治理結(jié)構(gòu)，在縱向自上而下“科層制”的治理路徑和橫向“合同制”的運(yùn)作方式相沖突時(shí)，基層政府往往采取“表象合同、實(shí)際科層”的實(shí)踐路徑，合同的可預(yù)見(jiàn)性、可描述性和規(guī)范性以及市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性均受到科層體制的“行政侵蝕”，承接服務(wù)的企業(yè)和社會(huì)組織被賦予了一種“半官半民”的模糊身份，大量非正式的社會(huì)關(guān)系層出不窮，嚴(yán)重影響合同中的正式關(guān)系以及合同的履行效力[10]。由此，本文所說(shuō)的“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)是指受政府科層體制“行政侵蝕”的影響，未來(lái)事件的復(fù)雜性和不確定性加劇，非正式關(guān)系將影響完全合同的正式關(guān)系及履約效力，致使完全合同在實(shí)施時(shí)存在缺口性的遺漏和模糊條款以及隱性契約，進(jìn)而導(dǎo)致合同效力低下甚至無(wú)效化的可能性。

“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)的生成更大程度上是受各種內(nèi)生性和外生性因素的雙重影響，“機(jī)會(huì)主義”“避責(zé)”“利益鏈滋生”等公共性拆解現(xiàn)象[11]正侵蝕著政府購(gòu)買服務(wù)的公共價(jià)值，“信息壁壘”“文字效力偏差”等客觀性問(wèn)題難以避免，多元主體陷入“預(yù)知困境”“描述困境”和“評(píng)估困境”，合同難以避免地存在不完全性，由此，引發(fā)“合同失當(dāng)”“中間梗阻”“承接失敗”等一系列的非適度偏離情況（見(jiàn)圖1）[12]。僅從合同規(guī)范完善、技術(shù)手段變革等工具層面無(wú)法規(guī)避政府購(gòu)買服務(wù)中的“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)。因此，筆者認(rèn)為要跳出合同思維的限制，找出“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的更深層次誘因，進(jìn)而設(shè)計(jì)出一種整體性的治理機(jī)制使得締約方自愿按照合同本來(lái)的交易意愿來(lái)執(zhí)行合同，即便此合同本身是不完全性的。

圖1 “不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)生成邏輯示意圖

（三）“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)整體性治理的分析框架

整體性治理理論的核心是協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)多維碎片化問(wèn)題的整合，即實(shí)現(xiàn)治理理念整合、治理主體整合、治理制度整合、治理責(zé)任整合和治理技術(shù)整合。這離不開(kāi)以人民為中心的服務(wù)理念、以網(wǎng)絡(luò)化為特征的組織結(jié)構(gòu)、以整體性為原則的制度體系和責(zé)任機(jī)制、以信息技術(shù)為核心的治理手段等功能性要素的完善[13]，進(jìn)而調(diào)動(dòng)多元主體共同自覺(jué)地維護(hù)合同效力，規(guī)避“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)?；诖耍疚囊哉w性治理理論為基礎(chǔ)，以T 街道為個(gè)案分析，探究“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的深層誘因，得出“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)治理的整體性方案。為更好地分析問(wèn)題，筆者構(gòu)建了政府購(gòu)買服務(wù)“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)整體性治理的分析框架（見(jiàn)圖2）。

圖2 “不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)整體性治理的分析框架

三、“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)的類型

合同的結(jié)構(gòu)通常包括合同目標(biāo)、合同主體、合同標(biāo)的、合同內(nèi)容、合同雙方權(quán)利與義務(wù)、合同報(bào)酬、履約擔(dān)保、爭(zhēng)議解決辦法等。合同治理理論認(rèn)為，在人的有限理性和機(jī)會(huì)主義傾向下，所簽訂的合同只能達(dá)到不完全狀態(tài)，可能表現(xiàn)為目標(biāo)不完全、主體不完全、標(biāo)的不完全、內(nèi)容不完全、權(quán)責(zé)不完全、報(bào)酬不完全、保障不完全等（見(jiàn)表1）。

表1 政府購(gòu)買服務(wù)不完全合同的表現(xiàn)形式

在基層政府采取“表象合同、實(shí)際科層”的治理路徑下，政府科層體制的“行政侵蝕”破壞了政府購(gòu)買服務(wù)原有的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，加劇了購(gòu)買事件未來(lái)的模糊性，各種非正式關(guān)系等隱性壁壘制約著合同的實(shí)際履約效力，合同中不可避免地存在遺漏和模糊條款以及隱性契約。政府購(gòu)買服務(wù)的“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)分為政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)三種類型。

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)主要是指因政府監(jiān)管不足，績(jī)效評(píng)估無(wú)效等原因，造成服務(wù)承接方罔顧公共利益，進(jìn)而衍生出政府公共信任危機(jī)的可能性。合同評(píng)估監(jiān)管規(guī)則缺失或模糊直接引發(fā)公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。一方面，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)當(dāng)前的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估體系存在缺陷，監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估理念及指標(biāo)更強(qiáng)調(diào)工具理性，忽視價(jià)值理性，對(duì)民眾滿意度等方面并不關(guān)注。正如T 街道《城市生活垃圾分類（試行）服務(wù)及采購(gòu)合同》[14]（以下簡(jiǎn)稱《合同》）中“社會(huì)監(jiān)督”方面的考核指標(biāo)僅設(shè)置“投訴”性的懲處性指標(biāo)，但“無(wú)投訴”并不意味著“無(wú)問(wèn)題”，缺乏“投訴”前置性的“民眾滿意度”考核指標(biāo)。

另一方面，政府和第三方機(jī)構(gòu)對(duì)購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)管與評(píng)估流于形式，評(píng)價(jià)模糊和失準(zhǔn)的問(wèn)題嚴(yán)重[15]，政府購(gòu)買服務(wù)亂象叢生?！逗贤分小安季植缓侠怼薄拔茨軡M足投放需求”“工作人員服務(wù)態(tài)度惡劣”等部分工作考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)模糊，如何評(píng)定“布局是否合理”“投放需求時(shí)是否滿足”“服務(wù)態(tài)度是否惡劣”受主觀因素影響較大，極易受非正式關(guān)系的制約，進(jìn)而導(dǎo)致政府監(jiān)管形式化。

（二）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指由于締約方多次討價(jià)還價(jià)導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)成本過(guò)高，公共財(cái)政損耗過(guò)大的可能性。一方面，在《合同》的“金額和付款方式”條款部分明確指出，采購(gòu)方投入資金的10%作為質(zhì)量保證金并在退場(chǎng)時(shí)支付，此舉雖在一定程度上保障了承接方的服務(wù)質(zhì)量，但當(dāng)承接方自身能力不足、僅靠專業(yè)服務(wù)無(wú)法達(dá)到評(píng)估指標(biāo)要求時(shí)，這10%的質(zhì)量保證金便成為引誘政府官員的籌碼，為政府官員或公職人員與承接方之間的“利益輸送”等尋租行為提供可能。此外，由于我國(guó)現(xiàn)行的政府購(gòu)買服務(wù)制度體系仍不夠完善，存在合同標(biāo)準(zhǔn)不一，政策法規(guī)依據(jù)不足、權(quán)威性不高、可執(zhí)行性不夠等問(wèn)題[16]，進(jìn)而導(dǎo)致合同報(bào)酬結(jié)構(gòu)和支付方式的確定缺乏合理的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，合同不完全的直接代價(jià)是合同雙方在事后需要以額外的成本進(jìn)行再談判，但有關(guān)合同中的未盡事宜和糾紛事項(xiàng)，僅在《合同》中的“其他”條款中粗略標(biāo)示，并未清晰闡釋補(bǔ)充協(xié)議的協(xié)商規(guī)則，如《合同》中“其他”條款中的第三、四條：“（三）合同未盡事宜，甲乙雙方另行簽訂補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)充協(xié)議是合同的組成部分；（四）本合同如發(fā)生糾紛，甲乙雙方應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)商解決，協(xié)商不成時(shí)，可向項(xiàng)目所在地人民法院起訴?！憋L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與激勵(lì)不相容帶來(lái)的游說(shuō)成本、影響成本等加大公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，再談判規(guī)則缺失或模糊直接制約著再談判的效率和效果。

（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指因締約方的過(guò)失、不當(dāng)或故意行為對(duì)服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)生產(chǎn)及人們生活造成損失的可能性。一方面，《合同》中缺乏“合同目標(biāo)”條款，導(dǎo)致在合同實(shí)施中缺乏指引方向的“風(fēng)向標(biāo)”，為政府隱蔽地置換合同目標(biāo)提供便利，將眾多“事務(wù)型”任務(wù)交由承接方，呈現(xiàn)“行政侵蝕”現(xiàn)象，大大擠占了承接方的服務(wù)時(shí)間，服務(wù)質(zhì)量大打折扣。此時(shí)，政府將購(gòu)買服務(wù)當(dāng)作彰顯政績(jī)或推動(dòng)全面改革的工具，罔顧為人民服務(wù)的購(gòu)買目標(biāo)，服務(wù)理念缺失。

另一方面，基層政府購(gòu)買服務(wù)的場(chǎng)域結(jié)構(gòu)日趨封閉化，對(duì)官辦與半官辦的企業(yè)和社會(huì)組織設(shè)置較為寬松的準(zhǔn)入規(guī)則，對(duì)民辦的企業(yè)和社會(huì)組織則設(shè)有各種不成文的隱性壁壘?！逗贤分袃H在開(kāi)頭標(biāo)明“甲方通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審，決定將本項(xiàng)目采購(gòu)合同授予乙方”，但對(duì)承接方招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)方式的公開(kāi)事項(xiàng)卻沒(méi)有介紹，更無(wú)從查證，直接為利益捆綁式購(gòu)買、習(xí)慣性購(gòu)買等壟斷行為提供滋生空間。目前，“關(guān)系市場(chǎng)”仍為現(xiàn)階段我國(guó)招投標(biāo)市場(chǎng)的主要導(dǎo)向，最終形成長(zhǎng)期重復(fù)合作的“壟斷購(gòu)買”。

四、T 街道政府購(gòu)買服務(wù)“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)的碎片化誘因

?？怂乖谡w性治理理論中指出，“碎片化”是由各主體溝通不暢、無(wú)法協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的結(jié)果，進(jìn)而致使政府無(wú)法達(dá)成政策目標(biāo) 。筆者認(rèn)為多維的碎片化問(wèn)題是T 街道政府購(gòu)買服務(wù)“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)生成的更深層次誘因，導(dǎo)致政府、企業(yè)和社會(huì)力量無(wú)法有效協(xié)同，進(jìn)而極大影響政府購(gòu)買服務(wù)合同效力的發(fā)揮。

（一）治理理念碎片化

治理理念碎片化是指政府未樹(shù)立購(gòu)買服務(wù)是服務(wù)而非產(chǎn)品的理念，將購(gòu)買服務(wù)僅作為減少工作壓力的工具。由于省政府近年來(lái)大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，在人、財(cái)、物等方面對(duì)基層政府的控制愈加嚴(yán)格，T 街道的行政自由裁量權(quán)大幅減少，上級(jí)政府又不斷向T 街道發(fā)布任務(wù)，但相應(yīng)的保障和編制卻遲遲得不到批復(fù)。T 街道各科室便力求向市場(chǎng)和社會(huì)借力，在購(gòu)買服務(wù)合同簽訂時(shí)，將服務(wù)宣傳、檢視資料等行政溢出型事務(wù)作為“隱性契約”交由企業(yè)或社會(huì)組織，而企業(yè)或社會(huì)組織為與政府建立良好和持續(xù)的伙伴關(guān)系，均默認(rèn)“隱性契約”的合理性并優(yōu)先完成行政溢出型事務(wù)，卻將真正應(yīng)履行的服務(wù)職能拋之腦后。

T 街道的政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)質(zhì)上是采取“科層為體、合同為用”的治理結(jié)構(gòu)，即在實(shí)際運(yùn)作中“合同制”讓位于“科層制”，承接政府購(gòu)買服務(wù)的企業(yè)和社會(huì)組織獨(dú)立性和自主性較弱，呈現(xiàn)任務(wù)驅(qū)動(dòng)的行動(dòng)邏輯，以政府的“指標(biāo)任務(wù)”和“完成期限”為組織目標(biāo)，未實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的目標(biāo)。政府也未樹(shù)立執(zhí)政為民的理念，以公共財(cái)政減輕工作負(fù)擔(dān)，暗示政府的“行政侵蝕”邏輯仍主導(dǎo)購(gòu)買服務(wù)的全過(guò)程，加劇了未來(lái)事件的復(fù)雜性和不確定性，非正式關(guān)系影響合同的正式關(guān)系及履約效力，進(jìn)而導(dǎo)致合同效力低下甚至無(wú)效化。

（二）治理主體碎片化

治理主體碎片化是指政府、服務(wù)承接方、民眾等主體的合作治理網(wǎng)絡(luò)尚未形成，以政府為主體的政府購(gòu)買服務(wù)“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)治理失靈的現(xiàn)象。在政府和服務(wù)承接者層面，T 街道通過(guò)非契約性的人員設(shè)置來(lái)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)承接方的控制力。如在T 街道的28 家社會(huì)組織中，18 家社會(huì)組織的法人均有過(guò)T 街道體制內(nèi)工作的經(jīng)歷，政府在購(gòu)買服務(wù)后，仍扮演事權(quán)分配的“主導(dǎo)者”角色，而社會(huì)組織大多圍繞政府部門(mén)的要求開(kāi)展工作，雙方均默認(rèn)購(gòu)買服務(wù)邊界的模糊性，購(gòu)買服務(wù)的合同形式化，隱性契約、關(guān)系契約層出不窮，為日后的評(píng)估和監(jiān)管埋下隱患。在民眾方面，政府和承接者之間形成工作閉環(huán)，民眾只是被動(dòng)接受政府和承接者的服務(wù)，卻沒(méi)有渠道表達(dá)自己的訴求，政府部門(mén)呈“單邊主義”的放權(quán)邏輯，出現(xiàn)“供需適配偏差”問(wèn)題[17]。

在政府購(gòu)買服務(wù)中，T 街道基層政府既是購(gòu)買者，又是承接方的控制者和監(jiān)管者，合同流于形式，缺乏實(shí)際效力，“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)生成，其背后體現(xiàn)出政府越位、其他治理主體缺位的碎片化治理。

（三）治理制度碎片化

治理制度碎片化是指制度政策供給缺失和供給滯后兩個(gè)層面。在供給缺失層面，市政府雖制定并發(fā)布了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，但T街道并未根據(jù)此辦法對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)中定價(jià)、財(cái)稅管理、招投標(biāo)、監(jiān)管等領(lǐng)域的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序出臺(tái)具體的政策規(guī)定，直接導(dǎo)致T 街道政府購(gòu)買服務(wù)中的合同簽訂和管理缺少法律支持。在供給滯后層面，市政府未及時(shí)根據(jù)財(cái)政部新修訂的政策規(guī)定調(diào)整本市的相關(guān)辦法，出現(xiàn)新舊制度打架和“錢穆制度陷阱”[18]。以定價(jià)制度為例，2019 年，市政府條線上的職能部門(mén)及區(qū)塊部門(mén)仍依據(jù)2011 年的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目定價(jià)的指標(biāo)實(shí)施購(gòu)買行為；服務(wù)承接方為匹配滯后的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約成本，減少人力投入，通過(guò)欺騙財(cái)務(wù)審計(jì)增加支出，低配的標(biāo)準(zhǔn)直接致使政府購(gòu)買服務(wù)“丑態(tài)百出”[19]。

在合同簽訂和執(zhí)行中，由于缺乏系統(tǒng)和與時(shí)俱進(jìn)的制度政策支持，各主體紛紛利用法律空白謀求自身利益最大化，進(jìn)一步弱化政府公信力，制度體系碎片化問(wèn)題愈演愈烈。

（四）治理責(zé)任碎片化

治理責(zé)任碎片化是指各主體間權(quán)責(zé)界限模糊而導(dǎo)致的責(zé)權(quán)錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象，其根源是在購(gòu)買合同簽訂時(shí)未明確各主體間的權(quán)利和義務(wù).T街道《合同》的服務(wù)內(nèi)容共有十三條，僅有四條內(nèi)容明確指出由乙方承接公司負(fù)責(zé)。權(quán)責(zé)模糊必然會(huì)帶來(lái)責(zé)任規(guī)避的問(wèn)題，進(jìn)一步導(dǎo)致授權(quán)主體責(zé)任缺位、接權(quán)主體承接缺位、權(quán)責(zé)交接程序缺失，出現(xiàn)“權(quán)力懸空”和“責(zé)任真空”現(xiàn)象，“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)最終演變?yōu)檎ъ`、市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈。

在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，T 街道為垃圾分類量化指標(biāo)的考核對(duì)象，承包服務(wù)的環(huán)保公司為T(mén) 街道垃圾分類量化指標(biāo)的完成主體，考核對(duì)象和完成對(duì)象的不一致導(dǎo)致T 街道在將生活垃圾分類服務(wù)外包給環(huán)保公司后，依舊面臨行政體制內(nèi)較大的績(jī)效考核壓力。而《合同》中“滿意”“合理”等定性指標(biāo)難以評(píng)定和扣分，缺乏有效的合同考核和激勵(lì)機(jī)制，環(huán)保公司存在“消極應(yīng)對(duì)”和“選擇性應(yīng)對(duì)”的心理，基層政府不得不在承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任的同時(shí)四下發(fā)力[20]。在“不完全合同”下，政府購(gòu)買服務(wù)中各主體責(zé)權(quán)錯(cuò)位和缺位問(wèn)題凸顯，政府越俎代庖，企業(yè)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，無(wú)法有效協(xié)同，最終形成治理責(zé)任碎片化的困境。

（五）治理技術(shù)碎片化

治理技術(shù)碎片化是指在政府購(gòu)買服務(wù)搭建信息系統(tǒng)時(shí)，片面追求智能化，無(wú)視居民的實(shí)際情況和需求，進(jìn)而導(dǎo)致平臺(tái)運(yùn)行“空心化”。目前，T 街道城市生活垃圾分類服務(wù)以數(shù)據(jù)管理平臺(tái)為依托，已基本實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化和智能化?！逗贤返姆?wù)內(nèi)容中明確規(guī)定：“乙方應(yīng)提供云數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，建立公眾平臺(tái)，提供用戶注冊(cè)、垃圾袋領(lǐng)取、積分查詢、積分兌換、垃圾分類相關(guān)政策推送、信息公告等必要的功能。”

但在實(shí)踐中存在兩個(gè)問(wèn)題：一方面，T 街道的各社區(qū)中均住有大量外來(lái)務(wù)工人員和老年人，這部分居民學(xué)習(xí)并使用管理平臺(tái)的能力較弱，一系列注冊(cè)、領(lǐng)取、兌現(xiàn)等復(fù)雜性的功能反而加大了居民的生活壓力；另一方面，《合同》中雖明確規(guī)定：“如發(fā)生居民投放垃圾分類錯(cuò)誤，乙方應(yīng)主動(dòng)聯(lián)系該居民，做好宣傳講解工作。也可通過(guò)扣除積分方式進(jìn)行處罰?！钡捎赥 街道生活垃圾分類服務(wù)尚處于起步階段，居民生活習(xí)慣的轉(zhuǎn)換需要時(shí)間，居民投放垃圾分類的錯(cuò)誤率較高。在較大的執(zhí)行壓力下，承接方只能主動(dòng)聯(lián)系小部分居民開(kāi)展糾錯(cuò)教育，而針對(duì)絕大多數(shù)垃圾分類錯(cuò)誤的居民直接進(jìn)行“扣分”處理，引發(fā)居民的廣泛不滿并不再追求“積分制”所得的“小恩小惠”，“積分制”也由此僅為“一紙合同”，并未發(fā)揮出其實(shí)際效力。

智能化平臺(tái)的搭建和運(yùn)行無(wú)法適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦恼J(rèn)知和文化水平，不僅導(dǎo)致平臺(tái)運(yùn)行的“空心化”，而且致使承接方對(duì)平臺(tái)的前期投入付之東流，這是對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)財(cái)政資金的極大浪費(fèi)，也大大挫傷政府和承接方服務(wù)的積極性。政府購(gòu)買服務(wù)中的治理技術(shù)未實(shí)現(xiàn)供給和需求的功能性適配，呈現(xiàn)碎片化，致使財(cái)政資源浪費(fèi)，承接方服務(wù)熱情消減，民眾信任度降低。

五、政府購(gòu)買服務(wù)“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)的整體性救治策略

在合同無(wú)法達(dá)到完全狀態(tài)、碎片化問(wèn)題凸顯的治理情境下，筆者認(rèn)為構(gòu)建一種囊括政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織以及其他社會(huì)力量合作治理的整體性救治策略是遏制“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)生成、提高政府購(gòu)買服務(wù)整體效果的最佳方案。

（一）服務(wù)理念：堅(jiān)持宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)工具價(jià)值理性相統(tǒng)一

治理理念碎片化是“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)生成的根源，存在缺口的“不完全合同”普遍存在并逐步被接受和默認(rèn)，但問(wèn)題的關(guān)鍵是如何使得締約方愿意按照合同本來(lái)的意愿去執(zhí)行，自覺(jué)維護(hù)合同效力。在新公共治理理念下，合同治理在宏觀方向上為戰(zhàn)略導(dǎo)向，指組織成員間共享資源和信息，從而創(chuàng)造共同價(jià)值和塑造行為的能力。對(duì)于政府而言，戰(zhàn)略導(dǎo)向則強(qiáng)調(diào)執(zhí)政者要充分理解民眾需求，超前謀劃，及時(shí)公開(kāi)公共信息，共享公共資源，力求符合民眾期望并吸納民眾力量。

整體性治理理論主張以人民需求為中心，力求為民眾提供非分離且無(wú)縫隙的一體化服務(wù)，達(dá)成工具理性和價(jià)值理性相統(tǒng)一。在工具理性層面，政府要樹(shù)立“超前謀劃”的理念，對(duì)政府購(gòu)買的多項(xiàng)服務(wù)進(jìn)行綜合評(píng)估，合理編制預(yù)算，為有效配置財(cái)政資源奠定基礎(chǔ)。在價(jià)值理性層面，一方面應(yīng)加強(qiáng)為人民服務(wù)的理念，拓寬居民訴求反饋渠道，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的供需適配；另一方面，政府應(yīng)積極培育和保護(hù)社會(huì)組織發(fā)展的多樣性。治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是居民和社會(huì)主體地位的獲得[21]，政府需制定政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的負(fù)面清單，應(yīng)由基層政府直接履職的服務(wù)嚴(yán)禁外包，轉(zhuǎn)變向企業(yè)和社會(huì)組織借力來(lái)解決自身僵化問(wèn)題的思維模式。

（二）主體網(wǎng)絡(luò)：增進(jìn)主體有效協(xié)同，構(gòu)建“能促增效”合作網(wǎng)絡(luò)

單一的行動(dòng)主體無(wú)法獲取解決復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和多樣性問(wèn)題的全部知識(shí)和信息，不具備單方面支配一切的潛能。這表明“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)的治理需要多元主體的合作。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體的有效協(xié)同，政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)主動(dòng)借助企業(yè)、社會(huì)組織、第三方代理和評(píng)估機(jī)構(gòu)的力量，構(gòu)建“能促增效”的合作治理網(wǎng)絡(luò)。

在政府層面，需利用合同的不完全性發(fā)展市場(chǎng)和社會(huì)組織的活力，以適當(dāng)?shù)闹贫劝才糯偈蛊髽I(yè)和社會(huì)具有自我發(fā)展空間；在企業(yè)層面，需充分調(diào)動(dòng)營(yíng)利性企業(yè)的公共服務(wù)精神，自覺(jué)履行合同職責(zé)；就社會(huì)組織而言，要保持自身的靈活性和自主性，充分發(fā)揮其紐帶作用，不斷強(qiáng)化政府和居民之間的對(duì)話，拓寬居民意見(jiàn)收集的渠道；就第三方代理機(jī)構(gòu)而言，其作為政府與服務(wù)項(xiàng)目承接主體的談判代表，應(yīng)系統(tǒng)性評(píng)估購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目，客觀公正地選擇承接主體，嚴(yán)防由于資產(chǎn)專用性下沉誘發(fā)的交易鎖定，進(jìn)而導(dǎo)致政府陷入“敲竹杠”困境；就第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)而言，要保有公共精神，提高專業(yè)能力，以真實(shí)準(zhǔn)確的評(píng)估結(jié)果助力合同監(jiān)管。

各方主體在認(rèn)同整體性利益的基礎(chǔ)上，將政府購(gòu)買服務(wù)的“行政侵蝕”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳艽僭鲂А蹦Ｊ絒22]（兩種模式的比較見(jiàn)表2），以協(xié)調(diào)整合的方式遏制“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。

表2 政府購(gòu)買服務(wù)中“行政侵蝕”模式與“能促增效”模式比較

（三）制度體系：實(shí)現(xiàn)硬性柔性融合，完善整體性制度協(xié)調(diào)體系

整體性的制度協(xié)調(diào)機(jī)制是合同簽訂的依據(jù)、合同管理的前提，其分為硬性制度協(xié)調(diào)機(jī)制和柔性制度協(xié)調(diào)機(jī)制。其中硬性制度協(xié)調(diào)機(jī)制包括法律、預(yù)算、采購(gòu)和人事制度，柔性制度協(xié)調(diào)機(jī)制主要指政府的組織文化制度[23]。

在硬性制度協(xié)調(diào)機(jī)制層面，購(gòu)買服務(wù)要有法可依，重視各類硬性制度的完善、細(xì)化和更新。政府可從支持性制度、過(guò)程性制度和監(jiān)管性制度三個(gè)方面進(jìn)行完善。在支持性制度方面，一是加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買范圍的研究，及時(shí)完善立法，特別是負(fù)面清單的界定，但負(fù)面清單的制定應(yīng)囊括多元主體的智慧，避免政府本位主義；二是加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控力度，完善預(yù)算等財(cái)政制度，及時(shí)下發(fā)財(cái)稅管理要求，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)化；三是及時(shí)根據(jù)中央文件精神和市場(chǎng)變化更新本市的制度政策，如政府購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)制度等。在過(guò)程性制度方面，要完善招投標(biāo)服務(wù)制度體系，及時(shí)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府招投標(biāo)通知》，公開(kāi)招投標(biāo)全過(guò)程。在監(jiān)管性制度方面，要完善人事及考核制度，責(zé)任到人，建立雙線管理考核制度，常態(tài)化和月度季度考核并舉，并實(shí)行專項(xiàng)督查考核，隨機(jī)從政府各部門(mén)抽調(diào)人員，設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)督查小組，確保督查的有效性和公平性。

在柔性制度協(xié)調(diào)機(jī)制層面，較高一級(jí)的政府要積極引導(dǎo)和指導(dǎo)基層政府建設(shè)執(zhí)政為民、公正廉潔、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的組織文化。政府可通過(guò)優(yōu)化評(píng)比和激勵(lì)制度，將人民滿意度作為政府考核的重要指標(biāo)，根據(jù)考核結(jié)果對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的街道予以表彰和公示，并頒發(fā)“先進(jìn)單位”獎(jiǎng)杯，提高基層政府設(shè)計(jì)和優(yōu)化政府購(gòu)買服務(wù)的積極性，營(yíng)造積極向上的工作氛圍。

（四）責(zé)任機(jī)制：構(gòu)建整體責(zé)任機(jī)制，提高主體間關(guān)系資本水平

政府購(gòu)買服務(wù)是一種政府權(quán)力向市場(chǎng)和社會(huì)重新分配的行為，權(quán)力歸屬和責(zé)任承擔(dān)必須適宜且明確，整體性治理理論提出從政治、法律和管理層面構(gòu)建整體性責(zé)任機(jī)制。

在政治層面，各級(jí)政府工作人員均需具有較強(qiáng)的思想政治覺(jué)悟。一是樹(shù)立“授權(quán)不推責(zé)”的服務(wù)理念，保證購(gòu)買服務(wù)的順利交接，并追蹤、監(jiān)督和評(píng)估承接方的服務(wù)效果，自覺(jué)維護(hù)合同的合法性，保證權(quán)責(zé)有效歸位；二是及時(shí)公開(kāi)政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)信息，保障過(guò)程的合法性和透明性，嚴(yán)禁發(fā)生“上有政策，下有對(duì)策”的替代性政策執(zhí)行[24]。在法律層面，應(yīng)規(guī)范合同簽訂，明確基層政府、代理公司、項(xiàng)目承包公司等多重委托代理主體間的責(zé)任邊界，細(xì)化服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，聘請(qǐng)專業(yè)的法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)草擬和修訂合同，從源頭減少“不完全合同”風(fēng)險(xiǎn)。

在管理層面，一方面要加強(qiáng)溝通，明確各方權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同，實(shí)行彈性的定價(jià)和支付管理制度，即根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際完成情況決定此服務(wù)的最終支付金額，關(guān)鍵要將居民滿意度作為重要的考核指標(biāo)，使得承包方既是項(xiàng)目執(zhí)行主體又是項(xiàng)目考核主體，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)一致；另一方面，要建立清退機(jī)制，即便經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的招投標(biāo)和審查，服務(wù)項(xiàng)目的代理方和承包方仍會(huì)利用合同的不完全性謀求自身利益最大化，當(dāng)機(jī)會(huì)主義傾向無(wú)限度擴(kuò)張時(shí)便會(huì)極大損害服務(wù)的質(zhì)量，政府需將不顧服務(wù)質(zhì)量而一味追求自身利益最大化的企業(yè)列入征信黑名單，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

此外，在政府購(gòu)買服務(wù)的責(zé)任體系中，不能僅通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的契約機(jī)制來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，更需重塑和發(fā)展合作伙伴間的關(guān)系資本。政府需提高化解沖突的能力，積極引導(dǎo)多元主體主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和資源共享的伙伴關(guān)系和責(zé)任體系，共同維護(hù)合同效力。

（五）信息技術(shù)：搭建政府“眾包”平臺(tái)，建設(shè)整體性信息管理系統(tǒng)

科技的發(fā)展是革新政府服務(wù)供給方式的催化劑，整體性治理理論強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)克服政府正面臨的聯(lián)合性問(wèn)題。公共行政時(shí)代下的政府“發(fā)包”和新公共管理時(shí)代下的政府“外包”顯然無(wú)法滿足數(shù)字時(shí)代變化多樣的民眾訴求，亟需挖掘科學(xué)技術(shù)的潛力，探索新型的政府供給方式，運(yùn)用科技手段提升政府購(gòu)買的服務(wù)效能。

新公共治理時(shí)代下，政府“眾包（Crowdsourcing）”應(yīng)運(yùn)而生?！氨姲钡母拍钭钤缬珊溃℉owe）提出，他認(rèn)為“眾包”是由組織內(nèi)部的成員通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)的方式將其服務(wù)外包給組織外部的人（人群）[25]，是一種人民在線的參與活動(dòng)，特點(diǎn)是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)直接向人民征求意見(jiàn)，獲得有效信息，精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)和定位民眾需求，有利于政府購(gòu)買服務(wù)合同的設(shè)定、創(chuàng)新和監(jiān)管。承接方建設(shè)的各種功能性智慧化平臺(tái)應(yīng)率先經(jīng)過(guò)政府“眾包”平臺(tái)的檢驗(yàn)，以保證適應(yīng)于居民的需求。

政府“眾包”平臺(tái)可根據(jù)各級(jí)政府?dāng)?shù)字化的實(shí)際發(fā)展水平差異化搭建。省市級(jí)層面可依托現(xiàn)有網(wǎng)頁(yè)或APP；基層政府則可發(fā)揮社群的力量，借助微信、QQ 等家喻戶曉的社交平臺(tái)搭建，如疫情期間，街道負(fù)責(zé)人通過(guò)社區(qū)微信群發(fā)布疫情防控的崗位信息。政府“眾包”平臺(tái)直接面向民眾，極具公開(kāi)性和透明性，難以被資本和權(quán)力侵蝕，真正實(shí)現(xiàn)政府和民眾之間的合作，提高民眾的主人翁意識(shí)和對(duì)政府的信任程度。

此外，要加快政府購(gòu)買服務(wù)整體性信息系統(tǒng)的建設(shè)進(jìn)程，打破“信息孤島”困局。在合同中應(yīng)規(guī)定承接方需及時(shí)將所購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施和推進(jìn)信息錄入政府購(gòu)買服務(wù)信息系統(tǒng)之中，打破政府和承接方的“信息壁壘”，便于政府的監(jiān)管和評(píng)估。而在實(shí)現(xiàn)信息共享的同時(shí)，政府要積極保護(hù)信息安全，加強(qiáng)對(duì)信息存儲(chǔ)、檢索和瀏覽器運(yùn)行的保護(hù)力度，加大線上隱私保護(hù)的立法和執(zhí)法能力[26]，給予承接方和居民實(shí)實(shí)在在的承諾，提高政府公信力。