多尺度沿邊開發(fā)開放政策對(duì)中國邊境城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的重塑
——以憑祥市為例

李 紅，雷云雁

中國改革開放40 多年來，內(nèi)陸沿邊地區(qū)對(duì)外開放程度日益提升，成為塑造高質(zhì)量對(duì)外開放格局的重要力量[1]。國家層面從1985 年開始先后出臺(tái)《邊境小額貿(mào)易暫行管理辦法》（1985）、《關(guān)于口岸開放的若干規(guī)定》（1985）、《關(guān)于加快和深化對(duì)外貿(mào)易體制改革若干問題的規(guī)定》（1988）等規(guī)范性文件，開放部分臨時(shí)沿邊口岸。1992 年，國務(wù)院實(shí)施沿邊開放戰(zhàn)略，批準(zhǔn)設(shè)立包括憑祥在內(nèi)的14 個(gè)沿邊開放城市，出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步對(duì)外開放黑河等四個(gè)邊境城市的通知》等實(shí)質(zhì)性沿邊開放政策。西部大開發(fā)政策實(shí)施以來，沿邊開放戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)，沿邊地區(qū)逐步成為中國開放型經(jīng)濟(jì)新格局形成的重要支點(diǎn)。2013 年“一帶一路”倡議提出后沿邊地區(qū)新一輪開發(fā)開放全面展開?！蛾P(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》《沿邊地區(qū)開發(fā)開放規(guī)劃（2014—2020 年）》《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》以及《關(guān)于促進(jìn)邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》等系列文件，在沿邊地區(qū)形成持續(xù)穩(wěn)定且開放創(chuàng)新的新型開發(fā)開放環(huán)境。與此同時(shí)，邊境省區(qū)和地市層面根據(jù)國家的沿邊政策探索適合自身發(fā)展的模式。總體來說，中國的沿邊開發(fā)開放是基于推動(dòng)構(gòu)建新型國際關(guān)系、克服邊界效應(yīng)[2]199-208,340-341,[3-4]以穩(wěn)邊固邊及興邊富民發(fā)展需求等方面因素，由國家層面主導(dǎo)推動(dòng)與地方層面落實(shí)為主線。

本文聚焦于中越邊境城鎮(zhèn)廣西憑祥市，通過政策分析和實(shí)地調(diào)研，探討國內(nèi)不同尺度的沿邊開發(fā)開放政策如何塑造邊境城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)。在構(gòu)建一般性的多尺度沿邊開發(fā)開放政策及效應(yīng)分析框架基礎(chǔ)上，我們從國家、省區(qū)、當(dāng)?shù)氐榷喑叨确治鲅剡呴_發(fā)開放政策環(huán)境的演進(jìn)及其對(duì)邊境城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的影響。同時(shí)我們嘗試回答兩個(gè)具體問題：一是對(duì)于邊境城鎮(zhèn)來說，不同尺度的開發(fā)開放政策體系是否具有差異性？這可以幫助我們認(rèn)識(shí)在宏觀政策作用下沿邊地區(qū)是否存在不同的發(fā)展策略和反應(yīng)。二是如果地方尺度上存在自發(fā)性的發(fā)展策略，其對(duì)當(dāng)?shù)乜臻g結(jié)構(gòu)產(chǎn)生什么樣的影響，其結(jié)果是否與當(dāng)?shù)匕l(fā)展愿景相吻合？在文章的最后，我們結(jié)合當(dāng)前新冠肺炎疫情及后疫情時(shí)期的新挑戰(zhàn)，提出邊城下一步發(fā)展的建議。

一、多尺度沿邊開發(fā)開放政策對(duì)邊境城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制

城市空間結(jié)構(gòu)是指城市各功能區(qū)的地理位置及其分布特征的組合關(guān)系，是城市功能組織在空間地域上的投影，主要由政府、企業(yè)和居民等利益主體相互作用形成，其中政府的政策和戰(zhàn)略使城市空間系統(tǒng)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性的變化[5]。政策主要體現(xiàn)的是政府層面的發(fā)展意愿。城市企業(yè)、居民等多元化主體形成的社會(huì)力量、技術(shù)力量以及城市經(jīng)濟(jì)等動(dòng)力與政策實(shí)施的宏觀作用相互影響，以人流、物流、能流、信息流等具體形式作用于城市自然環(huán)境，從而影響城市空間結(jié)構(gòu)。而根據(jù)國情，政府層面在城市空間規(guī)劃及結(jié)構(gòu)重塑等方面往往具有決定性作用。

當(dāng)前國內(nèi)關(guān)于政府政策對(duì)沿邊城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)作用機(jī)制的研究還較少，本文在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合L?sch (1939，1954)關(guān)于邊界對(duì)于市場(chǎng)具有分割作用但局部口岸具有擴(kuò)展作用的邊界效應(yīng)理論[2]340-341,190-191，參考政府政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系模型[6-7]以及空間重塑[8]6-23,[9]338-341等經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，并采用國家、沿邊省區(qū)、邊境地方（包括地級(jí)及縣級(jí)行政單元）等3 個(gè)尺度，構(gòu)建多尺度沿邊開發(fā)開放政策作用機(jī)制的分析框架，如圖1 所示。

圖1 多尺度沿邊開發(fā)開放政策對(duì)邊境城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制分析框架

在構(gòu)建不同尺度開發(fā)開放政策及其效應(yīng)機(jī)制時(shí)，本文借鑒劉承禮、趙壯天、Li 等關(guān)于中國中央與地方政府關(guān)系以及地方自主性行為的研究[10-12]，基于不同尺度政府主體事權(quán)與訴求的差異性，剖析各主體間政策的反饋、相互協(xié)調(diào)與矯正等作用機(jī)制。其中，邊境城鎮(zhèn)作為開發(fā)開放前沿，對(duì)城市功能和結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新需求首先反饋到當(dāng)?shù)卣?。后者結(jié)合區(qū)情與地方事權(quán)，決定是否以請(qǐng)求支持的方式提升到省區(qū)，以爭(zhēng)取更高層級(jí)支持或事權(quán)下放。省區(qū)層面主要以辦理地方請(qǐng)求支持事項(xiàng)、爭(zhēng)取國家支持等上下銜接的方式將反饋鏈延伸到國家層面，同時(shí)在本級(jí)層面給予政策指導(dǎo)和支持。國家層面則主要以反饋表態(tài)、事權(quán)下放或指向性的政策實(shí)施等方式形成反饋鏈閉環(huán)。在這種請(qǐng)求—反饋—施政的反復(fù)作用下，邊城的功能和空間格局逐步演化。顯然，不同尺度的信息不對(duì)稱性與政策差異性客觀存在，且進(jìn)一步促成政策自我糾偏和地方演化。

二、憑祥開發(fā)開放條件與發(fā)展概況

憑祥地處中國西南邊陲，隸屬廣西壯族自治區(qū)崇左市，西南兩面與越南諒山省一市三縣（諒山市、文朗縣、高祿縣、長定縣）接壤，邊界線97千米（其中西北平而河有一段河界為4.5 千米），市域總面積650 平方千米。市區(qū)距廣西首府南寧市和越南首都河內(nèi)市均170 多千米，距北部灣港口和越南海防港300 千米，距南寧吳圩國際機(jī)場(chǎng)140 千米。南友高速、322 國道及湘桂鐵路在友誼關(guān)口岸分別與越南的一號(hào)公路和鐵路網(wǎng)相接，向南貫通中南半島，向北連接亞歐大陸橋，有機(jī)銜接中國—東盟—?dú)W洲的陸路國際大通道。

城鎮(zhèn)發(fā)展方面，憑祥從宋代開始作為“國貢道”，成為中越邊境貿(mào)易的集散地。清朝同治至光緒年間，當(dāng)?shù)鼐用耖_始以日用小百貨與越南邊民頻繁交易。1951 年，憑祥（鐵路）被設(shè)為國家一類口岸。1953 年，隘口、平而等邊境小額貿(mào)易口岸開放。1956年,國務(wù)院批準(zhǔn)憑祥鎮(zhèn)改為縣級(jí)市。1992 年,國務(wù)院批準(zhǔn)憑祥為沿邊對(duì)外開放城市，同年，友誼關(guān)（公路）被設(shè)為國家一類邊境陸路口岸，并設(shè)立國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。平而關(guān)水路口岸以及弄堯（浦寨）、叫隘、平而、油隘4 個(gè)互市點(diǎn)也相繼開放。與建市初期相比，20 世紀(jì)90 年代沿邊開放初期的憑祥建成區(qū)面積從3.7 平方千米擴(kuò)展至6 平方千米，人口從2.3 萬人增至8.9 萬人（其中市區(qū)人口約2 萬人）。整個(gè)市區(qū)從南至北約4 千米，呈3 個(gè)區(qū)段：北區(qū)以商業(yè)、金融、教育為主，中區(qū)以黨政、文化為主，南區(qū)以交通及涉外機(jī)構(gòu)為主[13]。

近30 年來，在沿邊開發(fā)開放、中越友好合作、中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以及自由貿(mào)易區(qū)和博覽會(huì)等多種因素交疊刺激下，憑祥經(jīng)貿(mào)與城鎮(zhèn)化持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。截至2020 年，憑祥邊境小額貿(mào)易進(jìn)出口總值連續(xù)5 年、口岸水果進(jìn)出口貨量連續(xù)8 年全國第一，其中，邊境小額貿(mào)易總量約占全國的20%[14]?！捌蟛椴椤钡臄?shù)據(jù)顯示，過去30 年憑祥市成立且至今存續(xù)的企業(yè)2.2 萬家，相當(dāng)于每6 人就有1 家商業(yè)公司。建成區(qū)面積增至13.1 平方千米，中心主城區(qū)與10 余千米之外的友誼關(guān)口岸商貿(mào)城區(qū)已基本連成一片，雙核-多組團(tuán)的空間結(jié)構(gòu)正在呈現(xiàn)。全市人口增至13.0 萬人，其中城區(qū)人口約8 萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)63.0%，高于廣西均值9 個(gè)百分點(diǎn)，接近全國均值。根據(jù)國際夜燈光數(shù)據(jù)，憑祥市的燈光亮度總和從2000年的71.44DN，2010 年的264.46DN，增至2018年的1244.93DN，增長近6 倍；燈光亮度均值從2000 年的0.025DN，2010 年的0.09DN，增至2018 年的0.44DN，增長16 倍，城鎮(zhèn)化的空間重塑效應(yīng)明顯。

簡言之，60 多年來特別是近30 年憑祥的發(fā)展環(huán)境快速轉(zhuǎn)變。為應(yīng)對(duì)這種變化，廣西及憑祥也在對(duì)自身的發(fā)展政策進(jìn)行持續(xù)調(diào)適和實(shí)踐探索。從國家到地方的多重政策疊加，進(jìn)一步強(qiáng)化了憑祥在地緣經(jīng)濟(jì)上的空間差異性[15]，在城鎮(zhèn)規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面都經(jīng)歷著重塑。

三、不同尺度開發(fā)開放政策的差異性

考慮到在中國政策施行中《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“五年規(guī)劃”）是每個(gè)規(guī)劃期內(nèi)地方建設(shè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，也是制定其他各類規(guī)劃的重要依據(jù)，因此本文以各級(jí)政府的五年發(fā)展規(guī)劃文本作為政策分析樣本。從規(guī)劃編制程序來看，廣西及憑祥近年來的五年規(guī)劃發(fā)展思路、目標(biāo)和任務(wù)等主要由當(dāng)?shù)靥岢觥⒃谡髑笊舷录?jí)有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上形成，基本能夠反映當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展意愿和訴求，便于我們分析不同尺度下的政策思路。

（一）國家尺度的沿邊開發(fā)開放政策

表1 顯示，從國家第九個(gè)五年規(guī)劃來看，涉及沿邊開放的篇幅雖然不多，但對(duì)沿邊地區(qū)開放提出導(dǎo)向性表述，也認(rèn)可沿邊地區(qū)存在對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，將沿邊開放納入全國對(duì)外開放整體格局中統(tǒng)籌推進(jìn)。這是在“八五”規(guī)劃基礎(chǔ)上將沿邊開放從沿海開放從屬性地位提升到國家整體開放布局的重要突破，此后的國家五年規(guī)劃中均強(qiáng)調(diào)沿邊開放的必要性和重要性?！笆濉币?guī)劃表述進(jìn)一步突出西部邊疆地區(qū)的區(qū)位稟賦優(yōu)勢(shì)，“十一五”規(guī)劃內(nèi)容則更加細(xì)化。以上時(shí)期，國家的沿邊開放政策經(jīng)歷了以鼓勵(lì)為主到納入全國開放格局，再到進(jìn)一步明確西部邊疆地區(qū)稟賦優(yōu)勢(shì)、建設(shè)口岸等更為聚焦和具體的轉(zhuǎn)變。

表1 不同時(shí)期國家尺度的沿邊開發(fā)開放政策

“十二五”規(guī)劃對(duì)沿邊地區(qū)單列一節(jié)進(jìn)行闡述，從規(guī)劃高度明確沿邊開發(fā)開放的政策、平臺(tái)以及重點(diǎn)任務(wù)，將重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、沿邊國家級(jí)口岸、邊境城市、邊境（跨境）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等沿邊重點(diǎn)地區(qū)作為深化與周邊國家和地區(qū)合作的重要平臺(tái)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，并首次區(qū)分不同沿邊地區(qū)的定位，如要求廣西建成與東盟合作的新高地等。顯然，國家層面對(duì)沿邊開發(fā)開放系統(tǒng)性的要求進(jìn)一步提升。“十三五”規(guī)劃首次關(guān)注到類似廣西等“老少邊窮”地區(qū)的發(fā)展困境，將革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和困難地區(qū)界定為特殊類型地區(qū)重點(diǎn)扶持。這是國家層面首度將開發(fā)開放政策與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策、開發(fā)開放地區(qū)與其他類型地區(qū)相互融合的具體體現(xiàn)，政策體系在系統(tǒng)性、科學(xué)性、完整性上得到進(jìn)一步提升?！笆奈濉币?guī)劃直接明確沿邊地區(qū)開發(fā)開放的重點(diǎn)任務(wù)，以專欄形式列出促進(jìn)邊境地區(qū)發(fā)展工程，同時(shí)強(qiáng)調(diào)各區(qū)域發(fā)展間的平衡與協(xié)調(diào)，從宏觀與微觀兩個(gè)層面給予方向性指導(dǎo)。

（二）邊疆省區(qū)尺度的沿邊開發(fā)開放政策

表2 顯示，隨著中越關(guān)系逐步趨于穩(wěn)定，廣西壯族自治區(qū)政府對(duì)東盟市場(chǎng)的重視程度顯著變化?！熬盼濉薄笆濉睍r(shí)期僅將東盟定義為新市場(chǎng)。“十一五”期間，在中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)背景下，廣西重新定位東盟市場(chǎng)，并且意識(shí)到由單純的邊境貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作拓展至加工貿(mào)易的必要性。這一時(shí)期，友誼關(guān)口岸、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、綜合保稅區(qū)、物流園等重大平臺(tái)逐步搭建完善，基本奠定了憑祥作為開放型沿邊城鎮(zhèn)的空間布局和發(fā)展方向。這些平臺(tái)互為依托、互為支撐，也存在空間和政策相互交疊的情況，在申報(bào)各類優(yōu)惠政策中，具有正向的累積效應(yīng)，即基于當(dāng)時(shí)的政策基礎(chǔ)而更容易獲得新的政策支持。

表2 不同時(shí)期地方尺度的沿邊開發(fā)開放政策：廣西與憑祥的例子

“十二五”規(guī)劃中提出，要“把廣西建成我國與東盟開放合作的新高地”，這與國家層面同一時(shí)期中長期規(guī)劃表述一致。從這一時(shí)期國家對(duì)沿邊各地進(jìn)行的不同戰(zhàn)略定位以及規(guī)劃編制程序看，廣西的定位應(yīng)該是在國家總體布局下結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)位等資源稟賦提出的、兼顧國家總體發(fā)展思路和本地實(shí)際的結(jié)果?！笆濉睍r(shí)期廣西將自身的開放合作融入國家“一帶一路”倡議，并體現(xiàn)國家賦予的戰(zhàn)略定位。“十四五”規(guī)劃重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)全面開放，立足西部陸海新通道、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“南向、北聯(lián)、東融、西合”新格局，在各方面開放協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)中打造面向東盟、更好服務(wù)“一帶一路”的開放合作高地，這是對(duì)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的進(jìn)一步延伸。

（三）沿邊城鎮(zhèn)尺度的開發(fā)開放政策

由于憑祥處于中越邊境，地方尺度上的對(duì)外開放早于國家和廣西層面?！熬盼濉睍r(shí)期憑祥就已明確“沿邊對(duì)外開放的重要窗口城市”這一發(fā)展定位，并且依托浦寨互市點(diǎn)著手謀劃創(chuàng)建國際自由貿(mào)易區(qū)。雖然浦寨國際自由貿(mào)易區(qū)至今并未成功獲得國家支持，但2019 年國家設(shè)立了中國（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，其中的崇左片區(qū)即包括浦寨在內(nèi)的15 平方千米范圍。這表明憑祥具備開發(fā)開放的自主意識(shí)，并且由于地處開放前沿，對(duì)開放的需求更為強(qiáng)烈。“十五”“十一五”期間，如上文所述，憑祥基本形成了以跨境貿(mào)易、物流加工、綜合服務(wù)為主體的開放格局，憑祥也在該時(shí)期政策中注重對(duì)進(jìn)出口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、岸城聯(lián)動(dòng)等更高層次的謀劃實(shí)施。中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)也是憑祥具有開放自主意識(shí)的另一個(gè)明顯例子。調(diào)研過程中我們注意到，中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)于2005 年由憑祥地方著手謀劃，2007 年廣西壯族自治區(qū)政府與越南地方政府間簽訂備忘錄，2010年正式簽署《中國憑祥—越南同登跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)議書》。2017 年5 月，中越發(fā)布聯(lián)合公報(bào)，明確要加快商簽《中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)共同總體方案》。至此，該合作區(qū)建設(shè)事宜從地方尺度向國家尺度躍遷，上升為中越雙方事宜。由于越方積極性不高，該方案目前仍未簽署。不過這些并未影響憑祥對(duì)外開放合作的信心?！笆濉币?guī)劃中憑祥將自身定位為“面向東盟開放合作的區(qū)域性國際口岸城市”“十四五”時(shí)期進(jìn)一步調(diào)整為“面向東盟開放的國際口岸名城”，充分體現(xiàn)了憑祥在開放發(fā)展中的期望。

（四）不同尺度政策的時(shí)空差異

不同尺度政策主體的開發(fā)開放環(huán)境與需求不同，勢(shì)必導(dǎo)致政策的時(shí)空差異。邊境城鎮(zhèn)作為面向東盟沿邊開放的最前沿，開放需求較強(qiáng)。具體體現(xiàn)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等平臺(tái)謀劃與實(shí)施的超前性，較早對(duì)邊境貿(mào)易、加工園區(qū)、保稅物流、口岸建設(shè)等進(jìn)行具體策略性嘗試。廣西壯族自治區(qū)屬于邊疆省份，長期以來持續(xù)關(guān)注開放合作，但對(duì)東盟的關(guān)注相對(duì)晚于憑祥；及時(shí)的調(diào)整是在國際關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定、東盟市場(chǎng)潛力逐步釋放基礎(chǔ)上順勢(shì)而為的結(jié)果。國家層面長期以來將沿邊開放作為西部大開發(fā)的內(nèi)容之一，旨在促進(jìn)西部落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。隨著近年來我國與東盟貿(mào)易往來日益密切，《中國—東盟自貿(mào)協(xié)定升級(jí)版》全面實(shí)施，RCEP 簽署推進(jìn)，2020 年東盟更進(jìn)一步躍升為中國最大的貨物貿(mào)易伙伴，中國與越南、中國與東盟之間相互依賴的格局將長期存在并越來越緊密。在這一背景下，國家“十三五”規(guī)劃的開放政策首次關(guān)注到邊疆地區(qū)開發(fā)開放并將其單獨(dú)列出，這是中國國際關(guān)系變化及與東盟合作需求的體現(xiàn)，也反映了國家的開發(fā)開放政策在時(shí)間、空間方面與地方政策的差異性。

四、多尺度開發(fā)開放政策對(duì)邊城空間結(jié)構(gòu)重塑的效應(yīng)

在明確了從國家到邊疆省區(qū)和地方等多尺度的開放政策以及開發(fā)開放的主觀能動(dòng)性基礎(chǔ)上，我們嘗試考察多尺度的沿邊開發(fā)開放政策對(duì)邊境城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的影響，以及這些效應(yīng)與當(dāng)?shù)匕l(fā)展預(yù)期的關(guān)系。

（一）沿邊開發(fā)開放效應(yīng)克服邊界效應(yīng)

根據(jù)市場(chǎng)區(qū)位論及邊界效應(yīng)理論，邊界對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)展具有屏蔽效應(yīng)與阻礙作用等，但邊境城鎮(zhèn)作為國內(nèi)與國外兩個(gè)市場(chǎng)雙循環(huán)流動(dòng)的交匯點(diǎn)，其通道作用及中介效應(yīng)越強(qiáng)，人流與物流集聚效應(yīng)越大，邊界的屏蔽效應(yīng)就越弱[16-18]。這是多尺度沿邊開發(fā)開放這一特定區(qū)域政策定位的理論依據(jù)及政策的目標(biāo)指向，即以開發(fā)開放政策效應(yīng)克服邊界效應(yīng)。一方面，隨著沿海地區(qū)的開放及集聚效應(yīng)，基礎(chǔ)設(shè)施較為落后的內(nèi)陸沿邊地區(qū)的邊界效應(yīng)在橫向?qū)Ρ戎袝?huì)上升；另一方面，興邊富民以及與相鄰國家和地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程又在克服邊界效應(yīng)。沿邊開發(fā)開放政策正是在這樣的動(dòng)態(tài)“較勁”中對(duì)沿邊城鎮(zhèn)產(chǎn)生重塑效應(yīng)。

（二）岸城雙核–多組團(tuán)空間結(jié)構(gòu)的形成

國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為邊境城鎮(zhèn)沿著邊關(guān)城鎮(zhèn)、岸城守望、前岸中區(qū)后市等三種模式演進(jìn)[19]。這三種模式實(shí)質(zhì)上是邊境城鎮(zhèn)口岸與中心主城區(qū)由相對(duì)割裂到相互融合的過程。在城鎮(zhèn)發(fā)展中具體體現(xiàn)為：初始階段以主城區(qū)為核心服務(wù)口岸邊境貿(mào)易發(fā)展；隨著口岸關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)逐步壯大，產(chǎn)業(yè)類別日漸豐富且在空間上拓展至主城區(qū)，形成口岸—產(chǎn)業(yè)—城區(qū)的人流物流，即城鎮(zhèn)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)要素的小循環(huán)。在岸城融合程度較高的空間結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)要素除了在口岸處集聚，也會(huì)隨著小循環(huán)在城市內(nèi)部形成集聚，進(jìn)而邊境城鎮(zhèn)易出現(xiàn)空間上的雙核結(jié)構(gòu)。

如上文所述，1996 年前后憑祥就已明確“沿邊對(duì)外開放的重要窗口城市”發(fā)展定位，逐步加快口岸建設(shè)與口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著口岸人流和物流集聚，貿(mào)易、物流及旅游業(yè)迅速發(fā)展，口岸邊貿(mào)城一度興盛，但由于基礎(chǔ)設(shè)施滯后，大多數(shù)商貿(mào)服務(wù)及公共服務(wù)仍集中在距離口岸10 多千米的中心城區(qū)，故當(dāng)時(shí)空間呈單核邊境商貿(mào)城擴(kuò)散結(jié)構(gòu)?！笆濉焙汀笆晃濉逼陂g，憑祥在政策實(shí)施中注重岸城聯(lián)動(dòng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，即城區(qū)、工業(yè)區(qū)、邊貿(mào)區(qū)和口岸區(qū)“四區(qū)”聯(lián)動(dòng)。這一思路在“十二五”和“十三五”時(shí)期進(jìn)一步得到體現(xiàn)，并與國家和自治區(qū)的沿邊開發(fā)開放政策在基礎(chǔ)設(shè)施和平臺(tái)建設(shè)等方面協(xié)同，推動(dòng)憑祥逐步形成中心城區(qū)與口岸城區(qū)雙核、綜合服務(wù)與跨境商貿(mào)組團(tuán)等融合的“雙核-多組團(tuán)”空間結(jié)構(gòu)雛形。近30 年來，其空間結(jié)構(gòu)的演化主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一是中心城區(qū)與友誼關(guān)口岸區(qū)的融合度增強(qiáng)。這主要與中心城區(qū)以商貿(mào)和生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)及公共服務(wù)業(yè)等為主的較為清晰的服務(wù)定位有關(guān)，處于口岸前沿的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)商貿(mào)核心對(duì)服務(wù)支撐的需求，以及服務(wù)性產(chǎn)業(yè)對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作的依賴奠定了中心城區(qū)與口岸相互依存的關(guān)系。

二是跨境加工業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。邊境貿(mào)易給憑祥帶來了較多地域特征明顯的生產(chǎn)資料，如紅木、東南亞農(nóng)產(chǎn)品及電子信息產(chǎn)品等。為使這些“路過”憑祥的貨物在憑祥產(chǎn)生更多經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)?shù)卮罅ν七M(jìn)加工制造業(yè)，同時(shí)配套物流、金融等服務(wù)性行業(yè)，使憑祥在單純的跨境貿(mào)易基礎(chǔ)上有內(nèi)容更為豐富的空間結(jié)構(gòu)。

三是各空間協(xié)調(diào)性逐步加強(qiáng)。除了中心城區(qū)與口岸區(qū)的相互依托和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，南山紅木加工組團(tuán)、禮茶跨境物流加工組團(tuán)、隘口特色農(nóng)產(chǎn)品加工組團(tuán)等功能區(qū)沿城區(qū)與口岸之間的軸線錯(cuò)落分布，一方面將城區(qū)與口岸從空間上有機(jī)銜接，另一方面也在完善功能性的同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化了空間的層次性。

（三）多組團(tuán)的功能性補(bǔ)充與不足

多組團(tuán)結(jié)構(gòu)是岸城之間實(shí)現(xiàn)空間融合的重要支撐。憑祥的商貿(mào)物流、進(jìn)出口加工貿(mào)易、電子信息等多組團(tuán)結(jié)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚的同時(shí)，也將憑祥的人流與物流有機(jī)循環(huán)起來，實(shí)現(xiàn)口岸與城市的緊密銜接。中心城區(qū)跨境金融服務(wù)、南山紅木加工、禮茶跨境物流加工、隘口特色農(nóng)產(chǎn)品加工、友誼關(guān)口岸、中國東盟（憑祥）電子出口加工、高鐵新區(qū)等，被當(dāng)?shù)卣暈槌鞘锌臻g布局的七大產(chǎn)業(yè)板塊。不過，當(dāng)前憑祥各組團(tuán)發(fā)展的成熟度仍有不足，還不能適應(yīng)憑祥岸城融合的空間需求，例如：

物流產(chǎn)業(yè)組團(tuán)方面，目前憑祥有博恩、捷遞、華泰、富士康準(zhǔn)時(shí)達(dá)等物流巨頭企業(yè)入駐，富士康、蘋果、三星、耐克、優(yōu)衣庫等國際知名企業(yè)在憑祥綜合保稅區(qū)建立了分撥中心，形成了一定的龍頭效應(yīng)。但總體而言，憑祥物流專業(yè)化水平較低，大部分物流企業(yè)規(guī)模較小，仍處于相對(duì)初級(jí)的階段。據(jù)當(dāng)?shù)卣块T介紹，憑祥大部分物流企業(yè)原先并非專門從事物流運(yùn)輸，而是從其他傳統(tǒng)部門轉(zhuǎn)型或者是新開拓的物流業(yè)務(wù)，大部分只能提供簡單的運(yùn)輸和倉儲(chǔ)服務(wù)，物流裝備較為落后，物流技術(shù)水平偏低。如憑祥進(jìn)口貨物中農(nóng)產(chǎn)品尤其水果占比較大，對(duì)冷藏保鮮要求較高，憑祥當(dāng)前的物流水平無法滿足其實(shí)際需求。此外，憑祥的物流企業(yè)之間合作性也較弱，缺乏統(tǒng)一的信息交流平臺(tái)，資源整合程度低，龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用有限，產(chǎn)業(yè)鏈條難以延伸。

加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)組團(tuán)方面，一是以南山紅木加工組團(tuán)為主的進(jìn)出口加工貿(mào)易，不僅加工種類日漸豐富，且形成了一定的產(chǎn)業(yè)集聚，初步發(fā)展成南山工業(yè)園、友誼關(guān)工業(yè)園、林產(chǎn)工業(yè)園、紅木產(chǎn)業(yè)園、綜合保稅區(qū)、萬通物流園等產(chǎn)業(yè)集聚地。二是互市貿(mào)易商品落地加工產(chǎn)業(yè)，目前已有20 多家企業(yè)投產(chǎn)，其中包括鹽津鋪?zhàn)拥三堫^企業(yè)，主要加工水果、農(nóng)副產(chǎn)品、堅(jiān)果等。調(diào)研中我們注意到，當(dāng)前互市貿(mào)易商品清單中適合落地加工的商品種類還不多，且對(duì)于一些尚未完成準(zhǔn)入談判手續(xù)的商品，還難以實(shí)現(xiàn)落地加工，需進(jìn)一步向自治區(qū)和國家爭(zhēng)取更多政策支持。此外，憑祥多年來在紅木原材料和半成品進(jìn)口總額方面均處于全國第一位，已經(jīng)基本形成了南山紅木文化城和浦寨邊貿(mào)區(qū)兩大紅木市場(chǎng)集群。現(xiàn)有紅木文博城等23 個(gè)紅木交易市場(chǎng)，每年落地憑祥加工的紅木半成品約10 億元，紅木產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值約50億元，吸納就業(yè)上萬人。但目前憑祥還沒有建立起紅木原材料交易市場(chǎng)，大多數(shù)企業(yè)需要到越南采購紅木家具半成品，再運(yùn)回到憑祥加工，增加了較多環(huán)節(jié)和成本。同時(shí)紅木產(chǎn)品成本高，企業(yè)普遍存在資金周轉(zhuǎn)和融資困難。這些問題在新冠肺炎疫情期間更為凸顯，直接導(dǎo)致當(dāng)?shù)丶t木產(chǎn)業(yè)處于半停滯狀態(tài)。

電子信息產(chǎn)業(yè)組團(tuán)方面，中國（廣西）自貿(mào)區(qū)崇左片區(qū)近年來正在打造中越“兩國雙園”項(xiàng)目。如中越憑祥—諒山“兩國雙園”三諾跨境電子產(chǎn)業(yè)示范園重點(diǎn)培育IT 電子信息科技、智能語音交互、電腦、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備等配套產(chǎn)業(yè)，目前已有三諾集團(tuán)、良維科技、廣東新秀新材料等電子科技產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)入駐，東威電子等10 多家電子信息企業(yè)也將于近期入園，電子信息產(chǎn)業(yè)集聚趨勢(shì)初步形成。據(jù)當(dāng)?shù)卣峁┑馁Y料，2020 年憑祥電子信息產(chǎn)值超過10 億元，友誼關(guān)口岸電子信息產(chǎn)品進(jìn)出口總值超過1000 億元。不過目前憑祥的電子信息產(chǎn)業(yè)以生產(chǎn)組裝為主，總體上仍處于電子信息產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)配套體系、產(chǎn)業(yè)鏈體系。

（四）政策效應(yīng)與規(guī)劃預(yù)期仍有差距

從“九五”到“十三五”時(shí)期，邊境城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)逐漸擴(kuò)展和強(qiáng)化，但隨著不同發(fā)展階段出現(xiàn)的新情況新問題，邊疆省區(qū)和邊城在各階段規(guī)劃中的自身定位和發(fā)展目標(biāo)也逐步變化，且對(duì)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長的訴求一直都存在。早在“九五”時(shí)期，憑祥就提出要“建設(shè)成為具有較強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的、沿邊對(duì)外開放的重要窗口城市”，但在長期發(fā)展中，憑祥始終面臨著“通道經(jīng)濟(jì)”如何落地為“口岸經(jīng)濟(jì)”的問題。

以進(jìn)出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)為例，憑祥的進(jìn)出口貿(mào)易中以本地作為境內(nèi)目的地與貨源地的份額很小，外貿(mào)基本是服務(wù)于內(nèi)陸其他地區(qū)，因而當(dāng)?shù)睾蛷V西對(duì)口岸經(jīng)濟(jì)有更大的對(duì)本地發(fā)展起帶動(dòng)作用的訴求。這體現(xiàn)在實(shí)施中的重點(diǎn)開發(fā)試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)區(qū)及多組團(tuán)開發(fā)等方面。

雙循環(huán)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，以社會(huì)商品零售總額和外貿(mào)總額占地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）的比重分別表示經(jīng)濟(jì)內(nèi)向度與外向度，計(jì)算結(jié)果顯示，近20 年來憑祥的經(jīng)濟(jì)外向度高出全國和廣西平均水平數(shù)十倍，這也與本文關(guān)于憑祥地方層面開放政策上的高需求及較強(qiáng)敏感性的結(jié)論一致。但2019 年憑祥GDP 僅占全區(qū)的3‰，相比2005 年僅增加0.2 個(gè)千分點(diǎn)，人口幾乎沒有太大變化，經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展并不顯著。憑祥三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由2005 年的14.7∶15.8∶69.5 變?yōu)?019 年的9.5∶23.9∶66.6，長期以來以邊境貿(mào)易為主的發(fā)展模式導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)占比大，而能夠提升產(chǎn)品附加值的加工業(yè)雖然受到重視但占比仍偏低。這也是憑祥“十三五”規(guī)劃提出要“基本實(shí)現(xiàn)從通道經(jīng)濟(jì)向口岸經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變”的重要原因，即其長期以來作為通道在貿(mào)易、開放度上取得的成果尚未落地轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)能力。

從開發(fā)強(qiáng)度與城鎮(zhèn)發(fā)展看，盡管國家和地方的沿邊開發(fā)開放政策力度很大，但據(jù)2015 年第一次全國地理國情普查數(shù)據(jù)，憑祥市國土開發(fā)強(qiáng)度為4.1%，在廣西各縣域中處于中等水平。另據(jù)廣西縣域空間功能區(qū)劃，憑祥作為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，未來的城市空間的比例要達(dá)到18.5%，可見仍需較大強(qiáng)度的開發(fā)與開放。

五、后疫情時(shí)期邊境城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的困境及出路

2020 年12 月，筆者團(tuán)隊(duì)赴憑祥主城區(qū)、友誼關(guān)城區(qū)及口岸，對(duì)近300 位當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)員工就新冠肺炎疫情及后疫情時(shí)期邊境城鎮(zhèn)的發(fā)展問題進(jìn)行問卷訪談。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖跨境人流驟減但物流保持暢旺，友誼關(guān)口岸在逆勢(shì)中呈現(xiàn)出較好的貿(mào)易功底，當(dāng)年進(jìn)出口貨值、出入境車輛、進(jìn)出口貨運(yùn)量、完成報(bào)關(guān)單量、入園企業(yè)進(jìn)出口總值等5 項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面位居廣西第一。從要素流動(dòng)來看，近年來憑祥在產(chǎn)業(yè)集聚與產(chǎn)業(yè)鏈完善等方面作出的努力，為當(dāng)?shù)貞?yīng)對(duì)疫情及后疫情時(shí)期的復(fù)雜局面奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但對(duì)高學(xué)歷人才與高質(zhì)量要素的吸引度仍不高。

盡管憑祥在新冠肺炎疫情中保持著跨境物流增長，但作為典型的沿邊城鎮(zhèn)，其興衰與空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化很大程度上仍取決于大環(huán)境。一方面，疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的影響仍在持續(xù)，后疫情時(shí)期國際商品與要素流動(dòng)的不確定性仍大，RCEP 的實(shí)施也給邊境貿(mào)易帶來新挑戰(zhàn)；另一方面，在當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展以及碳達(dá)峰、碳中和的總目標(biāo)下，憑祥中低端產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不大、能效水平高、高端產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展起來的客觀實(shí)際也將成為其優(yōu)化與升級(jí)難題。因此，未來在多尺度開發(fā)開放政策格局中優(yōu)化憑祥這類邊境城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的主要策略建議如下：

一是國家層面進(jìn)一步強(qiáng)化沿邊開發(fā)開放與其他區(qū)域政策的融合和指向。沿邊開發(fā)開放作為構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要內(nèi)容，必將在今后長期影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展。我國邊境地區(qū)與民族地區(qū)、革命老區(qū)、困難地區(qū)等范圍高度重合，因此，國家的沿邊開發(fā)開放政策應(yīng)在“十三五”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步融合鄉(xiāng)村振興、西部大開發(fā)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，以推動(dòng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在加快發(fā)展物流、加工、跨境金融等產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，針對(duì)性支持邊境地區(qū)加快探索傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等綠色發(fā)展道路；在頂層設(shè)計(jì)上充分考慮邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展所需的環(huán)境容量，給予邊境城鎮(zhèn)所需的轉(zhuǎn)型升級(jí)空間。

二是省區(qū)層面應(yīng)充分發(fā)揮多尺度間政策協(xié)調(diào)銜接的作用，立足本省區(qū)實(shí)際，將邊境資源與本地核心地區(qū)和產(chǎn)業(yè)充分融合，全面打通物流、人流循環(huán)，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈延伸。尤其對(duì)于地方層面“有心無力”的情況，省區(qū)層面要做好與國家層面的緊密銜接，將邊境城鎮(zhèn)最敏感、需求度最高、對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義的事項(xiàng)推動(dòng)到國家層面協(xié)調(diào)支持。此外，注重將沿邊開發(fā)開放與邊疆城鎮(zhèn)發(fā)展融入本省區(qū)發(fā)展大局中，與其他地區(qū)在交通、物流、人流等方面全方位打通，充分發(fā)揮國內(nèi)國際雙循環(huán)的“切點(diǎn)”作用。

三是地方層面首先仍要加快口岸、交通、電子信息化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建完備緊密的物流體系及產(chǎn)業(yè)組團(tuán)，壯大邊境城鎮(zhèn)作為“通道”的立足之本。尤其是電子信息化設(shè)備在這次抗疫中發(fā)揮了重要作用，有效地降低了邊界屏蔽效應(yīng)并維護(hù)了邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。其次應(yīng)注重進(jìn)出口結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在培育具有當(dāng)?shù)靥厣募庸ぶ圃斓犬a(chǎn)業(yè)集群基礎(chǔ)上，推動(dòng)本地的產(chǎn)業(yè)小鏈條融入本省區(qū)甚至國內(nèi)的長產(chǎn)業(yè)鏈中。在分工協(xié)作過程中不僅可以為邊境地區(qū)“留住”產(chǎn)業(yè)，更能充分發(fā)揮廣大內(nèi)陸地區(qū)的腹地作用，為邊境城鎮(zhèn)的經(jīng)貿(mào)穩(wěn)定提供支撐。另外，結(jié)合本次調(diào)研結(jié)果，邊境城鎮(zhèn)更應(yīng)加大力度做好公共服務(wù)，優(yōu)化人才市場(chǎng)及當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，留住“人”和優(yōu)質(zhì)要素以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?？傊Y(jié)合多尺度沿邊開發(fā)開放政策和微觀主體力量，進(jìn)一步克服邊界效應(yīng)并重塑邊城多組團(tuán)空間結(jié)構(gòu)。