農(nóng)村殘疾人社會保障的問題與對策
——以陜西省西鄉(xiāng)縣為例

馬瀟，王建兵，2

1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730070 2.甘肅省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，甘肅 蘭州 730071

中國自改革開放以來，便十分重視農(nóng)村殘疾人的社會保障工作。但由于各種經(jīng)濟(jì)社會原因，我國農(nóng)村殘疾人的社會保障制度仍不夠成熟，導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)村殘疾人尚未完全享受到社會保障福利，許多農(nóng)村殘疾人仍游離于社會保障制度之外，農(nóng)村殘疾人的社會保障問題亟待解決并不斷完善[1]。通過分析西鄉(xiāng)縣部分農(nóng)村殘疾人生產(chǎn)生活以及社會保障現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前存在的主要問題，有針對性地提出解決對策，改善農(nóng)村殘疾人社會保障水平。

1 研究地概況與調(diào)查方法

西鄉(xiāng)縣轄區(qū)總面積約為3 240平方公里。截止2018年底，全縣戶籍人口415 399人，殘疾人數(shù)9 493名，其中包括7 725名困難殘疾人和1 768名重度殘疾人。

選取西鄉(xiāng)縣沙河鎮(zhèn)、楊河鎮(zhèn)、柳樹鎮(zhèn)、茶鎮(zhèn)、堰口五鎮(zhèn)，使用統(tǒng)一的調(diào)查問卷對農(nóng)村殘疾人的社會保障相關(guān)問題進(jìn)行實地調(diào)查。在調(diào)查期間，還通過互聯(lián)網(wǎng)、書籍查閱了農(nóng)村殘疾人的社會保障相關(guān)政策和服務(wù)條款，保證調(diào)查結(jié)論和相關(guān)政策建議的科學(xué)性及有效性。本次調(diào)查共發(fā)放問卷200份，回收193份，回收率96.5%；有效問卷180份，有效率93.3%。調(diào)查對象的選擇主要采用重點地區(qū)隨機(jī)抽取的方式，問卷采用無記名形式。

2 調(diào)查結(jié)果

2.1 養(yǎng)老保障狀況

2.1.1 養(yǎng)老保險覆蓋率低 西鄉(xiāng)縣殘疾人中參加養(yǎng)老保險人數(shù)占?xì)埣踩丝倲?shù)的8.51%。自2014年新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險統(tǒng)一合并實施以來，西鄉(xiāng)縣參加保險的城鄉(xiāng)殘疾人總數(shù)為2 180人，其中已領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)為858人，它的保障水平和覆蓋程度相對于目前西鄉(xiāng)縣大約9 000余人的殘疾人群體來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2.1.2 養(yǎng)老保障水平低 目前西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人的經(jīng)濟(jì)狀況較為窘迫，導(dǎo)致他們很少參加國家統(tǒng)一的社會保險制度，大多數(shù)都依靠國家面向殘疾人的政府代繳費用、特惠政策、集中供養(yǎng)和補(bǔ)貼等方式。因此就政策與實施效果而言，保障水平有限、穩(wěn)定性較差，且抗風(fēng)險能力弱[2]。

2.1.3 傳統(tǒng)保障模式支持力度不夠 西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾老年人的主要經(jīng)濟(jì)依靠是來自家庭成員之間的互助互濟(jì)，農(nóng)村殘疾人養(yǎng)老保障的主要支撐是來自親緣關(guān)系所提供的個體支持。據(jù)第二次西鄉(xiāng)縣殘疾人普查數(shù)據(jù)顯示，未工作的農(nóng)村殘疾人依靠家庭成員撫養(yǎng)的比例高達(dá)90.08%。只有政府救助、家庭供養(yǎng)和社會支持相互協(xié)調(diào)、相輔相成，才能有效地幫助他們緩解經(jīng)濟(jì)壓力，追求更好的生活質(zhì)量[3]。

2.1.4 養(yǎng)老保障服務(wù)體系薄弱 位于偏遠(yuǎn)農(nóng)村和貧困農(nóng)村地區(qū)的殘疾人家庭，長期缺乏社會和政府的支持與幫助。在目前西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人的社會保障服務(wù)體系中，社會和政府的支持力度還是很薄弱，主要依靠個體和家庭的支持。由于缺乏強(qiáng)有力的社會保障服務(wù)體系，使得他們的生活非常艱難，在生活質(zhì)量、生活水平方面的差距與普通健全人相比越來越大[4]。

2.1.5 單身比例高導(dǎo)致養(yǎng)老問題突出 截止到2018年末，西鄉(xiāng)縣共有人口41.54萬，其中男性21.88萬人，女性19.66萬人，男女性別比例為112.59%。從全縣的男女分布情況來看存在男多女少的狀況，更不必說西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人的婚配狀況。根據(jù)調(diào)查得知，被調(diào)查對象中有35%的單身殘疾人處于獨居狀態(tài)，49.4%的殘疾人處于和家人居住狀態(tài)。他們的家庭收入來源有限，養(yǎng)老成為日常生活中不可避免的一大難題。

2.2 醫(yī)療保障狀況

2.2.1 醫(yī)療救助水平低下 農(nóng)村殘疾人的康復(fù)護(hù)理并沒有引起政府的足夠重視。在現(xiàn)行的有關(guān)醫(yī)療保障政策中，并沒有特別提到農(nóng)村殘疾人的康復(fù)及健康護(hù)理，更談不上相關(guān)的人力、物力和財力支援[5]。此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然認(rèn)識到殘疾人康復(fù)護(hù)理的重要性，但專業(yè)人才稀缺，并且政府對資金的投放也不充裕，因此提升西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人的醫(yī)療救助水平迫在眉睫。

2.2.2 醫(yī)療救助管理不完善 國家政策規(guī)定縣級人民政府要創(chuàng)建獨立的醫(yī)療救助基金，并通過政府撥款、福利彩票支出、利息收入、社會捐贈等方式籌集資金[6]。但在西鄉(xiāng)縣大部分農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療救助資金僅靠政府撥款，資金積累有限。同時，醫(yī)療救助的政策規(guī)定較多，殘聯(lián)與民政部門不能有效進(jìn)行溝通，致使多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療保障制度缺乏明確的法律法規(guī)和政策強(qiáng)制性。

2.2.3 醫(yī)療需求難以有效滿足 在180份有效問卷中，關(guān)于“您接受過幾次村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)站提供的醫(yī)療康復(fù)服務(wù)”這一問題的回答，141人表示從未接受過，占被調(diào)查者的78.33%；32人表示只接受過一到兩次，占17.78%；享受過三次以上的只有7人，僅占3.89%。此外在醫(yī)療護(hù)理、飲食起居、精神慰藉和文化娛樂等社會服務(wù)方面，被調(diào)查對象中選擇最多的服務(wù)是醫(yī)療護(hù)理，這表明目前西鄉(xiāng)縣的農(nóng)村醫(yī)療保障需求較高。

2.3 就業(yè)保障情況

2.3.1 存在就業(yè)歧視 與西鄉(xiāng)縣城市居民相比部分農(nóng)村人文化素質(zhì)較低，因此常常出現(xiàn)用人單位以歧視眼光來看待農(nóng)村殘疾人的現(xiàn)象，這在無形中也增大了西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人的就業(yè)壓力。

2.3.2 就業(yè)途徑狹窄 大多數(shù)農(nóng)村殘疾人由于長期生活在農(nóng)村，受到農(nóng)村的生產(chǎn)條件以及經(jīng)濟(jì)條件的雙重制約，多數(shù)西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人在家從事種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)。加之殘疾人自身的身體缺陷，他們更難勝任正常人從事的工作，就業(yè)途徑狹窄，使得西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人不能充分就業(yè)。

2.3.3 就業(yè)意愿較低 由于殘疾人自身身體缺陷，他們在心理和精神上存在一些影響其正常就業(yè)的問題，大多數(shù)人存有自卑、社交恐懼等心理問題[7]，出現(xiàn)不愿與人交流、自暴自棄、得過且過的態(tài)度，這種消極的就業(yè)觀念直接影響西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人就業(yè)意愿。

2.3.4 就業(yè)形勢嚴(yán)峻 據(jù)統(tǒng)計，目前在西鄉(xiāng)縣三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比中，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為23.1 ∶34.5 ∶42.4，從中可知第三產(chǎn)業(yè)所占比重最大。而西鄉(xiāng)縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為31.4億元，高于同期的工業(yè)和服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值，這表明目前農(nóng)業(yè)收入是西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人最主要的收入來源。但對于西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人說，他們很難從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的工作，就業(yè)能力明顯不足。

錢先[2] 從本病發(fā)病時皮毛會出現(xiàn)憔悴枯槁、肌表不固等癥狀，根據(jù)肺合皮毛，認(rèn)為肺虛是主要病因，若肺氣虧虛不能輸精于衛(wèi)表，或又因肺朝百脈，助心行血，肺氣虧虛會影響血的生成，致使腠理失于溫潤滋養(yǎng)，甚至血行不暢導(dǎo)致瘀血內(nèi)阻，內(nèi)臟組織失榮受損。

在180個被調(diào)查對象中，處于無業(yè)狀態(tài)的西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人為97人，占比高達(dá)53.9%。而處于就業(yè)狀態(tài)的西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾人僅占17.8%，并且他們的就業(yè)途徑主要在村里自主創(chuàng)業(yè)，如開小賣部、理發(fā)店等，勞動能力弱或重度殘疾的殘疾人往往依靠家庭支持、政府援助以及愛心人士捐款等方式來維持日常生活。

2.4 教育保障情況

2.4.1 殘疾人與非殘疾人之間受教育狀況不平等 據(jù)政府相關(guān)統(tǒng)計報道，目前西鄉(xiāng)縣殘疾人受教育水平遠(yuǎn)低于全縣教育發(fā)展水平。由2013年度西鄉(xiāng)縣殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測報告得知，全縣6～14歲學(xué)齡殘疾兒童接受義務(wù)教育的比例為42.7%，遠(yuǎn)低于全縣適齡兒童接受義務(wù)教育的平均水平97%。18歲及以上殘疾人總體受教育程度也不高，從未上過學(xué)或只接受過小學(xué)教育的殘疾人高達(dá)75%。

2.4.2 區(qū)域和城鄉(xiāng)間教育投入不平等 這一不平等首先體現(xiàn)在政府對農(nóng)村特殊教育的投入不足，特殊教育學(xué)校和特教班主要開設(shè)在西鄉(xiāng)縣縣城，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)立特殊學(xué)校，甚至沒有一個特教班。加之西鄉(xiāng)縣農(nóng)村交通條件落后、出行條件不便利，使得西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾兒童、少年接受國家和政府普及平等教育的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市殘疾兒童、少年。

2.4.3 農(nóng)村教育水平相對落后 在所調(diào)查的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，未發(fā)現(xiàn)有特殊教育學(xué)校。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)條件和交通便利程度均落后于城市，使得農(nóng)村地區(qū)的教育水平相對落后，無力發(fā)展殘疾人特殊教育。這些現(xiàn)象表明西鄉(xiāng)縣的廣大農(nóng)村殘疾人群體缺乏專門接受特殊教育的場所，特殊教育資源匱乏，難以滿足農(nóng)村殘疾人的特殊教育需求。

3 對策建議

3.1 努力提升養(yǎng)老保障水平

3.1.1 加大養(yǎng)老扶持力度 家庭養(yǎng)老和自我養(yǎng)老是西鄉(xiāng)縣大多數(shù)農(nóng)村殘疾人的養(yǎng)老方式。政府和有關(guān)部門應(yīng)加大對農(nóng)村殘疾人的救扶力度，投入更多的養(yǎng)老保障專項資金[8]。爭取做到自我養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相統(tǒng)一，在一定程度上減輕農(nóng)村殘疾人的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

3.1.2 實施無障礙化改造 無障礙化改造有利于農(nóng)村殘疾人進(jìn)行自我照顧、融入社區(qū)、參與社會，無障礙環(huán)境是實施無障礙化改造的重要條件，也是社會發(fā)展的必然要求[9]。首先，政府應(yīng)根據(jù)殘疾人的不同需求特點進(jìn)行房屋改造；其次，按照無障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)將他們的生活設(shè)施趨于正規(guī)化，并改造不符合無障礙標(biāo)準(zhǔn)的工程；最后，要大力推廣宣傳信息無障礙服務(wù)，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)殘疾人的需要為他們提供文字提示、手語、盲文等信息交流服務(wù)。

3.2 增加醫(yī)療服務(wù)投入

3.2.1 加大農(nóng)村殘疾人的財政投入比例 經(jīng)濟(jì)發(fā)展是醫(yī)療救助水平得到改善的前提，政府應(yīng)當(dāng)增加對農(nóng)村殘疾人的資金投入比例。例如政府可以利用主流媒體和公共平臺，擴(kuò)大社會各界對農(nóng)村殘疾人生活狀況的了解，加大福利彩票、公益金對農(nóng)村殘疾人醫(yī)療救助的投入比例，進(jìn)而建立安全可靠的資金投入運行機(jī)制。此外，還可以將部分救助資金用于對殘疾人進(jìn)行必要的康復(fù)訓(xùn)練及增設(shè)殘障設(shè)施，以提高農(nóng)村殘疾人適應(yīng)社會生活的能力[10]。

3.2.2 完善農(nóng)村殘疾人醫(yī)療康復(fù)預(yù)防體系 相關(guān)部門要積極落實《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》和《國家殘疾預(yù)防行動計劃》，推進(jìn)殘疾預(yù)防教育工作，切實保障殘疾人的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)普及到農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)，滿足其醫(yī)療和康復(fù)需要。例如可以增設(shè)專為殘疾人服務(wù)的醫(yī)療窗口、醫(yī)護(hù)人員及特殊輔助工具，使農(nóng)村殘疾人的醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)得到可靠保障。

3.3 提升就業(yè)競爭力

3.3.1 鼓勵農(nóng)村殘疾人樹立自信心 農(nóng)村殘疾人要樹立正確的價值觀和就業(yè)觀，克服自卑心理，積極參與各種社會活動。同時各級殘聯(lián)應(yīng)動員農(nóng)村殘疾人參加各種社交活動，塑造良好的氛圍，促進(jìn)彼此之間的交流與了解，消除彼此的隔離感，獲得情感上的支持。

3.3.2 建立農(nóng)村殘疾人的培訓(xùn)制度 有效的職業(yè)技能培訓(xùn)能讓農(nóng)村殘疾人獲得更多的就業(yè)機(jī)會，提升其就業(yè)競爭力[11]。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)還要了解招聘單位的用人需求，幫助他們充分了解就業(yè)情況、確定擇業(yè)方向、掌握求職方法、提高就業(yè)能力。此外，政府對這些用人單位予以稅收方面的待遇優(yōu)惠，促使更多的用人單位積極聘用農(nóng)村殘疾人，改善他們的就業(yè)狀況。

3.4 深化特殊教育教學(xué)改革

3.4.1 加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要充分結(jié)合本地實際情況制訂特殊教育提升計劃，堅持特教特辦、重點扶持原則，合理安排相關(guān)資金，切實解決制限制殊教育事業(yè)發(fā)展的瓶頸問題。例如可以通過政府倡導(dǎo)城鄉(xiāng)實行對口幫扶政策，鼓勵城區(qū)的特殊教育老師定點定期下鄉(xiāng)教學(xué)，使特殊教育資源向農(nóng)村流動。

3.4.2 建立工作機(jī)制 教育、財政、民政、殘聯(lián)等相關(guān)部門要明確目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行密切配合，努力發(fā)揮作用最大化?？h政府及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立政府領(lǐng)導(dǎo)個人責(zé)任制、相關(guān)部門協(xié)同推進(jìn)實施的工作機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村殘疾人教育扶持政策能夠?qū)訉勇鋵?。并將工作業(yè)績納入到縣、鄉(xiāng)主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的績效考核中，確保計劃能夠如期完成。

3.4.3 健全課程教材體系 按照國家義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合殘疾學(xué)生的特點和需求，制訂聾、盲和培智三類特殊教育學(xué)校課程標(biāo)準(zhǔn)，努力做到特殊教育教材建設(shè)涵蓋所有學(xué)科所有年級。注重培養(yǎng)殘疾學(xué)生積極樂觀、自力更生的精神；最大限度地發(fā)掘殘疾學(xué)生的潛能；強(qiáng)化殘疾學(xué)生的生活技能和社會適應(yīng)能力[12]。

3.4.4 改革教育教學(xué)方法 實行特殊化教育，對農(nóng)村殘疾學(xué)生進(jìn)行針對性教學(xué)。通過開展“醫(yī)學(xué)治療與教學(xué)實踐相結(jié)合”的活動，幫助農(nóng)村殘疾學(xué)生提高康復(fù)水平和知識接受能力；加強(qiáng)特殊教育師資隊伍建設(shè)，對農(nóng)村殘疾學(xué)生進(jìn)行家教式教育。這不僅可以拓寬西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾學(xué)生接受特殊教育的途徑，還能優(yōu)化特殊教育教學(xué)方法，有利于西鄉(xiāng)縣農(nóng)村殘疾學(xué)生提高文化水平。

利益沖突無